1 NUEVAS FORMAS DE REPRESENTACION POLITICA EN LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE 1991. Por: Marco Gerardo Monroy Cabra 1 Introdución. El presente trabajo da una idea descriptiva de la normatividad consagrada en la Constitución Política de 1991 sobre los diversos mecanismos de participación ciudadana. Sin embargo, el pueblo colombiano no tiene todavía la cultura de participación democrática por lo cual no ha h echo uso suficiente de tales instrumentos. Por ello, es necesario fortalecer la participación ciudadana como forma idónea para lograr una mejor calidad de vida para los colombianos a fin de lograr el orden justo que es un objetivo constitucional. 1. Derecho a la participación política en la Constitución colombiana de 1991. El Preámbulo y el articulo 1 de la Constitución de 1991 consideran la democracia participativa y pluralista como marco jurídico del Estado Social de derecho que se adopta. El artículo 40 de la Constitución de Colombia dice: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. 11 Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Expresidente de la Corte Constitucional. Profesor Emérito y Honorario de la Universidad del Rosario.
2 La participación se encuentra consagrada a lo largo de la Constitución. Se puede mencionar la participación en la conformación y modificación del ordenamiento jurídico ( art 374), derecho de petición y el derecho de pedir informaciones (art 23), participación en los procesos educativos (arts 45 y 68),la participación ciudadana efectiva en la discusión de los planes de desarrollo y modificaciones correspondientes, sujeto todo a la ley orgánica (art 342), participación en la prestación y control de los servicios públicos (art 369). Igualmente, los artículos 258 y siguientes regulan el sufragio y las elecciones; el 103 y siguientes regulan las distintas formas de participación democrática; el 107 y siguientes sobre los partidos y movimientos políticos, el 155 sobre iniciativas legislativas y reformas constitucionales; el 83 y siguientes sobre acciones públicas, el 259 sobre revocatoria del mandato y el 123 y siguientes sobre acceso a las funciones públicas- El derecho a la participación política es un derecho fundamental porque permite a las personas intervenir en la gestión pública poniendo en acción la democracia. Los mecanismos de participación ciudadana establecidos en la Constitución colombiana ( art 103) y la Ley 134 de 1994 Estatutaria de tales mecanismos son la iniciativa legislativa, el referendo, la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto. Esta lista no impide establecer otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial así no se encuentren mencionados en la citada Ley estatutaria. En la Ley 134 se definieron los distintos mecanismos de participación ciudadana: 1) Iniciativa popular.
3 Es de carácter legislativo y normativo ante corporaciones públicas. Es el derecho que tiene un grupo de ciudadanos para presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdos ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, para que sean debatidos y en su caso aprobados o negados por la respectiva entidad territorial. 2) Referendo. Es la convocatoria que hace el pueblo parta que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. El referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital,municipal o local. 2 3) Referendo derogatorio. El referendo derogatorio es el sometimiento de un acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que este decida si lo deroga o no. 4) Referendo aprobatorio. El referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que este decida si lo aprueba o la rechaza, total o parcialmente. 5) Revocatoria del mandato. 2 Diego Younes Moreno, Derecho Constitucional Colombiano, 4 edición, Legis, pág 74
4 Es un derecho político `por medio del cual losa ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. 6) Plebiscito. El plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del ejecutivo. 7) Consulta popular. Es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascende3ncia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria. Cuando al consulta se refiera a la conveniencia de convocar una asamblea constituyente, las preguntas serán sometidas a consideración popular mediante ley aprobada por el Congreso de la República. 8) Cabildo abierto. Es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. La Corte Constitucional en la sentencia C-89 de 1994 al examinar la constitucionalidad de la Ley Estatuaria expresó lo siguiente: La Carta relieva la importancia dada a la participación en el nuevo esquema de organización política en cuanto introducen otro elemento fundamental. En efecto, lejos de concebirla como una práctica
5 deseable dentro del comportamiento político de los colombianos, la erigen en principio fundante del Estado y en fin esencial de su actividad, lo cual implica para sus autoridades el deber de facilitarla y promoverla en las distintas esferas de la vida y el de fomentar la participación de la ciudadanía en los pr0ocesdos de toma de decisiones que conciernen al destino colectivo. Como lo afirma Bobbio, las sociedades modernas buscan actualmente los mejores medios para transitar hacia un modelo de organización política en el que la democracia formal se vuelva más real, la democracia política se extienda a la sociedad y la democracia representativa se complemente con mecanismos de democracia directa. Se pretende pues, la complementación de los dos modelosdemocracia representativa y directa-, aprovechando las virtudes del sistema representativo e incorporando las ventajas de la participación ciudadana, todo lo cual estructura lavase del esquema de democracia participativa. La concepción de participación democrática postula un vínculo estrecho entre los electores y los elegidos, que se traduce en la institucionalización del mandato imperativo, a consecuencia de lo cual se convierte en revocable. Además, incorpora mecanismos de participación como la consulta, el referendo, el plebiscito, la iniciativa ciudadana, etc que hacen posible la intervención activa de los ciudadanos en la toma de decisiones. En este marco de desarrollo de la interacción individuo-sociedad- Estado, la participación expresa un pr0oceso social de intervención de los sujetos en la definición del destino colectivo. De ahí que su dimensión dominante no se contraiga ni siquiera de manera prevalente al campo de la participación política, pues se concibe y vivencia como un principio de organización y de injerencia activa de los individuos,que
6 irradia todos los procesos de toma de decisiones que tienen lugar en los distintos campos y esferas de la vida social. La Constitución Política colombiana configura el proceso de expansión del principio de participación y del mandato democrático, a otros campos distintos del electoral, en un vasto conjunto normativo. 2. La Democracia representativa es compatible con la democracia participativa. Las dificultades de practicar la democracia directa ya que habría que reunir a todos los ciudadanos en una asamblea popular, hizo aparecer la democracia representativa que es compatible con la democracia participativa como lo dice el Preámbulo de la Constitución de 1991 al afirmar que se pretende adoptar un marco jurídico, democrático y participativo. Se ha dicho que la democracias representativas tienen dos inconvenientes. El primero solucionar la tendencia a la dominación de las mayorías sobre las minorías. El segundo matizar el apartamiento de la ciudadanía a la toma de decisiones públicas. Los principios que caracterizan la democracia representativa, como lo advierte Maria Luisa Rodríguez Peñaranda siguiendo a Bernard Manin 3, son los siguientes: 1. Quienes gobiernan son nombrados por elección con 3 María Luisa Rodríguez Peñaranda, Minorías, acción pública de inconstitucionalidad y democracia deliberativa, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2005 pág 47.
7 intervalos regulares; 2. La toma de decisiones por los que gobiernan conserva un grado de independencia respecto de los deseos del electorado; 3. Los que son gobernados pueden expresar sus opiniones y deseos políticos sin estar sujetos al control de los que gobiernan; 4. Las decisiones públicas se someten a un proceso de debate. Se han expuesto la teoría del mandato representativo en el que el ciudadano se aparta de los asuntos públicos ya que se limita a elegir y con su voto premia o sanciona al gobierno. Pero, igualmente se ha ideado la teoría del mandato imperativo propuesto por Rousseau en que el mandato es preciso y determinado y depende del mandante que podría revocar dicho mandato. La concepción francesa sostiene que el pueblo es la nación que es soberana pero constituye una persona moral que tiene voluntad propia. La nación es indivisible por lo cual cada representante representa a la nación entera. Como el representante no representa a los electores sino a la nación no recibe propuestas o instrucciones del pueblo sino vota según su conciencia por lo cual el pueblo no tenía forma de controlar al elegido. La democracia deliberativa pretende reforzar la capacidad del legislador para escuchar las opiniones de los ciudadanos mediante debates, o los medios de comunicación. El voto es el mecanismo tradicional de participación. Maria Luisa Rodríguez Peñaranda 4 expresa que El resultado esperado de la deliberación no es entonces la convergencia, sino que ésta se constituye en un medio para brindar mayor legitimidad a la t6oma de decisiones mediante la regla de las mayorías. Por tanto, el resultado de la deliberación es el consenso, la unanimidad, o la divergencia. 4 Maria Luisa Rodríguez Peñaranda, ob cit, pág 144
8 Como dice Javier Pérez Royo 5 el derecho de participación es el vínculo entre el derecho de autodeterminación política de cada individuo y el derecho de autodeterminación de la sociedad. El derecho de participación política es el instrumento para hacer efectiva la voluntad general. Como lo dice Pérez Royo es el vehículo a través del cual la igualad constitucional penetra en la organización política del Estado. Se trata de un derecho exclusivamente ciudadano, que tiene según este tratadista las siguientes características: 6 1)Es un derecho exclusivamente individual y reconocido exclusivamente a las personas físicas; 2) Es un derecho exclusivamente político; 3) Es un derecho de ejercicio directo. 4) Es un derecho de ejercicio periódico enb lo que a la participación mediante4 representantes se refiere. 5) Es un derecho que requiere desarrollo legislativo. Como no es posible la democracia directa, la participación de los ciudadanos es fundamental como mecanismo de legitimación democrática. El Tribunal Constitucional español en la STC 51/1984 dice, refiriéndose al derecho de participación : Se trata del derecho fundamental en que encarna el derecho de participación política en el sistema democrático de un Estado social y democrático de un Estado social y democrático de Derecho que consagra el artículo 1, y es la forma de ejercitar la soberanía que el mismo precepto con consagra que reside en el pueblo español. Por eso, la participación en los asuntos públicos a que se re3fiere el artículo 23 es en primera línea la que se realiza al elegir los miembros de las Cortes Generales, que son los rper3esentantes del pueblo, según el artículo 66 de la Constitución, y puede entenderse que abarca también la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el artículo 137 de la Constitución. Por ello, no se trata como es manifiesto,de un derecho a 5 Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2000, pág 474 6 Javier Pérez Royo, ob cit, pág 477
9 que los ciudadanos participe3n en todos los asuntos públicos, cualquiera que sea su índole y condición, pues para participar en los asuntos concretos se requiere un especial llamamiento, o una especial competencia, si se trata de órganos públicos, o u7na especial legitimación si se trata de Entidade4s o sujetos de Derecho privado, que la ley puede, en tal caso, organizar El derecho de participación política es manifestación de la soberanía popular y como lo dice el Tribunal español en la STC 119/1995 se circunscribe al ámbito de la legitimación democrática directa del Estado y de las distintas entidades territoriales que lo integran,quedando fuera otros títulos participativos que derivan bien de otros derechos fundamentales, bien de normas constitucionales de otra naturaleza, o bien, finalmente de su reconocimiento legislativo,. 10. La democracia como la única forma de gobierno en el Sistema Interamericano. En el Sistema Interamericano, con fundamento en la resolución AG1080 (XXI-0/91), el Protocolo de Washington de 1992, las Declaraciones de Nassau (AG/Dec.1 XXII-0/92) y Managua (AG/DEC/4.XXIII0/093) y la Carta Democrática Interamericana, la democracia representativa con participación ciudadana es el único sistema en el ámbito interamericano. El art 1 de la Carta Democrática dice: Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla. La democracia es esencial para el de4sarrollo social, político y económico de los pueblos de América. El artículo 2 dice: El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del Estado de derecho y de los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional. Y el articulo 6 se refiere a la participación ciudadana en
10 las decisione3s relativas a los asuntos nacionales: La participación de la ciudadanía en las decicion4es relativas a sus propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia. Los artículos 17 y siguientes de la Carta Democrática y el Protocolo de Washington establecen el procedimiento para la preservación de la democracia en caso de interrupción del sistema democrático por la fuerza en un Estado miembro de la OEA. 7 Esto significa que no hay que indagar si se reconocen y en qué forma los gobiernos de facto porque la Carta de la OEA establece como único sistema admisible en la organización el sistema democrático participativo de gobierno. 3. Conclusiones. Del anterior análisis surgen las conclusiones siguientes: 1. Hay democracia representativa, participativa y popular, según los gobernantes representen a los gobernados, participen las decisiones públicas, o se trate de un gobierno popular. En el derecho colombiano el Preámbulo de la Constitución de 1991 se habla como fundamento del Estado social de derecho de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo Y el articulo 1 dice : Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidade4s territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que lo integran y en la prevalencia del interés general. 7 Marco Gerardo Monroy Cabra, La democracia representativa y participativa en Retos de la democracia y de la participación ciudadana Editoras Rocio Araújo Oñate y María Lucia Torres Villarreal, Universidad del Rosario y Fundación Hanns Seidel. P.3 y siguiernt6es.
11 Por tanto, las ideas fuerza fundantes del orden constitucional colombiano es la declaración de la democracia participativa y pluralista como necesaria para establecer un orden social justo que reconozca y proteja los derechos fundamentales de todas las personas. 2. En la Constitución colombiana de 1991 se contemplan como nuevos mecanismos de participación ciudadana el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Sin embargo, a pesar de su consagración constitucional y legal se ha hecho poco uso de los mecanismos lo cual demuestra que hay que incrementar la cultura de la participación ciudadana y de lo importante del diálogo social para resolver los problemas de pobreza absoluta y desigualdad social. Asimismo, habría que analizar si los requisitos que se exigen para la utilización de los mecanismos de participación ciudadana son demasiado rigurosos y no corresponden a la realidad política y social colombiana, o que falta su promoción para un mejor entendimiento de los mismos. 3. Es indispensable fortalecer la participación del pueblo en la selección de sus gobernantes, su actuación en los procesos de decisión política y la configuración de una sociedad igualitaria que atienda las necesidades de los gobernados mediante el diálogo y la protección de los derechos fundamentales de todas las personas. 4. El único sistema aceptable en el Sistema Interamericano es la democracia representativa con participación ciudadana de todos los integrantes de la sociedad americana. Los Estados americanos tienen el deber de fortalecer la democracia y evitar su interrupción por cualquier causa. 5. Hay que ampliar considerablemente no sólo los mecanismos de expresión de la voluntad soberana del pueblo sino su aplicación en la práctica como única forma de legitimar la democracia, darle
12 transparencia a las decisiones adoptadas, y fortalecer los valores democráticos que constituyen el fundamento de un orden justo para todos que es el propósito del Estado constitucional y social de derecho que fue establecido por la Constitución de 1991.