Esta colección es una publicación de la Fundación Colosio, A.C., coordinada por Adrián Gallardo. El presente volumen Reforma Político Electoral para Transformar a México fue coordinado por Catalina López Terrazas y Jesús Silva Elizalde. Diseño editorial a cargo de Francisco Ortega Corral. Agradecemos los contenidos facilitados por el Dr. Francisco Guerrero, el Lic. Samuel Aguilar y el Lic. Alfredo Femat para la elaboración de este documento.
Presentación Durante 2013, el Presidente de la República, Lic. Enrique Peña Nieto, y los tres principales partidos políticos, presentamos diversas iniciativas emanadas del Pacto por México con la finalidad de reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dichas iniciativas, y las propias generadas en el H. Congreso de la Unión, fueron discutidas y aprobadas por los legisladores federales y locales. Las reformas constitucionales en materia energética, hacendaria, política, financiera, de telecomunicaciones y competencia económica, educativa, entre otras, se proponen remover los obstáculos al desarrollo del país y mejorar la calidad de vida de los mexicanos, democratizando la productividad, acelerando el crecimiento económico y reduciendo las desigualdades sociales. Se trata, en suma, de un paquete de reformas cuyo principal objetivo es fortalecer a México. Con esa convicción, la Fundación Colosio, A.C. presidida por Adrián Gallardo ha elaborado esta colección de siete cuadernillos temáticos para los Círculos de Debate, para los militantes y ciudadanos en general, denominada Reformas para Transformar a México, con el fin de difundir el contenido, alcances y beneficios de las reformas transformadoras impulsadas por el Presidente Enrique Peña Nieto. Dr. César Camacho Quiroz Presidente del CEN del PRI
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1. La reforma político electoral La reforma constitucional en materia político-electoral es producto de un amplio acuerdo entre las principales fuerzas políticas. El Decreto de Reforma Constitucional en materia político-electoral se promulgó el pasado 10 de febrero de 2014. Éste tiene su origen en los planteamientos del PRI y en los compromisos 87, 89, 90, 91, 92, 93, 94 y 95 del Pacto por México, suscrito por el Presidente de la República Enrique Peña Nieto y los dirigentes nacionales de los tres principales partidos políticos del país, el 2 de diciembre de 2012. El Decreto que contiene la reforma constitucional es el más vasto de una reforma en su tipo, pues reforma o adiciona 31 artículos de la Carta Magna. Las modificaciones se dividen en dos apartados específicos: 1) las reformas relacionadas con el régimen político y de gobierno y 2) los cambios en materia electoral. Finalmente, la reforma cuenta con un régimen transitorio de 21 preceptos; la amplitud de los artículos transitorios se explica en virtud de la muy amplia gama de modalidades para la entrada en vigor de los diversos temas que contiene la reforma. En lo que respecta al cambio de régimen político y de gobierno, la reforma tiene importantes implicaciones entre las que destacan los gobiernos de coalición, la reelección legislativa y municipal, la participación del Congreso en el Plan Nacional de Desarrollo y en la Estrategia Nacional de Seguridad y la autonomía tanto del Ministerio Público como del CONEVAL. Por su parte, la reforma electoral modifica el sistema electoral y el sistema de partidos políticos, fortalece la fiscalización y el régimen de sanciones, así como las facultades de la autoridad electoral nacional mediante las siguientes leyes: Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE). Ley General de Partidos Políticos (LGPP). Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE). Además se modifica la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia electoral. 7
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2. Reforma del régimen político y de gobierno En el pasado, el gran reto de México fue la transición democrática, en la actualidad, el mayor desafío que nuestro país enfrenta en materia político-electoral es la consolidación de la democracia, es decir, transitar del ejercicio electoral a una democracia eficaz y de calidad. Por ello, en la XXI Asamblea Nacional del PRI se propusieron importantes modificaciones constitucionales, en tanto que en el marco del Pacto por México se promovió la reforma al régimen político y de gobierno con base en los compromisos suscritos por los representantes de los principales partidos políticos y el Presidente Enrique Peña Nieto. En esta reforma, se consideran cambios orientados al ejercicio de un gobierno eficaz. La reforma tiene como pilares: la formación de gobiernos de coalición, la reelección consecutiva de legisladores y de ayuntamientos, la autonomía del Ministerio Público y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), la iniciativa preferente, entre otros. Gobierno de coalición y ratificación de los miembros del gabinete Si el Presidente de la República opta por un gobierno de coalición, el Congreso de la Unión ratificará a todo su gabinete, con excepción de los secretarios de los ramos de Defensa Nacional y de Marina. Con independencia de que haya o no coalición, se prevé que la Cámara de Senadores ratifique siempre al Secretario del ramo de Relaciones Exteriores, y la Cámara de Diputados los nombramientos hechos del titular del ramo de Hacienda. Reelección consecutiva de legisladores Los diputados federales podrán reelegirse hasta por tres periodos más, para sumar 12 años en ejercicio del encargo, y los senadores hasta por un periodo adicional, para sumar también 12 años de servicio. En el caso de los diputados la reforma entrará en vigor a partir del 2015, mientras que para los Senadores regirá a partir del 2018. Reelección de diputados locales Las constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados de las legislaturas de los estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. 9
Reelección de presidentes municipales, regidores y síndicos Las constituciones de los estados establecerán la elección consecutiva para cargos de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. Las postulaciones sólo podrán ser realizadas por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado en un principio, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. Autonomía del Ministerio Público Se modifica la denominación de la Procuraduría General de la República por la de Fiscalía General de la República, así como la denominación de su titular, que será el Fiscal General de la República. La duración del encargo de Fiscal General de la República será por nueve años. La designación del Fiscal corresponderá ahora al Senado, previo desahogo del procedimiento que el mismo establezca para seleccionar a las personas idóneas para el cargo. El Fiscal General de la República conserva la facultad de interponer controversias constitucionales por principio de afectación como cualquier órgano constitucional autónomo. Las modificaciones constitucionales para la transición de la Procuraduría General de la República entrarán en vigor a partir del 1 de diciembre de 2018. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social Se propone establecer al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social como un órgano autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, que estará a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política en la materia. Las propuestas de nombramiento de los seis consejeros se presentarán por instituciones de educación superior y no por el Presidente de la República, con la posibilidad de que el titular del Ejecutivo Federal pueda objetar la designación que, de entre esas propuestas, realice el Senado de la República. 10
Iniciativa preferente El día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el Presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Participación ciudadana a) Consulta popular: establecerá que es derecho de los ciudadanos participar en las consultas populares en los términos de la Constitución y la Ley Federal de Consulta Popular. b) Iniciativa ciudadana: los ciudadanos tienen ahora derecho a iniciar leyes, en los términos y con los requisitos que señalen esta Constitución y la Ley del Congreso. Toma de protesta del titular del Ejecutivo Federal Se establece que a partir de 2024, la toma de protesta del Ejecutivo Federal será el 1º de octubre. Aprobación por parte del Congreso de la Unión del Plan Nacional de Desarrollo y de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública por el Senado. Se contempla la atribución del Congreso de la Unión para ratificar el Plan Nacional de Desarrollo y se prevé la ratificación por parte del Senado de la República de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. 11
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3. Reforma electoral Con la reforma en materia electoral se crean tres ordenamientos jurídicos, cuyo objeto es la regulación de los procedimientos, instituciones y actores de los procesos electorales de nuestro país. También se modifica la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia electoral. 3.1 Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) sustituye al COFIPE y se compone de 493 artículos distribuidos en los siguientes ocho libros: Libro primero: Disposiciones generales El libro primero contiene las disposiciones generales en materia de reglamentación del LGIPE, es decir: Define las competencias entre el recién formado Instituto Nacional Electoral (INE) y los Órganos Públicos Locales (OPL). Reglamenta los procesos de elecciones de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Especifica las reglas comunes en las elecciones federales y locales. Contiene los derechos y obligaciones de los ciudadanos. Detalla la integración de organismos electorales. Libro segundo: Integración de los poderes Legislativo y Ejecutivo en las entidades federativas y de los municipios El libro segundo del LEGIPE contiene los alcances de esta nueva ley: Regula la integración de los poderes Legislativo y Ejecutivo. Reglamenta las elecciones federales y locales. Establece que las elecciones deberán celebrarse el primero de junio. Obliga a los pueblos y comunidades indígenas a elegir autoridades de acuerdo a sus costumbres, garantizando la participación de hombres y mujeres en condiciones de igualdad. 13
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- Integración de congresos locales y representación Las legislaturas de los estados se integrarán con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional en los términos que señalen sus leyes. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta base no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la legislatura superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Asimismo, en la integración de la legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales. - Otras disposiciones a considerar en las constituciones y leyes locales De conformidad con las bases establecidas en la Constitución y las leyes generales en la materia, las constituciones y leyes de los estados en materia electoral, garantizarán que: - Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo. -La jornada comicial tenga lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. Los estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jomada federal, no estarán obligados por esta última disposición. Libro tercero: Organismos electorales (federales y locales) El libro tercero define a los organismos electorales a nivel federal (INE) y local (OPL), así como su estructura orgánica y sus atribuciones. Instituto Nacional Electoral - Conformación del Consejo General del INE El INE contará con un Consejo General conformado por 10 consejeros y un Consejero Presidente. Para consolidar su plena independencia, autonomía funcional y la promoción imparcial de los procesos electorales, se crea un Comité Técnico de Evaluación para la selección de los candidatos a consejero. La Cámara de Diputados seleccionará a los que 15
resulten mejor evaluados. En abono a la transparencia y rendición de cuentas, el INE contará con una Contraloría General que será designada por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. - Facultades del Instituto Nacional Electoral a nivel local El Instituto Nacional Electoral asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable. A petición de los partidos políticos y con cargo a sus prerrogativas, en los términos que establezca la ley, podrá organizar las elecciones de sus dirigentes. En los supuestos que establezca la ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral podrá: - Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales. - Delegar en dichos órganos electorales las atribuciones a que se refiere el inciso a) del Apartado B de esta Base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento. - Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación; - Corresponde al Instituto Nacional Electoral designar y remover a los integrantes del órgano superior de dirección de los organismos públicos locales, en los términos de la Constitución. - Atribuciones y responsabilidades del INE en los procesos locales y federales Es responsable de la capacitación electoral. Es el encargado de la geografía/ingeniería electoral. Determinación de los distritos electorales. Delimitación de las circunscripciones plurinominales. Es responsable del padrón y la lista de electores. Define la ubicación y designación de los funcionarios de las mesas directivas de casillas. Fiscaliza los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos. Precisa las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de: - Resultados preliminares. - Encuestas o sondeos de opinión. - Observación electoral. - Conteos rápidos. - Impresión de documentos y producción de materiales electorales. 16
- En los procesos federales Es el encargado del registro de los partidos políticos nacionales. Reconoce los derechos y el acceso a las prerrogativas de los partidos nacionales y de sus candidatos. Prepara la jornada electoral. Es el responsable de los cómputos distritales de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Da validez y otorga las constancias en las elecciones de diputados y senadores. - Otras atribuciones del INE Organiza la elección de los dirigentes de los partidos políticos únicamente cuando éstos lo soliciten. Elige y remueve a los consejeros electorales de los Organismos Públicos Locales. Asume directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponde a los Organismos Públicos Locales. Suscribe convenios en materia de inteligencia financiera. Organiza y desarrolla consultas populares. Emite criterios para garantizar los mecanismos de participación ciudadana. Delega las atribuciones a los Organismos Públicos Locales. (puede reasumir su ejercicio en cualquier momento). Atrae a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los Organismos Públicos Locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación. - Estructura orgánica del INE Su Consejo General se conforma por 1 Presidente y 10 consejeros electorales, 32 consejos locales integrados por 1 Presidente y 6 consejeros electorales y finalmente, tiene 300 consejos distritales formados por 1 Presidente y 6 consejeros electorales. - Mesas de casilla Las mesas de casilla son órganos electorales formados por ciudadanos facultados para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo durante la jornada electoral. En los procesos en que se realicen elecciones federales y locales concurrentes en una entidad, el INE instalará una casilla única para ambos tipos de elección. En caso de implementar una consulta popular, se ampliará la casilla con un secretario y un escrutador más. 17
Organismos Públicos Locales Son la autoridad en la materia electoral en cada una de las entidades federativas. Estos organismos están dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, gozan de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. Están conformados por un órgano de dirección superior integrado por 1 Consejero Presidente y 6 Consejeros Electorales, los cuales serán designados por el Consejo General del INE. - Atribuciones y responsabilidades de los Organismos Públicos Locales Aplican las disposiciones generales, reglas, lineamientos, criterios y formatos que establezca el INE. Garantizan los derechos y el acceso a las prerrogativas de los partidos políticos y candidatos. También garantizan la ministración del financiamiento público a los partidos políticos nacionales y locales, así como de los candidatos independientes en la entidad. Preparan la jornada electoral. Imprimen los documentos y producir los materiales electorales, en términos del INE. Efectúan el escrutinio y cómputo de las elecciones que se lleven a cabo en la entidad federativa (Estatal, distritales y municipales). Expiden las constancias de mayoría y declaran la validez de la elección, así como la constancia de asignación a las fórmulas de representación proporcional. Implementan y operan el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) de conformidad con las reglas del INE. Supervisan las actividades que realicen los órganos distritales locales y municipales. - Autoridades electorales jurisdiccionales locales Se integrarán por tres o cinco magistrados. Durarán 7 años y serán electos de manera escalonada por la Cámara de Senadores. Existen 16 motivos de excusas y 9 causas de remoción. Principios rectores: - Certeza. - Imparcialidad. - Objetividad. - Legalidad. - Probidad. 18
- Autoridades jurisdiccionales electorales Las autoridades electorales jurisdiccionales se integrarán por un número impar de magistrados, quienes serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, previa convocatoria pública, en los términos que determine la ley. Los organismos públicos locales electorales contarán con servidores públicos investidos de fe pública para actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento serán reguladas por la ley. Libro cuarto: Procedimientos especiales El libro cuarto contiene los procedimientos especiales y direcciones ejecutivas de la ley. - Procedimientos especiales Registro federal de electores. Padrón Electoral (radicados en México y en el extranjero). Listas nominales. Credencial para votar. Acceso a radio y televisión. Fiscalización de partidos políticos. Libro quinto: Procesos electorales El libro quinto contiene los lineamientos, tiempos y reglas establecidas para la ejecución de los procesos electorales. - Elecciones federales Etapas de la elección: - Preparación. - Jornada electoral. - Resultados y declaraciones de validez. - Dictamen y declaraciones de validez. - El Proceso inicia en la primer semana de septiembre (Los procesos de 2015 inician en la primer semana de octubre de 2014 por única ocasión). 19
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Propaganda. Encuestas y sondeos de opinión. Capacitación electoral. Observación electoral. Debates. PREP. Inteligencia financiera. - Selección de candidatos precampañas Inician la primera semana de enero. No duran más de 40 días. - Registro de candidatos Los partidos políticos tienen derecho de solicitar el registro de candidatos (deja de ser un derecho exclusivo). Las candidaturas para diputados y senadores se registrarán por formulas Propietario y Suplente del mismo género. Los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre géneros en la postulación de candidatos (50/50). El INE y los Organismos Públicos Locales pueden rechazar el registro del número de candidaturas de un género que exceda la paridad fijando un plazo para la sustitución de las mismas. - Campañas electorales Se otorga el derecho de réplica. Tendrán una duración de 90 días cuando se elijan Presidente, senadores y diputados. Tendrán una duración de 60 días cuando solo se elijan diputados. Registro de representantes Los partidos tendrán derecho a nombrar 2 representantes propietarios y 1 suplente, hasta 13 días antes de la elección. Un Representante General por cada 10 casillas urbanas y uno por cada 5 rurales. 21
- Integración y ubicación de casillas Cada sección tendrá un máximo de 3,000 electores y un mínimo de 100 (antes 1,500 y 50). En toda sección electoral por cada 750 electores o fracción se instalará una casilla. En cada distrito se podrán instalar hasta 10 casillas especiales (antes hasta 5). - Jornada electoral Instalación y apertura. - A las 7:30 horas los funcionarios de la mesa directiva iniciarán con los preparativos para la instalación. Votación - En ningún caso se podrán recibir votos antes de las 8:00 horas. Clausura de la casilla - La votación se cerrará a las 18:00 horas. - Cómputos Cómputos ordinarios (diputados y recuentos). Cómputo de entidad federativa de senadores. Si se determina que entre las fórmulas ganadoras y las ubicadas en segundo lugar existe una diferencia igual o menor a 1 punto porcentual se procederá a realizar el recuento aleatorio de votos de los paquetes electorales de hasta el diez por ciento de las casillas que determine la aplicación del método estadístico. Libro sexto: Voto de los mexicanos residentes en el extranjero El libro sexto contiene las especificaciones para la que los connacionales residentes en el extranjero puedan ejercer su derecho a votar en los procesos electorales. - Derecho a votar en elecciones federales y locales Voto por correo. Voto presencial (consulados y embajadas). Voto electrónico. 22
Libro séptimo: Candidaturas independientes El libro séptimo define los mecanismos y reglas para la implementación de las candidaturas independientes en los procesos electorales. - Presidente, senadores y diputados Porcentajes de apoyo. - 1% Presidente. - 2% Diputados (en el Distrito). - 2% Senadores (en el estado). El financiamiento público se les otorga como un partido de nueva creación. Tienen derecho a la designación de radio y televisión en periodo de campaña. Libro octavo: Régimen sancionador El INE investigará las infracciones de radio y T.V. e integrará el expediente de infracciones para someterlo a la resolución del TEPJF. El INE podrá imponer medidas cautelares e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del TEPJF. El TEPJF resolverá la imposición de sanciones por el INE y los asuntos que se sometan a su conocimiento por violaciones a la base III del Artículo 41 (acceso a comunicación social) y Artículo 134 (manejo de recursos públicos), normas de propaganda política y electoral, actos anticipadas de precampaña y campaña e imponer sanciones que correspondan. Sanciones en materia de las erogaciones de los partidos políticos (procesos internos, precampañas y campañas) y aportaciones de sus militantes y simpatizantes. La legislación electoral establecerá las sanciones por incumplimiento. El INE podrá imponer medidas cautelares e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del TEPJF. 23
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3.2 Ley General de Partidos Políticos El contenido del Decreto de reforma político electoral también contiene modificaciones que fortalecen sustancialmente nuestra democracia pues mejora el sistema de partidos, convirtiéndolo en un sistema más competitivo y plural; también, abre mayores espacios a la participación ciudadana y asegura la equidad de género. Este apartado contempla modificaciones para la obtención del registro de partido político, la organización interna de los mismos, elecciones internas, fiscalización, contabilidad, transparencia, el umbral mínimo del registro partidista, paridad de género en las candidaturas, candidaturas independientes, uso de radio y televisión en campaña, tope en el gasto de las elecciones, las causas de nulidad en una elección, entre otras. - Objeto de la nueva Ley General de Partidos Políticos Esta ley tiene por objeto regular las disposiciones constitucionales aplicables a los partidos políticos nacionales y locales, así como distribuir competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de: -Constitución de los partidos políticos, así como los plazos y requisitos para su registro legal; - Derechos y obligaciones de sus militantes; - Lineamientos básicos para la integración de sus órganos directivos, la postulación de sus candidatos, la conducción de sus actividades de forma democrática, sus prerrogativas y la transparencia en el uso de recursos; - Contenidos mínimos de sus documentos básicos; - Mecanismos de participación electoral a través de la figura de coaliciones; - Sistema de fiscalización de los ingresos y egresos de los recursos; - Organización y funcionamiento de sus órganos internos, así como los mecanismos de justicia intrapartidaria; - Procedimientos y sanciones aplicables al incumplimiento de sus obligaciones; - Régimen normativo aplicable en caso de pérdida de registro y liquidación de los partidos políticos, y - Régimen jurídico aplicable a las agrupaciones políticas nacionales. - Registro de los partidos políticos Tratándose de partidos políticos nacionales, contar con tres mil militantes en por lo menos veinte entidades federativas, o bien tener trescientos militantes, en por lo menos doscientos distritos electorales uninominales, los cuales deberán contar con credencial para votar en 25
dicha entidad o distrito, según sea el caso; bajo ninguna circunstancia, el número total de sus militantes en el país podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior (Artículo 10, inciso b). Tratándose de partidos políticos locales, contar con militantes en cuando menos dos terceras partes de los municipios de la entidad o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; los cuales deberán contar con credencial para votar en dichos municipios o demarcaciones; bajo ninguna circunstancia, el número total de sus militantes en la entidad podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón electoral que haya sido utilizado en la elección local ordinaria inmediata anterior (Artículo 10, inciso c). Para el caso de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituirse en partido político local, se deberá: - Acreditar la celebración, por lo menos en dos terceras partes de los distritos electorales locales, o bien, de los municipios o demarcaciones territoriales del Distrito Federal, según sea el caso, de una asamblea en presencia de un funcionario del Organismo Público Local competente, quien certificará, entre otros el número de afiliados que concurrieron y participaron en las asambleas, que en ningún caso podrá ser menor del 0.26% del padrón electoral del distrito (Artículo 13, inciso a); numeral 1). - Órganos internos en los partidos políticos Entre los órganos internos de los partidos políticos deberán contemplarse, entre otros, un órgano de decisión colegiada, democráticamente integrado, responsable de la organización de los procesos para la integración de los órganos internos del partido político y para la selección de candidatos a cargos de elección popular (Artículo 43, numeral. 1, inciso d). Un órgano encargado de la educación y capacitación cívica de los militantes y dirigentes (Artículo 43, numeral 1, inciso g) (Artículo 50, fracciones IX y X del reglamento del CEN, atribuciones de la SAE). - Organización de elecciones para los partidos políticos Los partidos políticos podrán solicitar al Instituto que organice la elección de sus órganos de dirección, con base en sus estatutos, reglamentos y procedimientos, y con cargo a sus prerrogativas. Los partidos políticos establecerán en sus estatutos el órgano interno facultado, los supuestos y el procedimiento para determinar la procedencia de la solicitud. 26
- Sistema de Contabilidad de los partidos políticos Llevar su contabilidad mediante libros, sistemas, registros contables, estados de cuenta, cuentas especiales, papeles de trabajo, discos o cualquier medio procesable de almacenamiento de datos que les permitan facilitar el registro y la fiscalización de sus activos, pasivos, ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del gasto e ingresos y la administración de la deuda. Los partidos políticos pueden optar por realizar los pagos relativos a sus actividades ordinarias permanentes, a las precampañas y campañas, o bien únicamente los relativos a propaganda en vía pública durante el periodo de precampaña y campaña, por conducto de la Unidad Técnica (Artículo 63). - Fiscalización de partidos políticos Se entenderá que un gasto beneficia a un candidato cuando concurra alguno de los siguientes supuestos: - Se mencione el nombre del candidato postulado por el partido o coalición. - Se difunda la imagen del candidato. - Se promueva el voto a favor de dicha campaña de manera expresa. El Reglamento de Fiscalización desarrollará las normas anteriores y establecerá las reglas para el registro contable y comprobación de los gastos a los que se refiere el presente Artículo (Artículo 83). Toda propaganda que se contrate o difunda en espectaculares, buzones, cajas de luz, carteleras, marquesinas, muebles urbanos de publicidad con o sin movimiento, muros, panorámicos, para buses, puentes, vallas, vehículos o cualquier otro medio similar (Artículo 64). - Transparencia en los partidos políticos Padrón de militantes. Asignación y ejercicio de los gastos de campañas, precampañas y gastos en general del partido político con cuenta al presupuesto público, ni las aportaciones de cualquier tipo o especie que realicen los particulares sin importar el destino de los recursos aportados. - Aumento del umbral para mantener el registro como partido político Se acordó elevar el umbral para conseguir y mantener el registro como partido político del 2% al 3 por ciento. 27
- Paridad de género (Artículo tercero; numerales cuarto y quinto) Cada partido político determinará y hará públicos los criterios para garantizar la paridad de género en las candidaturas a legisladores federales y locales. Los criterios deberán garantizar las condiciones de igualdad entre géneros. No se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior. Así, se elimina la discriminación, inequidad, favoritismos, inclinaciones, y se evitan casos de impugnaciones que pongan en riesgo las listas, para su oportuno registro legal. - Candidatos independientes Se regulará el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión en los términos establecidos en la Constitución y en las leyes correspondientes. - Tiempos en radio y televisión Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Nacional Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate. La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local, y los candidatos independientes se realizará de acuerdo con los criterios que determine la legislación aplicable. - Gastos de precampaña y campaña Se fijan los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes. 28
- Nulidad de elecciones La ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos: - Se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado. - Se adquiera cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley. - Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas. Dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento. En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada. - Reglas precampañas, campañas y duración Se fijan las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas será de sesenta a noventa días para la elección de gobernador y de treinta a sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos. Las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales. - Financiamiento público La ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos: - Se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado. - Se compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley. - Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas. 29
- Asuntos internos de los partidos políticos (Artículo quinto; numeral segundo) La interpretación sobre la resolución de conflictos de asuntos internos de los partidos políticos deberá tomar en cuenta el carácter de entidad de interés público de éstos como organización de ciudadanos, así como su libertad de decisión interna, el derecho a la auto organización de los mismos y el ejercicio de los derechos de sus afiliados o militantes. - Distribución de competencias Competencia del INE: - La organización de la elección de los dirigentes de los partidos políticos, cuando éstos lo soliciten, se realizará con cargo a sus prerrogativas (Artículo séptimo, inciso c). - Con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos de los integrantes del Consejo General, delegar en los Organismos Públicos Locales la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos locales, sus coaliciones y de los candidatos a cargos de elección popular en las entidades federativas. Competencia de los organismos públicos locales: - Verificar que en ningún caso, un partido político pueda contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta norma no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. - Artículo 18 Para los efectos de lo dispuesto en esta Ley, se deberá verificar que no exista doble afiliación a partidos ya registrados o en formación. En el caso de que un ciudadano aparezca en más de un padrón de afiliados de partidos políticos, el Instituto o el Organismo Público Local competente, dará vista a los partidos políticos involucrados para que manifiesten lo que a su derecho convenga; de subsistir la doble afiliación, el instituto requerirá al ciudadano para que se manifieste al respecto y, en caso de que no se manifieste, subsistirá la más reciente. 30
- Talleres de civismo para niños y niñas (Artículo tercero; numeral tercero) Los partidos políticos promoverán los valores cívicos y la cultura democrática entre niñas, niños y adolescentes, y buscarán la participación efectiva de ambos géneros en la integración de sus órganos, así como en la postulación de candidatos. - Adiciones Dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento. En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada (Artículo 41 constitucional). Financiamiento privado: - Financiamiento por la militancia. - Financiamiento de simpatizantes. - Autofinanciamiento. - Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos. - Verificación de operaciones financieras (Artículo 58) El Consejo General del Instituto a través de su Unidad Técnica, podrá solicitar a la Unidad Administrativa competente en materia de inteligencia financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público informes de operaciones financieras ante la presunción sobre el origen ilícito de los recursos aportados a los partidos políticos. - Coaliciones: Los partidos políticos podrán formar coaliciones totales, parciales y flexibles. - Se entiende como coalición total, aquélla en la que los partidos políticos coaligados postulan en un mismo proceso federal o local, a la totalidad de sus candidatos a puestos de elección popular bajo una misma plataforma electoral. - Coalición parcial es aquélla en la que los partidos políticos coaligados postulan en un mismo proceso federal o local, al menos al cincuenta por ciento de sus candidatos a puestos de elección popular bajo una misma plataforma electoral. - Se entiende como coalición flexible, aquélla en la que los partidos políticos coaligados postulan en un mismo proceso electoral federal o local, al menos a un veinticinco por ciento de candidatos a puestos de elección popular bajo una misma plataforma electoral. 31
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3.3 Ley General en Materia de Delitos Electorales Esta Ley se publicó en el Diario Oficial de la Federación con fecha 23 de mayo de 2014, y entró en vigor día 24 del mismo mes. Está integrado por 26 artículos y 7 transitorios contenidos en tres títulos: Primero: Disposiciones Generales, Segundo: De los Delitos en Materia Electoral y Tercero: Competencias, Facultades y Coordinación entre la Federación y las entidades federativas. Esta ley establece los tipos penales y las sanciones en materia de delitos electorales, fijando además, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. Lo anterior, con la finalidad de proteger el adecuado desarrollo de la función pública electoral y de la consulta popular. La Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE) está integrada por 26 artículos, distribuidos en tres títulos: Título primero: Disposiciones generales Establece que en todo lo referente al procedimiento se observarán las disposiciones contenidas en la legislación procesal penal vigente en la Federación y en las entidades federativas. Título segundo: De los delitos en materia electoral Este título establece los supuestos del tipo penal así como las sanciones, entre las que destacan: Se inhabilitará por un periodo de 2 a 6 años y, en su caso, se destituirá del cargo a los servidores públicos que cometan cualquiera de los delitos tipificados en esta ley, independientemente de la sanción penal que resulte aplicable. Se impondrá una sanción de 50 a 100 días de multa y prisión de 6 meses a 3 años de prisión a quien entre otras conductas antijurídicas: - Vote más de una vez en una misma elección. - Obstaculice el desarrollo de las votaciones. - Recoja y/o retenga una o más credenciales para votar. - Solicite votos por paga o bien mediante violencia o amenaza. - Amenace con suspender los beneficios de programas sociales. - Sin causa justificada por la ley abra los paquetes electorales. Se sancionará con una multa de 50 a 200 días y prisión de 2 a 6 años, al funcionario electoral que entre otros ilícitos: - Altere, sustituya, destruya o comercialice documentos relativos al Registro Federal de Electores, al Padrón Electoral o la Lista de Electores. - Se abstenga de cumplir con las obligaciones propias de su cargo en perjuicio del proceso electoral. 33
- Induzca o ejerza presión, en ejercicio de sus funciones, sobre los electores para votar o abstenerse de votar por un partido político, coalición o candidato. - Instale, abra o cierre una casilla fuera de los tiempos y formas previstos por la ley. La ley prevé una multa de 100 a 200 a días y prisión de 2 a 6 años, al funcionario partidista o al candidato que: - Ejerza presión o induzca a los electores a votar o abstenerse de votar por un candidato, partido político o coalición, el día de la elección o en alguno de los tres días anteriores a la misma. - Realice o distribuya propaganda electoral durante la jornada electoral. - Se abstenga de rendir cuentas o de realizar la comprobación o justificación de los gastos ordinarios o gastos de eventos proselitistas de campaña. Se impondrá una sanción de 200 a 400 días de multa y prisión de 2 a 9 años al servidor público que entre otras conductas antijurídicas: - Obligue o amenace a sus subordinados para que participen en eventos proselitistas de precampaña o campaña. - Condicione la prestación de un servicio público, a la abstención del ejercicio del derecho de voto o al compromiso de no votar a favor de un precandidato, candidato, partido o coalición. Los ministros de culto religioso que en desarrollo de actos propios de su ministerio o quien en ejercicio de su culto, presione el sentido del voto se sancionará con una multa de 100 a 500 días. Título tercero: Competencias, facultades y coordinación entre la Federación y las entidades federativas Este título determina la competencia de las entidades federativas, las cuales serán competentes cuando no sea competente la Federación de acuerdo con los supuestos plasmados en esta ley. Así mismo, establece la coordinación que deberá existir entre la Procuraduría General de la República, por conducto de la Fiscalía Especializada en materia de Delitos Electorales y las procuradurías y fiscalías especializadas en delitos electorales de las entidades federativas para la correcta observancia de esta ley. Alguna de las características de la LGMDE se citan a continuación: - Incorpora nuevas conductas que tutelan los principios que deben regir los procesos electorales federales, además, precisa la redacción de los tipos penales, para evitar inconsistencias y los armoniza con la reforma constitucional. - La Ley rescata varios de los supuestos previstos en el Código Penal Federal (CPF), como las conductas relacionadas con el proselitismo el día de la jornada electoral y la compra 34
de votos, en la que se amplía la circunstancia de tiempo para que, además de campañas y jornada electoral, se sancione en los tres días previos a los comicios, en el llamado periodo de reflexión. - Incorpora hipótesis delictivas que sancionan a quien, en una campaña electoral, proporcione a un partido fondos provenientes del extranjero, a quien expida facturas o documentos comprobatorios, alterando el costo real de gastos de partido o aspirante; a quien realice algún acto que provoque temor o intimidación en el electorado; a quien realice, destine o reciba aportaciones de dinero o en especie a favor de algún precandidato, candidato o partido político, cuando exista prohibición legal para ello, cuando los fondos o bienes tengan un origen ilícito, o en montos que rebasen los permitidos por la Ley. - Se sanciona a los servidores públicos por realizar acciones en apoyo a partidos, precandidatos o candidatos, con recursos públicos; condicionar los programas gubernamentales; solicitar a sus subordinados a portaciones de dinero o en especie o inducir a sus subordinamos a que participen en eventos proselitistas. - La Ley introduce figuras jurídicas que tutelan las nuevas formas de participación ciudadana, como el procedimiento de consulta popular, que hace algunos meses fue aprobado en el Congreso de la Unión, y que, por primera ocasión, se considera en la materia de delitos electorales. - La Ley plantea las reglas de competencia y coordinación para investigar, perseguir, procesar y sancionar los delitos electorales, entre la Federación y las entidades federativas. Para fortalecer la coordinación entre la Federación y las entidades federativas se siguen las siguientes medidas: - Desarrollar mecanismos de coordinación y colaboración con la finalidad de fortalecer el combate de los delitos. - Impulsar acuerdos de coordinación que permitan prestar asistencia en materia de procuración de justicia electoral. - Implementar un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y profesionalización de los servidores públicos. - Establecer los protocolos estandarizados para la Federación y las entidades federativas en materia de investigación y persecución de los delitos, y uso de la fuerza pública. - Facilitar la cooperación e intercambio de información. - Recopilar e intercambiar los datos y las estadísticas delictivas de los delitos. - Formular políticas integrales sistemáticas, continuas y evaluables; programas y estrategias para el combate de las conductas previstas. 35
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- Transitorios - Fomentar la participación de la comunidad y de instituciones académicas que coadyuven en los procesos de evaluación de las políticas de prevención (Artículo 24). Se señala que los procedimientos penales iniciados, así como la ejecución de las penas correspondientes antes de la entrada en vigor de la presente ley en materia de delitos previstos en el mismo se seguirán tramitando hasta su conclusión conforme a las disposiciones vigentes al momento de la comisión de los hechos que les dieron origen, salvo que esta Ley resulte más benéfica. Se establece que los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del DF, procederán a hacer las reformas pertinentes en las leyes específicas, con el fin de armonizarlas en lo conducente a la presente Ley, en un plazo no mayor a seis meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley. El Senado de la República deberá nombrar, por aprobación de dos terceras partes de sus miembros presentes, al Titular de la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Electorales de la Procuraduría (PGR). Dicho nombramiento deberá realizarse dentro de los sesenta días siguientes, contados a partir de la entrada en vigor de la presente ley. 37
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4. Preguntas y respuestas sobre la reforma electoral 2014 1. Cuál es la diferencia entre el Instituto Federal Electoral y el Instituto Nacional Electoral? Mientras el IFE conducía las elecciones estrictamente federales; el INE puede planear, organizar y calificar resultados de las elecciones federales y locales (Artículo 41 constitucional, fracción V, Apartados A y B). 2. Qué son los organismos públicos locales (OPL)? Son órganos desconcentrados del INE con competencia para conducir las elecciones locales de las Entidades Federativas (Artículo 41 constitucional, fracción V, Apartado C). 3. Cuáles son las características de los OPL? Los OPL son designados y removidos por el Congreso General del INE; se deben sujetar a las leyes federales, generales y locales, y su patrimonio se integra entre otros elementos por el presupuesto que les apruebe el Congreso local (Artículos 98 y 99 LGIPE). 4. Qué facultades ejerce el Consejo General del INE sobre los OPL? Con la aprobación de la mayoría de cuando menos 8 votos del Congreso General del INE, podrá: asumir o atraer y delegar las atribuciones de los OPL (Artículo 41 constitucional, fracción V, Apartado C, tercer párrafo incisos a), b) y c)). 5. De qué manera el INE asume las atribuciones de los OPL? Lo puede asumir directamente, con la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponde a los OPL en términos de la LGIPE, (Artículo 32.2 inciso f) LGIPE). 6. En qué casos resulta procedente que el Consejo General del INE asuma las atribuciones de los OPL? a) Que se afecte la paz pública, que pongan a la sociedad en riesgo, los principios constitucionales de imparcialidad, certeza, legalidad, objetividad y equidad, que impidan la organización pacífica de la elección por parte de los OPL (Artículo 121.2 inciso a) LGIPE). b) Que no existan condiciones políticas idóneas por injerencia de los poderes públicos de la entidad que afecten la imparcialidad de los OPL (Artículo 121.2 inciso b) LGIPE). 7. Qué requisitos deberán cumplir los OPL para que el INE delegue sus atribuciones? El Consejo General deberá valorar la evaluación positiva de las capacidades profesionales, técnicas, humanas y materiales del OPL, para que pueda cumplir con eficacia la función delegada (Artículo 125.2 LGIPE). 39