EXISTEN SUBSIDIOS EN EL TRANSPORTE INTERURBANO DE PASAJEROS? Ian Thomson Jefe, Unidad de Transporte CEPAL
Introducción ÍNDICE La relación entre el costo de la infraestructura vial ocupada por los buses interurbanos, y los cobros correspondientes. La relación entre los ingresos por venta de pasajes en los trenes de Ferrocarriles, y los costos directos y totales correspondientes. Consideraciones finales y conclusiones.
INTRODUCCIÓN En la CEPAL, a lo largo de los últimos más de quince años, hemos realizado una serie de estudios, referentes tanto a Chile como a otros países latinoamericanos, sobre el transporte interurbano de pasajeros, en dos de los cuales, se trató de determinar si están cubiertos por pagos de transferencias efectuadas (peajes, impuesto al combustible) los costos marginales del uso de infraestructura, generados por el tránsito de buses, o sea, averiguar si existen externalidades. Además, a la mitad del decenio pasado, llevamos a cabo un estudio preliminar, cuyo fin era determinar si el déficit de distintos trenes de pasajeros, de Ferrocarriles del Estado, fuera mayor o menor que sus beneficios, en términos de menos accidentes, congestión o contaminación respecto a la competencia autobusera.
LOS BUSES INTERURBANOS A la mitad del decenio de los años ochenta, un estudio de la CEPAL, solicitado por el Ministro de Transportes, concluyó que, en promedio, el tránsito de buses interurbanos sobre la Ruta 5 (sur), sobre tramos sujetos a peajes, contribuyó en impuestos al combustible, permisos de circulación y peajes, montos generalmente parecidos a sus costos marginales de largo plazo por uso de la infraestructura vial. Véase el cuadro 1. Sobre caminos transversales, y además en el norte, donde las vías eran inferiores en calidad, y donde no se cobraba peajes, sin lugar de dudas, el tránsito autobusero habrá sido subvencionado. Sin embargo, las consecuencias de esta subvención, en términos de eficiencia, habrían sido reducidas, por la supresión de los trenes de pasajeros de competencia.
CUADRO 1: RELACIÓN ENTRE LOS COSTOS CAUSADOS A LA VIALIDAD POR LOS BUSES INTERURBANOS QUE TRANSITAN POR LA RUTA 5 SUR Y LOS IMPUESTOS Y OTROS COBROS APLICADOS A ELLOS, en pesos de marzo de 1986 Valor de peaje, permiso Costo de Relación de circulacion e impuesto vialidad valor/ específico por km a/ por km costo ------------------------------------ -------- ------- Con impuesto alto 1986 6.25 4.48 1.40 Con impuesto bajo 1986 3.45 " 0.77 Con impuesto promedio 1986 4.87 " 1.09 Con impuesto real a dic/86 5.33 " 1.19 Con impuesto alto 1987 5.45 " 1.32 Con impuesto bajo 1987 3.45 " 0.77 Con impuesto promedio 1987 4.45 " 0.99 Con impuesto de 2 UTM (1988) 4.22 " 0.94 --------------------------------------------------------------- a/ De los valores citados en esta columna, en promedio, $ 1.00 corresponde al peaje y otro $ 0.04 al permiso de circulación. El resto, que es la mayor parte, corresponde al impuesto específico al petróleo para su uso en vehículos automotores.
Otro estudio véase el cuadro 2 - realizado hacia fines de los años 1990, indicó que la situación no había cambiado mucho, habiendo, efectivamente, modestos subsidios al tránsito de buses sobre los caminos sin peaje, y contribuciones netas a la comunidad de parte de ese tránsito sobre carreteras con peaje. En general, los buses de tres ejes contribuyen más, y cuestan menos. El subsidio equivaldría a un 5% del pasaje, en el caso de carreteras en buena condición sin peaje, habiendo un recargo de un 4% al pasaje sobre carreteras con peaje. En casos de subsidio, la fuente del financiamiento sería la comunidad en general; en casos de pagos netos, los beneficiarios serían los otros usuarios de la vialidad, especialmente los camioneros. El estudio de la CEPAL abarcó varios países, con más detalle en el caso de Chile, pero debería considerarse preliminar.
CUADRO 2: RELACIÓN ENTRE LA CANTIDAD DE EJES EQUIVALENTES Y LOS PEAJES: CASO DE CARRETERAS CONCESIONADAS EN CHILE Tipo de vehículo Cantidad indicativa de ejes equivalentes Peaje en USD/km Impuesto sobre combustible USD/km Suma de dos columnas anteriores USD/km Autos 0 0.0231 0.0176 0.0407 0 Costo de degaste a carretera en USD/km Camionetas 0.1 0.0231 0.022 0.0451 0.0046 Camiones de dos ejes 1.87 0.0416 0.0286 0.0702 0.0851 Camiones de más de dos ejes 4.00 0.0925 0.04 0.1325 0.1820 Buses de dos ejes 1.25 0.0416 0.0333 0.0749 0.0569 Buses de más de dos ejes 1.00 0.0717 0.04 0.1117 0.0455 Autos y camionetas con 0.1 0.0347 0.0275 0.0622 0.0046 remolque Notas: el fondo verde indica que no hay subsidio, tratándose de casos en que la circulación implica una contribución neta, a favor de la comunidad; el fondo de color naranja indica que, en ese caso, existe un subsidio moderado; el fondo rojo, con letras amarillas señala los casos de fuertes subsidios, de la comunidad al tránsito. Fuentes: elaboración propia, a base de consultas a (i) cuadros anteriores y sus respectivas fuentes; (ii) revista Transporte Moderno., edición de mayo de 1996, São Paulo; (iii) International Financial Statistics, Fondo Monetario Internacional; (iv) Ing. Alberto Bull, consultor a CEPAL.
LOS TRENES DE PASAJEROS Basado en informaciones recopiladas a mediados del decenio de 1990, se han analizado trenes específicos, sobre los recorridos Santiago a: (i) Rancagua; (ii) Chillán; (iii) Temuco, y; (iv) Puerto Montt. Se calculó el déficit de cada tren, referente tanto a los costos directos como a los totales asignados, y se lo comparó con sus beneficios, en términos de menos accidentes, congestión de tránsito y contaminación, por reducciones en el tránsito, de buses y autos, sobre la Ruta 5, tomando en cuenta también el tránsito en la Región Metropolitana. Se consideró que el tránsito de buses, sobre la Ruta 5 (sur) era ni subsidiado ni castigado, respecto a los costos de uso de la infraestructura, y no se tomó en cuenta las transferencias positivas (peaje y impuesto a gasolina) de un mayor uso del automóvil.
CUADRO 3: BALANCE SOCIAL DE TRENES DE PASAJEROS, BASADO EN DATOS DE 1993, EN CLP Tren Destino/origen Venta pasajes Costos directos Costos indirect Contam + cong Accidentes Balance social Metrotren Rancagua 544.01 440.81 175.86 74.44 19.30 21.08 1003/04 Chillán 428.79 276.69 117.69 9.45 13.26 57.12 1017/18 Temuco 709.36 580.45 305.29 15.63 39.57-121.18 1/2 Puerto Montt, temporada alta 1023/24 Puerto Montt, temporada baja 402.52 228.88 67.74 4.67 19.80 130.37 495.05 647.67 214.49 5.08 20.07-341.96 Todos los trenes considerados 2 579.73 2 174.50 881.07 109.27 112.00-254.47 Fuente: I. Thomson, La viabilidad socioeconómica de los trenes de pasajeros: el caso de Chile, CEPAL
Las conclusiones generales son: 1. El servicio diario a Chillán, y el popular de verano a Puerto Montt, eran privadamente rentables. 2. El Metrotren a Rancagua era socialmente rentable, pero privadamente deficitario. 3. El tren a Temuco era deficitario, tanto privada como socialmente. 4. El tren de temporada baja a Puerto Montt ni siquiera cubría sus costos directos, y tampoco se justificó socialmente. Si se suprimiera, habría hecho subir la carga de costos indirectos al tren popular del verano, repcutiendo en su rentabilidad. 5. El balance social general, de todos los trenes analizados, era negativo, y eso se debía exclusivamente al tren de temporada baja a Puerto Montt.
Sería interesante repetir el ejercicio, usando informaciones actuales. Es probable que hayan bajado los beneficios por externalidades de los trenes, a raíz de la autopistización de la Ruta 5 (sur). EFE tiene incentivos, por su Ley Organica, de maximizar la fracción de costos considerados como indirectos, y minimizar los categorizados como directos. Considera que ningún servicio para pasajeros es subsidiado (seguramente considerando solamente los costos directos, y sin contar Talca-Constitución), pero sus déficit anuales son muy grandes. Sus proyectos son evaluados internamente, sin ser revisadas por SECTRA. El servicio que introducirá EFE entre Victoria y Puerto Montt sería altamente deficitario, y generará muy pocos beneficios sociales.
ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES En general, el tren de pasajeros posee ventajas en términos comunitarios o ambientales, según señala una serie de estudios, incluido el de la CEPAL. Pero esa ventaja no rige con igual fuerza en todas las situaciones. La mayoría de los estudios al respecto, se han realizado en Europa, y aquí en Chile, el entorno es diferente, por distintas razones, como: 1. Al sur de San Fernando, el ferrocarril, compartido por cada vez más trenes, tanto rápidos de pax como lentos de carga, tiene una sola vía, que atiende los dos sentidos. 2. En Chile, los cruces con caminos son pocas veces desnivelizados. 3. Actualmente, la carretera competitiva no es sujeta a una congestión significativa, y cuenta con una barrera
Los trenes actuales, tanto en Chile como en el mundo desarrollado, son más rápidos que los del pasado, y la rapidez es cara, especialmente en consumo de energía:
Además, debido, en gran medida, a atenciones a la seguridad y comodidad de los pasajeros, los trenes son cada vez más pesados, por pasajero transportado, que contribuye también a alzas en el consumo de energía por pax:
Aunque en Chile, los trenes recientemente adquiridos son livianos: Peso por asiento de trenes eléctricos de pasajeros en Chile y otros países Equipo País, año de introducción kgs por asiento AMZ Chile, 1954 990 AEZ Chile, 1971 1.099 UT444 Chile, 2002 712 TGV, Atlántico Francia, 1988 915 Loc. tipo 87 + 10 coches Inglaterra, 1977 915 Pendolino Inglaterra, 2004 1.072 Fuentes: edición junio de 2004 de la revista Modern Railways; European Railways Motive Power, editorial Metro, French Railways, editorial Platform 5; sitio 4t.
ALGUNAS CONCLUSIONES En Chile, el tránsito de buses interurbanos cubre los costos marginales a largo plazo de la infraestructura vial que ocupa, enrutas con peaje. Sobre caminos sin peaje, es probable que dicho tránsito esté efectivamente subvencionado, que tiene mayor importancia en términos distributivos que de eficiencia, por la muy limitada oferta de modos alternativos de transporte. Los trenes de pasajeros generan beneficios por externalidades, pero son de menor significación en zonas distantes de Santiago. Los trenes de pasajeros son efectivamente subsidiados en tramos lejos de Santiago, y esos subsidios no son justificados en términos de los beneficios externos generados.
La evaluación de proyectos en Ferrocarriles, particularmente de los trenes de pasajeros, debería ser más transparente, y revisada por SECTRA. Los análisis realizados por la CEPAL, con recursos internos, deberían considerarse preliminares. El tema merece una mayor profundización, y actualización. Es la política del presente gobierno fortalecer el transporte interurbano de pasajeros, pero no hay garantías que gobiernos futuros vayan a seguir concediéndolos subsidios en la escala necesaria para evitar un deterioro en la calidad de servicio. Sería posible asegurar el futuro de los trenes de pasajeros, mediante su licitación a privados, y su concesión mediante de contratos de largo plazo.
Hay mucho más para contar pero no hay tiempo para contarlo. Muchas gracias ithomson@cepal.cl CEPAL