García Palomares, J.C. y Gutiérrez Puebla, J. (2008): Movilidad metropolitana y modelo territorial: el caso de Madrid. Revista del Instituto de Estudios Económicos, 4-2008, 23-51. MOVILIDAD METROPOLITANA Y MODELO TERRITORIAL: EL CASO DE MADRID 1 Juan Carlos García Palomares jcgarcia@ghis.ucm.es Javier Gutiérrez Puebla javiergutierrez@ghis.ucm.es Departamento de Geografía Humana Universidad Complutense de Madrid 28040 Madrid Tflno. 91 3945949 Resumen.- Este trabajo pretende ofrecer una visión general sobre la movilidad metropolitana y sus relaciones con el territorio, con especial referencia al área metropolitana de Madrid. A partir de un marco explicativo sobre los factores que inciden en la movilidad y el territorio en las metrópolis contemporáneas, se revisa la evolución de la movilidad y el modelo territorial de Madrid, y se plantea la necesidad de adoptar un nuevo enfoque de planificación que, bajo el paradigma de la movilidad sostenible, afronte de forma coordinada las políticas de transporte y ordenación del territorio. 1 Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto Evaluación de los efectos de las vías metropolitanas de alta capacidad sobre el territorio, la socioeconomía y la movilidad: el caso de Madrid, del Plan Nacional de I+D+I del Ministerio de Educación y Ciencia (TRA2005-06619/MODAL).
1. INTRODUCCIÓN A lo largo de la historia la mejora de la tecnología del transporte ha modificado radicalmente la estructura y la forma de las ciudades, y al mismo tiempo las ha hecho más dependientes del transporte mecanizado. El transporte constituye una pieza clave en el funcionamiento de las ciudades contemporáneas. Permite que las empresas y particulares puedan desarrollar sus actividades. Cualquier anomalía grave en el sistema de transportes de una ciudad repercute de forma inmediata sobre el sistema económico y el bienestar social, e incluso puede convertir la ciudad en un verdadero caos. Las infraestructuras de transporte, por lo tanto, influyen de forma decisiva en la competitividad de las economías (relaciones entre las empresas y acceso a los mercados) y en el bienestar de los ciudadanos (acceso al empleo y los servicios). Por otro lado, en los últimos años la sociedad aparece cada vez más sensibilizada por los problemas ambientales causados por el transporte, particularmente patentes en las grandes metrópolis. El transporte consume mucho espacio en las ciudades, es la principal causa de contaminación atmosférica en muchas de ellas, produce contaminación acústica, deteriora el paisaje urbano El vehículo privado ha invadido las ciudades haciéndolas menos habitables y es el principal causante de los costes ambientales asociados al transporte. Ante esta situación muchas ciudades han tomado medidas para restringir el uso del vehículo privado, creando espacios peatonales o áreas de tráfico calmado en las que se favorecen los movimientos peatonales, se recupera la escena urbana, se permite un mejor disfrute del patrimonio y a la vez se potencia el comercio y las actividades de ocio. Las calles y plazas públicas dejan de ser exclusivamente lugar de paso (sobre todo tráfico rodado), para convertirse también en lugar de encuentro. Estos tres principios (competitividad económica, bienestar social y respeto al medio ambiente) están recogidos en el concepto de movilidad sostenible, que se impone paulatinamente sobre todo en Europa- en la planificación del transporte. Ello exige abandonar el enfoque clásico de que las infraestructuras se deben planificar para satisfacer la demanda futura de transporte (prever para proveer), para adoptar otro nuevo en el que la demanda debe ser reorientada para alcanzar los objetivos de 2
movilidad sostenible deseados por el conjunto de la sociedad. La idea básica es que la competitividad económica no debe primar sobre el bienestar social y el medio ambiente. En Madrid, como en cualquier otra gran metrópoli, la movilidad y el transporte aparecen en el centro del debate político. El transporte preocupa a los ciudadanos y absorbe una gran parte de las inversiones públicas. En el futuro inmediato es previsible un gran aumento de la movilidad, derivado no sólo del propio dinamismo de la metrópoli madrileña (con un ritmo de crecimiento de la población y el empleo que encuentra difícil comparación en otras ciudades europeas), sino también de los cambios sociales y en las formas de producción. De hecho actualmente el crecimiento de la movilidad es mucho más rápido que el crecimiento de la población y el empleo. El futuro de la región depende en buena parte de la planificación de sus infraestructuras de transporte para que Madrid pueda seguir siendo una ciudad competitiva, capaz de atraer inversión y crear empleo, a la vez que un espacio atractivo y habitable para su población. En este trabajo se pretende analizar la evolución reciente y las perspectivas futuras de la movilidad en Madrid desde una perspectiva territorial. En primer lugar se establece un marco explicativo que intenta recoger los distintos factores que de forma directa o indirecta afectan a la evolución de la movilidad en las ciudades. A continuación se pasa repaso a la evolución de la movilidad en Madrid, en relación con los cambios en las infraestructuras de transporte y el modelo territorial. Posteriormente la atención se centra en las perspectivas de futuro: la necesidad de adoptar un enfoque nuevo de planificación, basado en el concepto de movilidad sostenible, en el que las propuestas de transporte y usos del suelo se coordinen y orienten hacia un escenario de sostenibilidad. Y para concluir se presentan unas reflexiones finales. 2. INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE, MOVILIDAD Y TERRITORIO 2.1 Los procesos de cambio en las metrópolis contemporáneas: un marco explicativo La evolución de las metrópolis contemporáneas está influida por un complejo conjunto de fuerzas que modifican la ciudad consolidada al mismo tiempo que dirigen la creación 3
de nuevos espacios en las periferias (Hall, 1993) (Figura 1). La globalización económica las obliga a ser competitivas y a cambiar sus formas de producción, aprovechando las ventajas de la revolución informacional; y la globalización cultural modifica los estilos de vida y acarrea cambios en los hábitos y comportamientos de la población, particularmente en la esfera del consumo (Zukin, 1998). Se trata de una sociedad cambiante, que entra en la denominada segunda transición demográfica (van de Ka, 1987), ligada a cambios en los estilos de vida y profundas modificaciones en las estructuras sociodemográficas (estructuras familiares, tamaño de los hogares, estructura por edades, diversidad étnica y cultural). Todo esto tiene una plasmación directa en el territorio. La reducción del tamaño de los hogares (menos hijos y más divorcios y separaciones) lleva a un desproporcionado crecimiento del número de viviendas en relación a la población. En el contexto del cambio cultural y social, surgen nuevos paisajes residenciales, cuyas características más notables son las bajas densidades y la presencia de centros comerciales y de ocio. El crecimiento desproporcionado del número de viviendas, canalizado a través de desarrollos poco densos, lleva a una extensión de las ciudades sin precedentes. Por otro lado, los cambios en las formas de producción, asociados al postfordismo, explican la conformación de empresas en red y redes de empresas que, por su fragmentación espacial y por las prácticas just in time, requieren cada vez más transporte. La población, más individualista y con mayor nivel de renta, usa cada vez más el transporte privado, necesario por otra parte en las nuevas periferias de carácter disperso y fragmentado, articuladas por redes de autopistas metropolitanas (Monclús, 1998). Estas fuerzas actúan en un contexto de desregulación y apertura de los mercados, que favorece la actuación de las fuerzas globales y la competencia entre ciudades. Sus impactos territoriales son orientados por una planificación urbanística que también responde a ese marco de creciente desregulación y competetitividad. La planificación es menos rígida y las ciudades parecen competir entre sí para atraer nuevas inversiones. 4
DESREGULACIÓN POLÍTICA Planeamiento y mercado Liberalización de mercados GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA Competencia entre ciudades Ciudades globales Reestructuración interna REVOLUCIÓN INFORMACIONAL Sociedad de la información Espacio de redes Concentración/ dispersión GLOBALIZACIÓN CULTURAL Estilos de vida Individualismo Uniformización/ diversidad CAMBIOS CAMBIOS CAMBIOS EN LA PRODUCCIÓN EN EL CONSUMO SOCIODEMOGRÁFICOS Nuevas formas de producción Nuevos hábitos de consumo Estructuras demográficas Crecimiento de los servicios Consumo y ocio Empleo y desempleo Economía en red Grandes superficies Disparidades de renta TRANSPORTE Redes de autopistas radiocéntricas Aumento del nivel de motorización USOS DEL SUELO Dinamismo metropolitano Nuevas periferias Dispersión Descentralización MOVILIDAD Uso intensivo del automóvil Mayores distancias Redes complejas Figura 1: Procesos de cambios en la ciudad contemporánea y su influencia sobre ñas estructuras territoriales Evidentemente los resultados son distintos en unas y otras metrópolis, ya que procesos globales se materializan en el territorio de forma distinta en función de un conjunto de fuerzas y resistencias locales. Influyen la situación de partida de cada ciudad (las estructuras territoriales previas), el grado de globalización, la permeabilidad al cambio cultural, el nivel de renta, las políticas públicas, etc. En cualquier caso esos procesos producen estructuras territoriales cada vez más uniformes, cuyo exponente más claro son los paisajes repetitivos de las periferias metropolitanas. La evolución reciente de Madrid no puede explicarse si no se tiene como telón de fondo este conjunto de procesos. Pero lógicamente la evolución de su territorio y sus pautas de movilidad presentan particularidades propias. Desde la perspectiva de este trabajo tiene especial interés la parte inferior del esquema de la Figura 1, es decir las relaciones entre redes de transporte, usos del suelo y movilidad, que son múltiples y complejas. En la figura 2 se pueden seguir estas relaciones partiendo de las infraestructuras de transporte. La mejora de las infraestructuras de transporte produce un aumento de la accesibilidad. En las áreas que más se benefician de los cambios en la accesibilidad producidos por la nueva 5
infraestructura pueden aparecer nuevos usos del suelo (por ejemplo, nuevos espacios residenciales o áreas de actividad). En consecuencia, aumenta el número de viajes al existir nuevas áreas de generación y atracción de viajes. Pero la accesibilidad no sólo actúa sobre la movilidad de forma indirecta a través de los usos del suelo. También lo hace de forma directa: las nuevas condiciones de accesibilidad creadas por la mejora de las infraestructuras pueden alterar el reparto modal (por ejemplo, más viajes en transporte privado, como consecuencia de la construcción de una autopista), las rutas de los viajeros que utilizan el coche o incluso generar una demanda inducida (viajes que no serían realizados sin la existencia de la nueva infraestructura). Finalmente, la existencia de una mayor movilidad en el área puede producir, a medio o largo plazo, problemas de congestión que justifiquen la construcción de nuevas infraestructuras o la ampliación de las existentes. También se puede seguir la figura 2 comenzando por los cambios en el uso del suelo. En el caso de que nuevos usos del suelo produzcan un incremento de la movilidad sin que en paralelo aumente la capacidad de las infraestructuras de transporte, podrían aparecer problemas de congestión, que lógicamente conllevan una pérdida de accesibilidad y un menor atractivo de la zona para nuevas inversiones (cambios en los usos del suelo). Los problemas de congestión podrían ser resueltos ampliando la capacidad del sistema de transporte, con lo que se produciría una mejora de la accesibilidad y del potencial del área para que se produzcan también cambios en el uso del suelo. 6
Infraestructuras de transporte Movilidad Accessibilidad Usos del suelo Figura 1: Relaciones entre infraestructuras de transporte, accesibilidad, uso del suelo y movilidad. Adaptado de Giuliano, G. (1995) Land Use Impacts of Transportation Investments: Highway and Transit, in S. Hanson (ed) The Geography of Urban Transportation, New York: The Guilford Press, p. 307. En la mayor parte de las áreas metropolitanas la construcción de nuevas autopistas, sobre todo orbitales, está produciendo cambios sustanciales en los niveles de accesibilidad. La mejora de la accesibilidad de la periferia, asociada a las redes radiocéntricas, favorece la extensión del espacio metropolitano, la dispersión de la población y la descentralización del empleo y la actividad económica. En un contexto de mayores niveles de renta y de cambio cultural, los nuevos desarrollos adquieren un carácter extensivo (bajas densidades), disperso y fragmentado. Se están creando unas nuevas periferias fragmentadas y extensas, en las que la proximidad espacial pierde importancia a favor de la conexión a la red de autopistas. Estos desarrollos, dependientes del vehículo privado, producen una congestión creciente de las infraestructuras, lo que lleva a la construcción de nuevas vías que a su vez favorecen los desarrollos extensivos. El modelo resultante es de difícil sostenibilidad. La configuración de los flujos se hace más compleja, los viajes más largos y el uso del coche dominante. Madrid no es ajena a estos procesos y, apoyados por las nuevas autopistas, en sus periferias están apareciendo territorios excesivamente dependientes del transporte privado. 7
2.2 La génesis del actual modelo territorial madrileño y de las pautas de movilidad metropolitanas A mediados del siglo pasado el municipio de Madrid contaba con una población de 1,5 millones de habitantes y estaba rodeada de un entorno muy poco poblado. De hecho lo que hoy se considera como la corona metropolitana únicamente reunía 73.000 habitantes y la provincia en su conjunto sólo alcanzaba los 1,8 millones. Se utilizó para describir esa situación la imagen de Madrid como un oasis en un desierto demográfico. Lejos de la situación de los años cincuenta, en la que se marcaba un fuerte contraste entre la ciudad nuclear y su entorno provincial, la región metropolitana de Madrid se conforma hoy como un continuo urbano-metropolitano con más de 5 millones de habitantes, cuya extensión supera incluso los límites provinciales tanto hacia el sur (provincia de Toledo) como hacia el este (provincia de Guadalajara, a lo largo del corredor del Henares) (Pozo y Rodríguez, 2006). Durante los años cincuenta los crecimientos se concentraron fundamentalmente en el municipio de Madrid, sobre todo en los distritos periféricos ( las afueras ), en lo que se ha denominado un crecimiento en mancha de aceite. Pero en los años sesenta y la primera mitad de los setenta la población madrileña creció a un ritmo mucho más rápido, y ya no sólo en el municipio de Madrid (que ganó casi un millón de habitantes), sino también en la corona metropolitana (que crece en unos 700.000), alimentada por una doble corriente migratoria: movimientos centrífugos desde la capital hasta la corona metropolitana y sobre todo inmigración extraprovincial. Comienza entonces el proceso de metropolización, en forma de un crecimiento a saltos, especialmente concentrado en algunos municipios de la corona metropolitana, sobre todo del sur y del este, que se convierten en ciudades dormitorio. Apoyado en un sistema de transporte radial, el proceso de expansión metropolitana se canalizó a lo largo de los principales corredores de transporte (carreteras y, después, vías de gran capacidad). Los municipios situados en estos corredores y localizados en las proximidades de Madrid crecieron de forma rápida, mientras que las transformaciones urbanas afectaban débilmente a los espacios intersticiales (entre los corredores), por su menor accesibilidad. 8
Los nuevos desarrollos periféricos de esta época eran densos y compactos -lo que algunos han llamado urbanización periférica, para diferenciarlos de los desarrollos suburbanos de baja densidad del mundo anglosajón (Estébanez, 1990)-, a excepción de algunos desarrollos de baja densidad situados en el oeste y el norte. El empleo se concentraba en el municipio de Madrid, pero la industria iniciaba su descentralización hacia los nuevos polígonos industriales de la periferia (distritos periféricos de Madrid y municipios de la primera corona metropolitana) (Méndez y Ondátegui, 1999). Se configuraba así un modelo metropolitano monocéntrico, con un centro dominante y una periferia dependiente, cuya centralidad se veía reforzada por una red de transporte radial, que acentuaba el gradiente de accesibilidad entre el centro y la periferia. Pero al mismo tiempo era un modelo de fuerte radialidad, con marcados contrastes funcionales y densimétricos entre los grandes ejes radiales (que se mostraban muy dinámicos) y sus márgenes (donde pervivían rasgos de mayor ruralidad). A ese modelo metropolitano monocéntrico, con un centro fuerte y una periferia dependiente, se asociaban movimientos radiales de carácter centrípeto. Estos desplazamientos se canalizaban a través de sistemas de transporte que estaban pensados para conectar Madrid con otras regiones. Las carreteras nacionales se vieron invadidas por nuevos tráficos de carácter metropolitano (vehículo privado y autobuses) y su creciente congestión obligó a su progresivo desdoblamiento. También se hizo necesario crear una primera autovía de circunvalación (la M-30) con el objetivo fundamental de facilitar el paso de los tráficos de largo recorrido, si bien esta vía fue pronto invadida por los tráficos locales. Por su parte el ferrocarril también respondió a esta demanda creciente, ofreciendo servicios de cercanías con mayores frecuencias. Por lo tanto en esta época tenemos un sistema de transporte radial (tanto la red viaria como el sistema ferroviario), al servicio de unos movimientos también radiales, en el contexto de una estructura metropolitana monocéntrica. Con un nivel de renta y unas tasas de motorización todavía bajos, la mayor parte de los viajes mecanizados se registraban en transporte público (aproximadamente dos tercios en transporte público, según la encuesta de movilidad de 1974, frente a un tercio en vehículo privado). Los años ochenta suponen una continuación de las tendencias anteriores, pero con unos ritmos de crecimiento mucho más lentos. En la periferia metropolitana comienzan a aparecer nuevas tipologías edificatorias en los espacios residenciales (adosados, viviendas 9
de pocas alturas), así como los primeros centros comerciales y de parques de oficinas. A la vez se produce una recualificación del espacio urbano, con más y mejores equipamientos y dotaciones. La dependencia del centro comienza a ser menos marcada. Las infraestructuras se encuentran prácticamente colapsadas, tanto las vías radiales como la única orbital de gran capacidad, la M-30. Los procesos se aceleran en los años noventa y principios de nuestro siglo. Después de la relativa atonía experimentada en los ochenta y principios de los noventa, a partir de mediados de los noventa y hasta la actualidad la economía regional es capaz de generar empleo a un ritmo antes desconocido y la región registra un crecimiento demográfico explosivo, fundamentalmente alimentado por la inmigración exterior. El municipio de Madrid, que había perdido población entre 1975 y 1996, ahora crece sobre todo por la inmigración y en menor medida por los nuevos desarrollos residenciales (los PAUs). Pero los mayores crecimientos demográficos se producen en la corona metropolitana, predominando los nuevos desarrollos de densidades medias y medio-bajas. Por su parte, la descentralización del empleo, antes sólo incipiente, se hace ahora mucho más intensa. Ya no se trata sólo de la industria, que por otro lado muestra un comportamiento cada vez más periférico, disperso y fragmentado (Gutiérrez Puebla, 2004), sino también de la construcción en la corona metropolitana de nuevos parques empresariales, centros comerciales y de ocio, centros logísticos, hospitales, universidades, etc. Estos nuevos desarrollos periféricos se caracterizan por su extensión, dispersión y fragmentación (Wehrhahn, 2000), si bien de forma no tan acentuada como en los suburbios anglosajones. Son desarrollos extensivos, esponjados, con menores densidades residenciales y de empleo, tanto netas como brutas. Los mapas de uso del suelo obtenidos a partir del CORINE Landcover demuestran que en el conjunto de la comunidad de Madrid la extensión de suelo urbano aumentó en un 41% entre 1990 y 2000, cuando en ese mismo periodo la población sólo lo hizo en un 8%. Pero además son espacios más dispersos y fragmentados, un conjunto de piezas especializadas funcionalmente que cubren el territorio de forma más o menos discontinua. El caso más claro es el de los centros comerciales y de ocio de la periferia metropolitana, que frecuentemente se localizan junto a las vías de gran capacidad, sin vincularse al tejido urbano (Gutiérrez Puebla y otros, 10
2001). A la separación física entre unas y otras piezas se unen en ocasiones los cerramientos externos, tanto en el caso de las urbanizaciones cerradas (algo prácticamente desconocido en el contexto europeo, pero que tiene su equivalente anglosajón en las gated communities) (Wehrhahn, 2003) como en algunas modernas áreas empresariales de acceso restringido. Los nuevos desarrollos fueron acompañados por una extensión de la red de autopistas metropolitanas. La progresiva periferización de la población y el aumento de los niveles de motorización habían producido unos niveles crecientes de congestión en toda la red. En los años ochenta el transporte regional era uno de los principales obstáculos para el crecimiento de la comunidad según la percepción de los empresarios europeos. No sólo se alargaban los tiempos de viaje, sino que además existía una creciente incertidumbre en los mismos. La situación era especialmente crítica en la M-30, la única autovía de circunvalación, que debía soportar tráficos meramente locales (entre barrios de Madrid), pero también metropolitanos y de largo recorrido, con una elevada proporción de vehículo pesados. Por aquel entonces los camiones que circulaban entre las dos grandes áreas industriales de la Comunidad de Madrid (el sur metropolitano y el corredor del Henares) debían utilizar necesariamente la M-30. Se hizo necesario construir una nueva orbital, la M-40, exterior al espacio construido en el municipio de Madrid, para atender a la creciente demanda de movimientos transversales. La apertura de los distintos tramos de la M-40 se produjo entre 1990 y 1996, de forma que hoy constituye un anillo de circunvalación completo. La M-40 no sólo descongestionó la M-30, sino también los tramos de las vías radiales situados entre ambas orbitales. Al mismo tiempo se incrementó la capacidad del viario en las autovías radiales (más carriles allí donde era posible) e incluso en el municipio de Madrid (construcción de túneles). Pero también la M-40 se vio afectada en poco tiempo por problemas crecientes de congestión, sobre todo en sus arcos sur y este, relacionados con una creciente demanda de movimientos transversales. Continuaba el proceso de dispersión de la población, hacia coronas más externas. Y surgían nuevos espacios de actividad económica en la periferia metropolitana. Además el Plan General de Madrid contempla la creación de nuevos desarrollos urbanísticos en la periferia del municipio (los nuevos PAUs), que frenarían la pérdida de población del municipio, pero también incrementarían la demanda de viajes en la M-40. Ante esta situación el gobierno de la Comunidad de Madrid diseñó una nueva 11
orbital, más externa, la M-45, allí donde la M-40 se encontraba más congestionada, es decir, entre la autovía de Extremadura (A-5) y la de Barcelona (A-2). La fórmula financiera elegida fue la de peaje en sombra. Esta autovía ofrece una conexión mucho más fácil entre los municipios del sur metropolitano y los del corredor del Henares, espacios ambos de marcado carácter industrial, con intensos tráficos de mercancías. El esquema radioconcéntrico de la red viaria metropolitana se completa cuanto el Ministerio de Fomento se decidió a promover nuevas autopistas radiales de peaje (las R2, R3, R4 y R5) que discurren más o menos paralelas a las correspondientes carreteras nacionales hasta el exterior del área metropolitana de Madrid y que deberían aliviar la congestión de las autovías radiales libres. Con la concesión las constructoras adjudicatarias de las autopistas de peaje se comprometían a construir el correspondiente tramo de la M-50 y a asumir los gastos de explotación y mantenimiento de la misma, que debía quedar libre de peaje. Así fue completándose la M-50, que hoy forma un amplio arco desde la A1 hasta la A6. El gobierno regional aspira al cierre de la M-50 (a través de un túnel por debajo del Monte de El Pardo) y a la construcción de una nueva radial de peaje, la R1, paralela a la A1. Por su parte, el Ayuntamiento de Madrid ha acometido un costoso proyecto de reforma de la M-30, que incluye la construcción de largos túneles y la reforma de los enlaces, lo que ha repercutido en un aumento de la capacidad de la vía y una liberación de espacios en superficie. El crecimiento de la red de autovías se justificaba por las nuevas necesidades de transporte surgidas como consecuencia de los procesos de dispersión y descentralización, pero al mismo tiempo las nuevas infraestructuras aceleraban tales procesos. La construcción de autopistas orbitales, que tiene indudables ventajas desde el punto de vista de la canalización de los tráficos, ha supuesto una sustancial mejora de la accesibilidad de la periferia metropolitana y de los espacios intersticiales localizados entre los ejes radiales. El resultado es una mayor equidad en la distribución de la accesibilidad en el área metropolitana, ya que se han reducido los contrastes del anterior modelo tanto entre el centro y la periferia como entre los corredores radiales y los márgenes intersticiales. En consecuencia, actividades que antes sólo podían desarrollarse en áreas centrales, ahora también pueden localizarse en la periferia metropolitana. Por lo tanto la red radioconcéntrica ha favorecido no sólo la dispersión de la población, sino también la descentralización de la actividad económica. Y ésta última a su vez favorece una 12
expansión metropolitana con límites difusos en forma de nuevos espacios residenciales todavía más periféricos. Para los que trabajan en actividades descentralizadas el viaje al trabajo ya no es hasta el centro de Madrid, sino hasta alguno de los municipios de la corona metropolitana, con lo que pueden vivir en espacios todavía más externos, donde los precios del suelo y la vivienda son mucho más bajos. De hecho en esos municipios periurbanos predominan los viajes laborales a la corona metropolitana, mientras que en los más próximos a Madrid los dirigidos a la capital son los más numerosos (Gutiérrez Puebla y García Palomares, 2006). Paralelamente, desde mediados de los años noventa el gobierno regional ha llevado a cabo un gran esfuerzo inversor en la red de metro. Como resultado de este proceso la red de metro de Madrid es actualmente la tercera más extensa de Europa, sólo superada por las de Londres y Moscú, con 226 km de longitud, 237 estaciones y 12 líneas en funcionamiento. El metro ahora no sólo llega a varios distritos periféricos que antes no estaban cubiertos por la red (incluyendo el enlace con el aeropuerto), sino que además supera los límites del municipio de Madrid para extenderse por varios municipios metropolitanos del sur (Alcorcón, Móstoles, Leganés, Getafe y Fuenlabrada), sureste (Arganda y Rivas-Vaciamadrid), este (Coslada y San Fernando de Henares) y norte (Alcobendas y San Sebastián de los Reyes). Por su parte, el metro ligero se extiende por el oeste (Pozuelo de Alarcón y Boadilla del Monte), un territorio con menores densidades de población. Por otro lado, en la red de cercanías se han construido algunas estaciones nuevas, pero sobre todo ha mejorado el material móvil, las frecuencias y la calidad del servicio en general. Otro elemento determinante ha sido la construcción de intercambiadores de transporte, que hacen más rápidas y cómodas las conexiones entre medios de transporte público en viajes con varias etapas, y de aparcamientos junto a las estaciones de cercanías, para favorecer las prácticas de park and ride. Con crecimientos tan rápidos de la población y el empleo, un importante aumento en los niveles de renta y motorización, un cambio progresivo en los estilos de vida y una intensa reestructuración territorial, no es de extrañar que la movilidad haya crecido a un ritmo muy elevado a lo largo de los últimos años. Entre 1996 y 2004 la movilidad mecanizada aumentó en un 52%, cuando la población lo hizo en un 14%, lo que supuso pasar de un ratio de 1,37 viajes mecanizados por persona y día a 1,75. La inversión en infraestructuras y servicios de transporte llevada a cabo en los últimos años ha permitido que el 13
extraordinario incremento de la movilidad fuera absorbido por las redes de transporte sin que se alcanzase una situación de congestión generalizada. El gran esfuerzo inversor en transporte público es un elemento decisivo a la hora de explicar que el reparto modal de los viajes mecanizados se haya mantenido en la encuesta de movilidad de 2004 casi en la misma proporción que tenía en la de 1996 (aproximadamente un 53% en transporte público en el área metropolitana, que pasa a un 50% en el conjunto de la región), lo que representa una cuota de mercado muy elevada para el transporte público en relación al resto de las principales metrópolis europeas. De hecho Madrid es la metrópoli europea con mayor uso del transporte público, muy por encima de Londres, París o Berlín (ETMA, 2007). El ferrocarril de cercanías y sobre todo el metro han absorbido la nueva demanda de transporte público, mientras que las redes de autobuses mantenían prácticamente las mismas cifras de viajeros que en la encuesta de 1996 (Tabla 2). De hecho el número de etapas de viaje en metro se multiplicó por 2,5 entre ambas fechas y el de etapas en cercanías lo hizo por 1,7. El incremento de la población inmigrante, que utiliza el transporte público en mayor proporción que los españoles, también ha sido un factor decisivo a la hora de explicar el espectacular aumento de los viajes en transporte público (García Palomares y Gutiérrez Puebla, en prensa) (Tabla 2). Tabla 1: Etapas en modos de transporte público: 1996-2004. EDM96 EDM04 Modo Etapas % Etapas % Metro 1.420336 28,7 3.569.226 46,1 EMT 1.914.992 38,8 1.824.150 23,6 Cercanías 540.198 10,9 913.489 11,8 Interurbanos 818.779 16,6 847.512 11,0 Resto 247.132 5,0 581.646 7,5 Total 4.941.437 100,0 7.736.023 100,0 Fuente: Encuestas de movilidad 1996 y 2004 (Consorcio Regional de Transportes). Tabla 2: Modo de desplazamiento al trabajo de la población ocupada según nacionalidad (sólo modos mecanizados). Nacionalidad Extranjeros % Españoles % TOTAL % Transporte privado 36.317 23,9 970.146 53,8 1.006.463 51,4 Transporte público 115.761 76,1 834.291 46,2 950.052 48,6 Total 152.078 100,0 1.804.437 100,0 1.956.515 100,0 14
Fuente: INE, Censo 2001. Esa cifra general de reparto modal esconde fuertes disparidades territoriales. El transporte público se utiliza mucho en las coronas más internas, pero su uso disminuye considerablemente hacia el exterior. Así, de acuerdo con la última encuesta de movilidad, alcanza el 69,1% de los viajes mecanizados en las relaciones con la almendra (viajes con una punta en la almendra), pero desciende al 55,7% en las relaciones con los distritos periféricos, el 36,6% en las relaciones con la corona metropolitana y sólo llega al 27,3% en las relaciones con la corona regional. Si se pone la atención en los dos extremos de los viajes los resultados son aún más concluyentes (Tabla 3). El transporte público se utiliza de forma muy intensiva en los viajes interiores del centro, tiene una cuota de mercado bastante alta en los movimientos radiales (Madrid-corona metropolitana), pero es muy poco utilizado en los movimientos transversales de la periferia (interiores a la corona metropolitana). Estos movimientos son precisamente los que más crecen (Tabla 4) y resultan muy difíciles de canalizar en transporte público, habida cuenta de la dispersión territorial de orígenes y destinos. El uso del automóvil es todavía más intenso en la corona regional, un espacio periurbano disperso y fragmentado, actualmente con pocos viajes, pero con un gran crecimiento en términos relativos. Tabla 3: Reparto modal (en porcentaje) en las distintas relaciones entre coronas y su evolución en el periodo 1996-2004 Encuesta 1996 Encuesta 2004 Relaciones Público Privado Público Privado Almendra central-almendra central 73,50% 26,50% 74,00% 26,00% Almendra central-periferia urbana 69,30% 30,70% 71,40% 28,60% Almendra central-corona metropolitana 51,40% 48,60% 59,70% 40,30% Allmendra central-corona regional 46,50% 53,50% 58,40% 41,60% Periferia urbana-periferia urbana 60,80% 39,20% 48,60% 51,40% Periferia urbana-corona metropolitana 43,30% 56,70% 40,90% 59,10% Periferia urbana-corona regional 52,50% 47,50% 46,70% 53,30% Corona metropolitana-corona metropolitana 31,00% 69,00% 27,20% 72,80% Corona metropolitana-corona regional 23,80% 76,20% 23,70% 76,30% 15
Corona regional-corona regional 19,60% 80,40% 14,90% 85,10% Fuente: EDM04. Tabla 4: Evolución del número de viajes en las principales relaciones entre coronas de la Comunidad de Madrid: 1996-2004 1996 2004 Relaciones Viajes % Viajes % Almendra central-almendra central 880.859 12,84 1.081.909 10,82 Almendra-Periferia urbana 1.745.020 25,43 1.958.591 19,59 Almendra central-corona metropolitana 649.580 9,47 901.905 9,02 Periferia urbana-periferia urbana 1.293.467 18,85 1.815.685 18,16 Periferia urbana-corona metropolitana 841.664 12,27 1.140.755 11,41 Corona metropolitana-corona metropolitana 1.177.180 17,16 2.337.523 23,37 Otras relaciones 858.224 3,98 763.949 7,63 Total movilidad mecanizada 6.861.372 100,00 10.000.317 100,00 Fuente: EDM04 En conclusión, cabe decir que, a pesar de los recientes procesos de descentralización, el área metropolitana de Madrid conserva un centro fuerte y dinámico. El centro sigue siendo lugar de prestigio para las empresas, donde la proximidad espacial sigue teniendo valor y los contactos cara a cara son más fáciles. La radialidad de las redes de transporte público, a las que se han dedicado cuantiosas inversiones en los últimos años, refuerza la accesibilidad del centro en este modo de transporte, de forma que se mantienen fuertes contrastes entre centro y periferia. De hecho el sistema de transporte público se comporta de forma eficiente en las relaciones internas del municipio de Madrid y en los movimientos radiales que le conectan con la corona metropolitana. De esta forma, mientras que el sistema viario radioconcéntrico favorece la multipolaridad en la periferia, la red radial de transporte público aumenta la fortaleza del centro. Tendencias contrapuestas de las que surge un modelo que es a la vez multipolar y con centro fuerte. Este modelo presenta unas pautas de movilidad complejas. Los movimientos radiales siguen siendo muy numerosos, pero los que más crecen son los de tipo transversal, configurando un modelo multipolar y difuso en forma de tela de araña. El transporte público domina en las coronas más internas, pero el transporte privado lo hace en las exteriores y particularmente en los movimientos transversales. 16
3. LAS PERSPECTIVAS DE FUTURO 3.1 Un necesario marco de movilidad sostenible Como es bien sabido, a partir de los años noventa se ha ido imponiendo de forma generalizada el concepto de desarrollo sostenible, que supone un cambio de enfoque con respecto a posiciones anteriores más polarizadas hacia el crecimiento económico. Este concepto es transversal y por lo tanto implica a ámbitos y sectores muy distintos, entre otros el transporte y la movilidad. Así, desde la perspectiva del transporte y la movilidad sostenible se observa una preocupación creciente por las cuestiones ambientales y sociales, y no solamente por los objetivos de tipo económico (Black, 1996). Esto no es del todo nuevo, ya que la planificación del transporte anterior a los años noventa también consideraba el medio ambiente y la equidad social. Pero lo que sí que resulta nuevo es que este marco de reflexión y actuación, de amplia aceptación social, reconoce la misma importancia a las componentes económica, social y ambiental. El transporte debe impulsar la economía, pero siempre bajo la perspectiva de respeto al medio ambiente y del bienestar de la sociedad. Así, se entiende que un sistema de transporte es sostenible cuando proporciona los medios para atender las necesidades económicas, medioambientales y sociales con equidad y eficiencia, evitando los impactos negativos y sus costes asociados, tanto en el tiempo como en el espacio. Sin duda el transporte debe ser eficiente, para garantizar el buen funcionamiento del sistema económico. La mejora de la eficiencia del sistema de transporte produce una disminución de los costes de interacción, que se refleja en una ampliación de los mercados y un aumento de la competitividad, y favorece por tanto la aparición de los beneficios de las economías de escala y la especialización (Forslund and Johansson, 1995). Ello tiene además repercusiones sociales, tanto desde la perspectiva del empleo (inclusión social) como de los precios que debe soportar el ciudadano (excedente del consumidor). Un sistema de transporte eficiente es beneficioso para la población no sólo por lo anterior, sino también porque ésta utiliza el transporte para acceder al empleo y los servicios. La movilidad es una pieza clave en la calidad de vida de la población y el 17
bienestar social. Y debe estar al servicio de toda la comunidad, lo que supone la adopción de criterios de equidad social. El derecho a la movilidad es universal y por lo tanto se deben primar los medios de transporte que son de acceso universal. Por otro lado, un transporte sostenible debe intentar minimizar los costes sociales, tanto accidentes como todo tipo de molestias a la población, compatibilizando la calidad de vida de los residentes con el derecho a la movilidad de los que se desplazan por ese espacio. Finalmente el transporte sostenible debe ser respetuoso con el medio ambiente. Ello supone en primer lugar reducir los consumos de energía y las emisiones a la atmósfera. Pero también la ocupación de espacio por nuevas infraestructuras, el efecto barrera o la contaminación acústica, todo ello a su vez relacionado con la calidad de vida de la población. Es evidente que compatibilizar estos objetivos resulta difícil, ya que las relaciones entre las distintas componentes de la movilidad sostenible son complejas. El reto estriba en alcanzar los equilibrios adecuados, que pueden ser distintos en espacios diferentes. En el centro de las ciudades se pueden adoptar políticas restrictivas frente a la invasión del vehículo privado, para favorecer la recuperación de esos espacios como lugares de encuentro y de ocio. Pero lógicamente esas estrategias no son adecuadas para las áreas de actividad económica de la periferia, donde el transporte público funciona de forma poco eficiente y apenas hay residentes. 3.2 Un nuevo enfoque de planificación La planificación del transporte ha seguido tradicionalmente el enfoque conocido como forecasting (predecir para proveer). Para planificar era necesario en primer lugar identificar las necesidades futuras de transporte, es decir, conocer la demanda futura. Para ello se utilizaba el modelo de cuatro etapas como herramienta de simulación. En función de la demanda prevista se planteaban las actuaciones necesarias para garantizar que las infraestructuras y servicios se ajustaran a la demanda futura. Se trata por lo tanto de un enfoque reactivo (la oferta debe responder a la evolución de la demanda), basado fundamentalmente en consideraciones económicas, lo que evidentemente no significa 18
Environmental Impact que no se tengan en cuenta criterios sociales y ambientales a la hora de definir las actuaciones. En la línea del transporte y la movilidad sostenible se ha venido planteando en los últimos tiempos un enfoque de planificación alternativo, el denominado backasting. En este caso no se trata de que la oferta siga ciegamente a la demanda, sino de plantear un escenario de sostenibilidad (ETS - Environmentally Sustainable Transport) con el necesario equilibrio entre los objetivos económicos, sociales y ambientales, diferente al escenario tendencial (BAU Business As Usual) (Figura 3). Una vez definido ese escenario deseado, se vuelve atrás para formular las propuestas que deben reconducir la demanda hacia en ese escenario. Se trata por lo tanto de un enfoque proactivo, frente al enfoque clásico calificado como reactivo (OCDE, 2002). B.A.U. Policy Pathway Policy Gap Environmental Unsustainability Environmental Sustainability E.S.T. Time Figura 3: Definición de escenarios en el enfoque backasting: Escenario de sostenibilidad (ETS - Environmentally Sustainable Transport) y escenario tendencial (BAU Business As Usual). Fuente: OCDE, 2002. 3.3 El papel del territorio: la necesidad de coordinar las políticas de transporte y uso del suelo en un marco de movilidad sostenible En un marco de movilidad sostenible, el sistema de transporte debe ser eficiente y fiable para garantizar que la actividad económica se desarrolle en las condiciones adecuadas; 19
debe asegurar el acceso de la población al empleo y los servicios, mejorando su calidad de vida y evitando situaciones de exclusión social y desigualdad; y, por último, debe ser respetuoso con el medio ambiente, reduciendo los costes ambientales que produce: contaminación atmosférica y acústica, consumo de espacio, afecciones a fauna y flora, deterioro del paisaje, etc. Un enfoque de este tipo supone indudablemente potenciar los medios de transporte menos contaminantes y de acceso universal (movimientos no mecanizados y en transporte público), pero al mismo tiempo garantizar el funcionamiento del sistema viario para que la economía regional sea competitiva, lo que no excluye la aplicación de prácticas restrictivas. El vehículo privado es necesario para el funcionamiento de la metrópoli, pero se debe modular su presencia, sobre todo en espacios particularmente sensibles. El bienestar social y el respeto al medio ambiente también suponen un elemento de competitividad de las ciudades en el contexto internacional. Para asegurar el buen funcionamiento del sistema económico es necesario dotar al sistema viario de la suficiente capacidad, lo que llevará a la ampliación de carriles en vías existentes y la construcción de nuevas carreteras. Bajo una situación de congestión generalizada los costes de interacción aumentan y el sistema de transporte deja de ser fiable, afectando a la actividad económica, particularmente a las actividades más dependientes de la carretera, como la industria y la logística. En tal caso Madrid dejaría de ser un lugar atractivo para la inversión y, por lo tanto, una metrópoli competitiva. Pero bajo un enfoque de movilidad sostenible no es aceptable aumentar la capacidad en función de las previsiones futuras de la demanda (el enfoque clásico de prever para proveer). La experiencia de los Estados Unidos nos enseña que un enfoque de este tipo lleva a unas pautas de movilidad insostenibles. En la mayor parte de las metrópolis norteamericanas apenas se utiliza el transporte público, y el consumo de emergía, la emisión de contaminantes, la ocupación de suelo por las infraestructuras de transporte, etc. se sitúan muy por encima de los niveles de las ciudades europeas y asiáticas. Al mismo tiempo se detectan problemas de exclusión social relacionados con la movilidad: los que no utilizan el vehículo privado tienen dificultades para acceder al empleo y los servicios en unos espacios diseñados para el vehículo privado. Las perspectivas de futuro son muy problemáticas, habida cuenta de que los extensos suburbios desarrollados en las últimas décadas son plenamente dependientes del vehículo privado. Esto ha llevado a los planificadores norteamericanos a volver a las fórmulas de la 20
ciudad compacta y a plantear nuevos desarrollos orientados hacia el transporte público (ver, por ejemplo, Cervero, 2002 y Cervero y Kochelman, 1997). Por lo tanto, para encaminarse hacia un escenario de movilidad sostenible es necesario encauzar parte de la demanda futura hacia los modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente y menos favorecedores de exclusión social. En este sentido es evidente que se debe seguir avanzando para mejorar los tiempos de viaje y la fiabilidad del transporte público, sobre todo en relación al vehiculo privado (Monzón y de la Hoz, 2007). Para ello es necesario continuar con la extensión de la red de metro hacia espacios densamente poblados y áreas de actividad económica, así como construir nuevas líneas que descarguen las más congestionadas; complementar la red de metro con nuevas líneas de metro ligero en espacios menos densos; prolongar algunas líneas de cercanías, crear nuevas estaciones donde ello es posible, aumentar la frecuencia de servicios; crear plataformas reservadas para autobuses en las autovías de acceso a Madrid; y fomentar la intermodalidad con la construcción de nuevos intercambiadores y aparcamientos junto a las estaciones de cercanías (park and ride). Además se debe promover el uso de la bicicleta, creando aparcamientos junto a las estaciones y áreas de actividad, habilitando carriles-bici y gestionando servicios públicos de alquiler de bicicletas. Al mismo tiempo parece razonable continuar con políticas restrictivas al uso del transporte privado en el centro de las ciudades del área metropolitana, como son las regulaciones de aparcamiento en el centro, la creación de áreas de acceso restringido, el calmado del tráfico y las peatonalizaciones selectivas, actuaciones que al mismo tiempo favorecen los movimientos a pie y la recuperación de las vías públicas como espacios multifuncionales y con mayor calidad de vida. Pero las medidas sólo basadas en el transporte no son suficientes 2. Buena parte del éxito de Madrid desde el punto de vista de la movilidad sostenible se debe a su modelo territorial. La fuerza y compacidad de la ciudad central y la existencia de núcleos periféricos de densidades medias y altas favorecen el uso del transporte público y los movimientos peatonales. De este modo, una política de movilidad sostenible acertada apunta por tratar de perpetuar un centro fuerte y canalizar los nuevos crecimientos hacia 2 De hecho el esfuerzo realizado en la mejora del transporte público en los últimos años ha sido tal que el margen de mejora no es muy amplio: la mayor parte de los espacios densamente poblados ya están cubiertos por el metro, al igual que los principales municipios metropolitanos lo están por la red de cercanías, de manera que las posibilidades de extensión de las dos redes ferroviarias de gran capacidad es limitada. 21
ejes radiales densos, lo que asegura una alta proporción de viajes en transporte público. (García Palomares y Gutiérrez Puebla, en prensa). Sin embargo los desarrollos urbanísticos recientes están creando unas nuevas periferias con características muy distintas a las de la ciudad compacta. Muchos de los nuevos desarrollos son extensivos, dispersos y fragmentados, territorios que están diseñados para el automóvil, que se asocian a un uso intensivo del vehículo privado y en los que el transporte público tiene muy pocas oportunidades. Esto es particularmente cierto cuanto las dos puntas del viaje se sitúan en estos espacios (es decir, en los movimientos transversales metropolitanos), casi completamente dominados por el vehículo privado. La combinación de espacios generadores (residenciales) de baja densidad y áreas atractoras (de actividad) dispersas y fragmentadas supone una demanda de movilidad singular, a la carta, que el transporte público no puede ni podrá satisfacer de forma adecuada. Los nuevos desarrollos deberían estar orientados por los principios de densidad, diversidad y diseño (Cervero y Kockelman, 1997). Las 3Ds tienen una influencia decisiva sobre la elección modal, favoreciendo los movimientos no mecanizados y en transporte público. En los espacios urbanos con alta densidad de población y empleo, con diversidad (mezcla) de usos del suelo y con un diseño viario adecuado para el peatón (denso, transitable) los viajes a pie y en transporte público son mucho más numerosos. Se insiste particularmente en la importancia de la transitabilidad peatonal (Hsiao y otros, 1997; Loutzenheiser, 1997; Zhao y otros, 2003,). El viario de la ciudad tradicional y compacta (manzanas no muy grandes, alta conectividad, elevada densidad de peatones y mayor sensación de seguridad, amplias aceras, etc.) es mucho más favorable a los desplazamientos peatonales hasta las actividades y el transporte público que el de las nuevas urbanizaciones de la periferia (viario irregular, con manzanas a veces muy amplias, calles en fondo de saco, cerramientos externos, etc.). Por su parte la densidad y la diversidad significan en última instancia proximidad espacial, lo que favorece los movimientos peatonales tanto para la realización de actividades como para el acceso al transporte público (Mella y López, 2007). La influencia de las densidades en el uso del transporte público vendría dada porque permiten que una mayor proporción de población tenga un mejor acceso al transporte público. Altas densidades en torno a las estaciones significa una mayor cantidad de población cerca de las mismas. 22