Antecedentes Históricos de la Conservación de los Espacios Naturales Protegidos La Conservación en el Ámbito Internacional y Europeo A partir de la declaración del Parque Estatal de Yosemite (1864) y del Parque Nacional de Yellowstone (1872) en Estados Unidos, aparecen en todo el mundo los primeros Espacios Naturales Protegidos con una legislación específica, normalmente de ámbito estatal. En Europa, los estados pioneros en materia de conservación fueron Suecia, Suiza y España con la declaración de varios Parques Nacionales antes de 1920. Sin embargo, no es hasta mediados del siglo XX cuando surgen los primeros planteamientos acerca de la necesidad de colaboración interestatal para una adecuada conservación del medio natural, considerando como patrimonio común de la humanidad y cuya evolución es independiente de las fronteras políticas. Así, en 1948 se funda la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) que reúne a numerosos Organismos Gubernamentales y Organizaciones No Gubernamentales. Entre sus muchas actuaciones destaca la publicación de los documentos sobre La Estrategia Mundial para la Conservación de la Naturaleza (1980 y 1990) y el reciente Plan de Acción para las Áreas Protegidas de Europa conocido como Parques para la Vida (1994). Por otro lado, la Organización de las Naciones Unidas, a través de la UNESCO, declara entre otros: los Sitios Naturales del Patrimonio Mundial, las Reservas de la Biosfera (Programa MaB Hombre y Biosfera ) o las Zonas Húmedas de Importancia Internacional (Convenio RAMSAR). Por su parte, la Comunidad Económica Europea (CEE), a partir de la cumbre de Paris de 1972, tiene presente la protección del medio ambiente como una de sus prioridades. Así, aparece en 1979 la que se considera la primera normativa conservacionista comunitaria: la Directiva 79/409/CEE sobre La Conservación de las Aves Silvestres 1, comúnmente conocida como Directiva de Aves. En ella se define unas reglas generales de protección para las aves silvestres, se limita la relación de especies que pueden ser cazadas, los métodos de captura y se regula su comercialización. Para dichas especies, los estados miembros tienen la obligación de conservar los territorios más adecuados, en número y en superficie suficiente, con el fin de garantizar su supervivencia. Estos territorios son las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA). En 1992 la Unión Europea promulga la Directiva 92/43/CEE sobre Conservación de los Hábitats Naturales y de la fauna y Flora Silvestres 2 conocida comúnmente como Directiva de Hábitats y cuyo objetivo principal es mantener o restaurar hábitats y especies naturales de interés comunitario mediante la creación de una red ecológica europea-la Red Natura 2.000-, que estará integrada por las Zonas especiales de Conservación (ZEC)-designadas atendiendo a los criterios de la propia Directiva-, y las ZEPA declaradas previamente. También se sugiere la constitución de una Red de corredores Ecológicos que garantice la comunicación y el intercambio biológico entre las diferentes áreas naturales europeas. 1 DIRECTIVA 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DOUE L nº 103, de 25 de abril de 1979). 2 DIRECTIVA 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DOUE L nº 206, de 22 de julio de 1992). 1
Con esta Directiva, la Unión Europea pretende coordinar las medidas de protección adoptadas en el ámbito nacional y regional de los estados miembros, asegurando la conservación de la biodiversidad en todo el territorio europeo. Conseguir una adecuada transmisión de nuestro patrimonio natural a las futuras generaciones es su objetivo último. La Conservación en el Ámbito Estatal Español El 7 de diciembre de 1916 se aprueba, por iniciativa de Pedro Pidal y Bernardo de Quirós, Senador y Marqués de Villaviciosa de Asturias, la Ley de Parques Nacionales. En su preámbulo se dice: No bastan, en efecto, los paseos a parques urbanos que todas las ciudades han procurado tener como lugares de esparcimiento e higiénico ejercicio sino que requiere además que haya Parques Nacionales, esto es, grandes extensiones de terreno dedicadas a la higienización solaz de la raza, en que puedan tonificarse, física y moralmente, los cansados y consumidos por la ímproba tarea y por respirar de continuo el aire viciado de las poblaciones. Al amparo de esta Ley se declaran en 1918 los dos primeros Espacios Naturales del Estado Español: El Parque Nacional de la Montaña de Covadonga (22 de julio) y el Parque Nacional del Valle de Ordesa (16 de agosto). Sin embargo, otros hechos anteriores se citan también como antecedentes históricos en materia de conservación. Así, algunos de los antiguos cazaderos de los Reyes de Castilla, convertidos después en jardines de recreo y residencias cortesanas, conocidos como Reales Sitios, han sido conservados hasta nuestros días como excepcionales Espacios Naturales. El Monte del Pardo en las proximidades de Madrid o los Montes de Valsaín en el Guadarrama segoviano, son buena muestra de ello. Por otra parte, las masas forestales reciben a lo largo del siglo XIX, tras las desamortizaciones, un tratamiento especial, creándose en esa época el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, acción de gran importancia para su conservación. En 1920 se declara el tercer Espacio Natural Protegido del Estado: el Sitio Nacional de San Juan de la Peña. Posteriormente, un Decreto de 1927, define las figuras de Sitio Natural y Monumento Natural de Interés Nacional. En 1957, la Ley de Montes reserva un capítulo a los Parques Nacionales que servirá de marco legal para la protección de Doñana (1969), las Tablas de Daimel (1973) o Timanfaya (1975). Y finalmente, en 1975, se promulga la primera Ley de Espacios Naturales Protegidos (Ley 15/1975 3, de 2 de mayo), en la que aparecen las figuras de Parque Nacional, Parque Natural, Reserva Integral de Interés Científico y Paraje Natural de Interés Nacional. A finales de los años 80, nuevos planteamientos globalizadores se imponen en la conservación del medio natural, considerándolo como un todo sobre el que es necesario establecer una gradación de niveles de protección. Este nuevo enfoque se traduce legalmente en la actual Ley 4/1989 4, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y la flora y silvestre, que posteriormente ha sufrido diversas modificaciones. Esta Ley, además de regular la protección especial de determinados espacios, cubre el vacío existente en la regulación de la protección y preservación de la flora y fauna silvestres, regidas hasta entonces por normas sectoriales de aprovechamientos de recursos. 3 LEY 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos (BOE nº 107, de 5 de mayo de 1975). DISPOSICIÓN DEROGADA. 4 LEY 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre (BOE nº 74, de 28 de marzo de 1989). 2
La Ley establece cuatro figuras para la protección: Reservas Naturales, Parques, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos. Para amortiguar los posibles impactos producidos por las actividades desarrolladas en los alrededores de cada Espacio Protegido, la Ley define las Zonas Periféricas de Protección y para fomentar la participación de los habitantes en el desarrollo socioeconómico de la zona, se crean las Áreas de Influencia Socioeconómica. Pero la aportación más novedosa de esta Ley son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Se trata de unos instrumentos jurídicos de planificación no restringidos a los Espacios Naturales Protegidos y de elaboración previa a la declaración de éstos, cuyo objetivo es definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas del ámbito territorial que estudien, para llegar a concretar la normativa básica que ha de definir la gestión de los Espacios Naturales Protegidos que se declaren en la zona de estudio del PORN. Con estos nuevos planteamientos, la regularización de los usos y actividades que se realicen en las zonas protegidas, la compatibilidad de la conservación del medio natural con el aprovechamiento tradicional de los recursos y la promoción del desarrollo socioeconómico en estas áreas, se convierten en los principales objetivos de la conservación. La Conservación en el Ámbito Autonómico: Aragón En 1984, gracias al proceso generalizado de transferencias de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas, éstas se hacen cargo de la casi totalidad de las responsabilidades encomendadas hasta entonces al ICONA, comenzando una evolución administrativa particular en cada autonomía. La Ley 4/1989 reservaba al Estado la declaración y gestión de los Parques Nacionales, así como la declaración y coordinación de la gestión de aquellos Espacios Naturales Protegidos que estén situados en territorio de dos o más Comunidades Autónomas y los que incluyan en su delimitación territorio marítimo. El resto de las figuras de protección son gestionadas directamente por las Comunidades Autónomas, contemplándose en la Ley también la posibilidad de que cada Comunidad Autónoma defina nuevas figuras de protección para los Espacios Naturales bajo su administración. Así, algunas comunidades han declarado Leyes Autonómicas de Espacios Naturales Protegidos. En Aragón, en el momento de las transferencias sólo existían dos Espacios Naturales Protegidos: el Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido y el Parque Natural de la Dehesa del Moncayo. Otros espacios, como el Sitio Nacional de San Juan de la Peña y los Parajes Pintorescos, detentaban viejas figuras de protección y debían ser reclasificados. Al amparo de las figuras de la Ley 4/1989, se declararon nuevos Espacios Naturales Protegidos: Monumentos Naturales de los Glaciares Pirenaicos (1990), Parque de la Sierra y Cañones de Guara, Reserva de los Galachos de La Alfranca de Pastriz, La Cartuja y El Burgo de Ebro (1991), Parque de Posets-Maladeta (1994) y Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno (1995). En 1998 se declaró el Parque Natural del Moncayo, ampliando el anterior. Un hito importante en materia de conservación en Aragón fue la creación en 1992, gracias a una Proposición de Ley presentada por la Comisión Promotora de Iniciativa Legislativa Popular, del Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón (CPNA). Éste es un órgano de participación que, entre otras funciones, tiene encomendada la de informar acerca de la protección de nuevos Espacios Naturales Protegidos y sus planes de gestión. 3
En 1997 se publica la Ley 41/1997 5, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales. Contra esta Ley, Aragón y Andalucía presentaron varios recursos de inconstitucionalidad y que como consecuencia, el 4 de noviembre de 2004, el Tribunal Constitucional mediante la Sentencia 194/2004 6, reconoce la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en la gestión de los Parque Nacionales. Esta Sentencia estableció que su aplicación quedaba deferida hasta que las Comunidades Autónomas regularan las modalidades de gestión de los Parques. En 1998, las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 6/1998 7, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, marco de referencia unificado para los actuales y futuros ENP. Esta Ley recoge los preceptos básicos de la Ley 4/1989 en materia de planificación y gestión de ENP, define nuevas categorías e instrumentos de planificación y crea la Red de ENP de Aragón y el Catálogo de ENP y Áreas Naturales Singulares de Aragón. Finalmente, reclasifica los ENP existentes a las figuras definidas en la propia Ley. Aunque no estén contempladas en la Ley 6/1998, no hay que olvidar que en Aragón existen otros espacios con figuras de protección derivadas de otra legislación: es el caso de los Refugios de Fauna Silvestre, declarados al amparo de la Ley de Caza, las ZEPA derivadas de la Directiva Hábitats o las Reservas de la Biosfera y humedales RAMSAR, derivados de Acuerdos Internacionales. En el año 2004, más concretamente el 27 de diciembre, se publica la Ley 8/2004 8, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, mediante la que se crea la Red Natural de Aragón, en la que se integran, como mínimo, los ENP de Aragón que hayan sido declarados a través de su correspondiente instrumento normativo en la Comunidad Autónoma de Aragón; los humedales de importancia internacional incluidos en el Convenio RAMSAR; las Reservas de la Biosfera; los espacios incluidos en la Red Natura 2000; los humedales y arboledas singulares y cualquier otro hábitat o elemento que pueda identificar como de interés natural en la Comunidad Autónoma de Aragón. Esta Ley, en su artículo 2 y 3, también define los Árboles Singulares así como los Humedales Singulares. Esta Ley modifica la Ley 6/1998, en lo referente a la gestión de los Parques Nacionales, estableciendo que serán gestionados por la Comunidad Autónoma de Aragón. Posteriormente, la Ley 6/1998 es modificada mediante la Ley 12/2004 9, que establece que la dirección de la administración y gestión de los ENP corresponderá al Director del Servicio Provincial competente en materia de conservación de la naturaleza, y contempla la posibilidad de encomendar a un Gerente el fomento del desarrollo socioeconómico del ENP, Zona Periférica de Protección y Área de Influencia Socioeconómica. 5 LEY 41/1997, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (BOE nº 266, de 6 de noviembre de 1997). 6 SENTENCIA 194/2004, de 4 de noviembre de 2004. (BOE de 2 de diciembre de 2004). 7 LEY 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón (BOA nº 64, de 3 de junio de 1998). 8 LEY 8/2004, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente (BOA nº 151, de 27 de diciembre de 2004). 9 LEY 12/2004, de 29 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas (BOA nº 153, de 31 de diciembre de 2004). 4
El 24 de mayo de 2005, el Consejo de Gobierno aprueba el Decreto 117/2005 10, de 24 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se regula la organización y funcionamiento del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido. Este Decreto es consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 194/2004, de 4 de noviembre. Atendiendo a lo dispuesto en este Decreto, la gestión de este Parque, cuya competencia exclusiva corresponde al Gobierno de Aragón, se efectuará a través de una Junta Rectora, un Patronato y un Director del Parque. Además, mediante el Real Decreto 778/2006 11, de 23 de junio, de ampliación de las funciones y servicios de la Administración del Estado traspasados a la Comunidad Autónoma de Aragón, en materia de conservación de la naturaleza (Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido), el Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón asume las competencias de planificación y gestión del espacio, salvo lo que disponga el futuro Plan Director de la Red de Parques Naturales. 10 DECRETO 117/2005, de 24 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se regula la organización y funcionamiento del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido (BOA nº 71, de 15 de junio de 2005). 11 REAL DECRETO 778/2006, de 23 de junio, de ampliación de las funciones y servicios de la Administración del Estado traspasados a la Comunidad Autónoma de Aragón, en materia de conservación de la naturaleza (Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido). (BOE nº 153, de 28 de junio de 2006). 5