FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE FOMENTO Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados Perspectivas sobre el marco actual y opciones para el futuro Preparado por funcionarios del FMI y el Banco Mundial Aprobado por Jack Boorman y Masood Ahmed 2 de abril de 1999 Índice Página I. Introducción... 3 II. Propuestas relativas a la modificación de la Iniciativa para los PPME... 4 A. El proceso de consulta... 4 B. Resumen de las observaciones formuladas por la sociedad civil... 4 C. Cambios propuestos por países miembros del FMI y la AIF... 14 D. Acreedores multilaterales... 19 E. Organizaciones internacionales... 20 III. Evaluación de los cambios propuestos... 20 A. Consideraciones generales... 21 B. Volumen de asistencia para el alivio de la deuda... 23 C. Calendario para el alivio de la deuda: incentivos para el establecimiento de un marco normativo apropiado... 30 D. Vínculos con el desempeño... 33 E. Transparencia y responsabilidad... 38 IV. Temas de examen... 38 Recuadros 1. Jubileo 2000... 7 2. Propuesta de OXFAM: Fortalecimiento del vínculo entre el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza... 9 3. Crítica de los criterios fiscales formulada por EURODAD... 10 4. El alivio de la deuda y el huracán Mitch... 27 5. Responsabilidades de los países en desarrollo implícitas en las metas del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE... 35 6. Fortalecimiento del SRAE... 36
- 2 - Cuadro 1. Iniciativa de los países miembros del Grupo de los Siete para el alivio y el financiamiento de la deuda, enero a marzo de 1999... 15 Anexos 1. Aplicación de la Iniciativa y flujos de recursos... 41 2. Examen de la Iniciativa para los PPME realizado en 1999 Primera etapa Reuniones de consulta... 53 3. Comentarios seleccionados de ONG y grupos religiosos sobre el alivio de la carga de la deuda de países pobres... 54 4. Comentarios seleccionados de los gobiernos de los países acreedores sobre el alivio de la carga de la deuda de países pobres... 63 5. Comentarios seleccionados de los organismos multilaterales sobre el alivio de la carga de la deuda de países pobres... 69 Cuadros del Anexo 1. Iniciativa para los PPME: Compromisos de alivio de la carga de la deuda... 41 2. Países: Puntos de decisión previstos y efectivos más inmediatos... 42 3. Costos previstos para los acreedores multilaterales de PPME examinados hasta la fecha... 44 4. Apoyo bilateral para el Fondo Fiduciario para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados... 46 5. Asistencia financiera a los PPME, 1970-97... 52 Gráficos del Anexo 1. Servicio de la deuda efectivamente pagado y previsto (una vez recibida la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME) de los países que han alcanzado el punto de decisión... 48 2. Proporción de deuda en condiciones concesionarias y de deuda multilateral... 49 3. Uso del crédito del Fondo para los PPME... 51 4. Compromisos de la deuda mantenida por los PPME con el Banco Mundial... 51 5. Transferencias netas agregadas hacia los PPME, 1970-97... 51
- 3 - I. INTRODUCCIÓN 1. La puesta en práctica de la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) en el último trimestre de 1996 representó un cambio importante de los métodos utilizados hasta entonces para hacer frente a los problemas de la deuda de los países en desarrollo; el objetivo era lograr la sostenibilidad general de la deuda externa con la amplia participación de todos los acreedores externos de los países más endeudados que tuvieran un historial de resultados satisfactorios. Desde esa fecha, los Directorios Ejecutivos del Banco y el Fondo han examinado la elegibilidad de 12 PPME 1, y ya están muy adelantadas las gestiones con respecto a otros cuatro países. Siete ya han cumplido los requisitos para acogerse a los planes de alivio de la deuda y, sobre la base de conversaciones preliminares, se prevé que lo harán otros tres. El valor nominal del alivio de la deuda prometido a esos países suma en total US$6.000 millones; su valor neto actualizado (VNA) es de US$3.000 millones. Ya han recibido asistencia dos países (Bolivia y Uganda) 2. 2. A medida que se ha avanzado en la puesta en práctica de la Iniciativa, agrupaciones religiosas, organizaciones no gubernamentales, medios de difusión, organizaciones internacionales y gobiernos han expresado gran interés en la cuestión del alivio de la deuda y en la posibilidad de introducir cambios en la Iniciativa 3. Últimamente, cinco gobiernos miembros del Grupo de los Siete han formulado propuestas para modificar la Iniciativa que se examinaría en la Cumbre de Colonia en junio. Los funcionarios del Banco y el Fondo han preparado una nota técnica en la que se indican los costos preliminares de algunos ejemplos ilustrativos de modificaciones de la Iniciativa a fin de facilitar su examen 4. En este documento se proporciona más información sobre las propuestas concretas que se han presentado y se sugieren algunas consideraciones para evaluarlas. 3. El documento está organizado de la siguiente manera: en la Sección II se resumen las distintas propuestas de cambios que se han recibido de organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros grupos interesados y de países miembros del FMI y la AIF. En general, la finalidad de estas propuestas es el suministro de un mayor volumen de asistencia para la reducción de la deuda más rápidamente y a más países, y el establecimiento de un vínculo más estrecho en el alivio de la deuda y los programas de reducción de la pobreza. En la Sección III se evalúan estas propuestas. (En un suplemento de este documento se indicarán los costos de distintas alternativas para el alivio de la deuda y las consecuencias financieras para los acreedores, en particular las instituciones multilaterales). En la última sección se consignan las cuestiones que deberían ser objeto de examen. 1 Estos países son: Benin, Bolivia, Burkina Faso, Côte d Ivoire, Etiopía, Guyana, Guinea-Bissau, Malí, Mauritania, Mozambique, Senegal y Uganda. 2 En el Anexo 1 figura una descripción más detallada de los progresos realizados hasta la fecha y las tendencias conexas de los flujos de recursos. 3 A mediados de 1998 los Directorios Ejecutivos del FMI y la AIF examinaron los progresos alcanzados en el marco de la Iniciativa para los PPME en los primeros dos años. Véase The Initiative for Heavily Indebted Poor Countries Review and Outlook (EBS/98/152 e IDA/SecM98-480, 25 de agosto de 1998) y Summing Up by the Acting Chairman of the IMF (Buff/98/88). El Comité para el Desarrollo pidió que se realizara otro examen de la Iniciativa en 1999. 4 HIPC Initiative Tentative Costing of Illustrative Alternatives to the HIPC Initiative Framework (EBD/99/32 e IDA/R99-19, 16 de febrero de 1999).
- 4 - II. PROPUESTAS RELATIVAS A LA MODIFICACIÓN DE LA INICIATIVA PARA LOS PPME 4. En esta sección se describe el proceso de consulta mediante el cual se recogieron comentarios sobre la Iniciativa para los PPME. A continuación se resumen las observaciones y las propuestas propiamente dichas recibidas de la sociedad civil, los gobiernos miembros, los acreedores multilaterales y otras organizaciones internacionales. A. El proceso de consulta 5. En respuesta a la petición de que se realizara un examen amplio de la Iniciativa para los PPME, y teniendo en cuenta las deliberaciones sobre la Iniciativa que se prevé tendrán lugar en la Cumbre de Colonia en junio, se ha iniciado un proceso de examen que consta de dos etapas. En la primera se han examinado cuestiones relativas al marco existente y sus posibles modificaciones, incluidas las metas de sostenibilidad de la deuda, el calendario para los puntos de decisión y culminación, y los resultados de los programas de reforma económica y social. En la segunda etapa se dispondrá de tiempo suficiente para celebrar consultas más a fondo sobre la vinculación entre el alivio de la deuda y el desarrollo social. 6. El Banco Mundial y el FMI han publicado en sus sitios de la World Wide Web un cuestionario para pedir sugerencias al público 5. Además, el proceso de examen ha incluido consultas con miembros de la comunidad de ONG, agrupaciones religiosas, los medios de difusión, los gobiernos, las instituciones internacionales y los bancos multilaterales de desarrollo. Los sitios del Banco Mundial y el FMI sobre los PPME en la World Wide Web han sido visitados cada uno unas 1.500 veces por mes en 1999. La participación en el proceso de consulta ha sido muy amplia. Hasta la fecha, el personal del Banco y el Fondo ha recibido unas 65 observaciones y propuestas por escrito para introducir mejoras en el marco de la Iniciativa. Se estima que en ocho reuniones de consulta celebradas en África, América del Norte, América Latina y Europa en 1999 participaron más de 500 personas, lo cual facilitó un intercambio de opiniones franco y constructivo (véase el Anexo 2). 7. Además de la presentación de propuestas, el propio proceso de examen ha estimulado un activo intercambio de opiniones entre organizaciones no gubernamentales y ha ampliado el diálogo sobre cuestiones relativas a la Iniciativa para los PPME con los bancos multilaterales de desarrollo y otras organizaciones internacionales. La accesibilidad de la información a través de los sitios de la World Wide Web y la inclusión de la sociedad civil en el debate a dado lugar a un proceso que ha sido apreciado por todos los interesados. Los Directorios Ejecutivos recibirán por separado una serie de documentos presentados por ONG, organizaciones religiosas e instituciones internacionales. Ya se ha iniciado la preparación, por relatores, de resúmenes de las reuniones de consulta. B. Resumen de las observaciones formuladas por la sociedad civil 8. La mayoría de los comentaristas reconoció en general que la Iniciativa para los PPME constituía un paso positivo hacia la solución del problema del endeudamiento insostenible, sobre todo porque proporcionaba un marco general para el alivio de la deuda frente a todos los 5 Véase http://www.imf.org/external/np/hipc/review.htm en el sitio del FMI y http://www.worldbank.org/html/extdr/hipc/99review.htm en el sitio del Banco Mundial.
- 5 - acreedores y estaba encaminada a reducir el endeudamiento a un nivel sostenible. No obstante, la mayoría de esos comentaristas señalaron que era decepcionante el volumen de asistencia concedido por este concepto y también el ritmo de ejecución que, a su juicio, había sido demasiado lento. En muchos casos, resumieron esta opinión con la misma frase: demasiado poco, demasiado tarde. 9. Muchos consideraron también que el objetivo de la Iniciativa para los PPME era excesivamente restringido. Algunos señalaron que la definición de sostenibilidad de la deuda debía abarcar toda la gama de necesidades de desarrollo de los PPME. En las reuniones de consulta se observó que había sumo interés por examinar las cuestiones más amplias del desarrollo, los flujos de ayuda y la reducción de la pobreza. 10. La Iniciativa para los PPME y el proceso de consulta con la sociedad civil han tenido una función catalizadora, ya que han dado lugar a un debate que va más allá del tema del alivio de la deuda. Cada vez se ha hecho más insistente el llamamiento de que periódicamente se haga un examen más amplio, junto con el Banco y el Fondo, de la cuestión del desarrollo y la reducción de la pobreza. Esto ocurrió en la conferencia de la Iglesia Anglicana celebrada en Lambeth en 1998, en la Conferencia de Seton Hall 6 y en el actual proceso de consulta. 11. La vinculación de la Iniciativa para los PPME con el debate más amplio sobre el desarrollo ha hecho que, en prácticamente todas las reuniones se exprese preocupación acerca del estado actual de la asistencia para el desarrollo. Varias de las críticas formuladas a la Iniciativa reflejaban la decepción de los comentaristas con la orientación general de las políticas de desarrollo. A este respecto, varios expresaron inquietud por la disminución de los flujos de ayuda (véase el Anexo 1). Otros deseaban que la Iniciativa para los PPME se utilizara más para promover políticas de alivio de la pobreza. 12. Las críticas formuladas a la Iniciativa reflejan percepciones diferentes de la justificación del alivio de la deuda: Se debería condonar la deuda porque perpetúa la dependencia de los países más pobres. La campaña de la organización Jubileo 2000 califica a esta dependencia de cadenas de endeudamiento y utiliza esta imagen como logotipo oficial. Se debería condonar la deuda porque deriva de circunstancias históricas fuera del control de los gobiernos actuales (por ejemplo, la guerra fría, regímenes anteriores corruptos, etc.). Ciertos tipos de deuda se consideran inmorales o ilegítimos (por ejemplo, la deuda relacionada con el apartheid). No se debería penalizar a los gobiernos actuales por los errores de sus predecesores ni por préstamos inapropiados concedidos por los acreedores. Algunos comentaristas proponen un argumento moral y bíblico conexo, relacionado con el comienzo del nuevo milenio. En particular, se exhorta a los funcionarios encargados de la formulación de políticas a que escuchen el llamamiento bíblico y proclamen un jubileo en el año 2000. 6 Conferencia sobre las dimensiones éticas de la deuda internacional copatrocinada por la U.S. Catholic Conference, la Universidad de Seton Hall y el Pontificio Consejo Justicia y Paz, octubre de 1998.
- 6 - La carga de la deuda recae en los que están en peores condiciones de pagarla, es decir, los países más pobres del mundo, donde la mayor parte de la población tiene un ingreso diario de menos de US$1 dólar. Muchos comentaristas consideran que esto es inmoral e injusto. Los países han obtenido fondos en préstamo para financiar el crecimiento económico, pero los préstamos no han generado la capacidad de pago prevista y, por lo tanto, deberían cancelarse. Algunos proponen un procedimiento de quiebra para los países análogo al existente para las empresas. La disminución del flujo en efectivo causado por el servicio de la deuda obstaculiza el desarrollo. En particular, se comparan las obligaciones del servicio de la deuda con los gastos en salud y educación. Habida cuenta de los grandes problemas de desarrollo que enfrentan los PPME, muchos comentaristas recomiendan que se suministren más recursos para el desarrollo social; por lo tanto, el alivio de la deuda debería ser mucho más generoso de lo que se prevé en el marco de la Iniciativa. 13. Las principales propuestas de las ONG y las agrupaciones religiosas se resumen en el Anexo 3. Las propuestas de la sociedad civil abarcan una amplia gama, desde las relativas a la introducción de cambios en el marco existente, tales como modificaciones del calendario para el otorgamiento de asistencia, la condicionalidad, las metas, los umbrales fiscales y las relaciones de sostenibilidad, hasta las que propugnan un enfoque totalmente diferente con respecto al alivio de la deuda, incluida la eliminación de toda la deuda de los PPME. Propuestas relativas a la adopción de un enfoque diferente 14. Algunas propuestas consisten en reemplazar el marco existente por otro mecanismo. Las dos propuestas principales para reemplazar el marco de la Iniciativa son: i) el enfoque basado en el desarrollo humano, y ii) la introducción de procedimientos internacionales de quiebra. 15. Muchos comentaristas externos han propuesto que se incorporen los cálculos de la asistencia para la reducción de la deuda en un marco general para el fomento del desarrollo y el alivio de la pobreza. Algunos han sugerido que se determine un nivel sostenible de gastos de desarrollo y que el servicio sostenible de la deuda constituya una categoría residual. La propuesta más compleja de esta índole es la del Fondo Católico para el Desarrollo Exterior (CAFOD). Esta organización sugiere un modelo denominado enfoque basado en el desarrollo humano según el cual los recursos necesarios para financiar las necesidades básicas y las inversiones en la capacidad productiva se descontarían de la base de ingresos del país y los pagos del servicio de la deuda se limitarían a un 20% de los ingresos netos restantes. El alivio de la deuda se concedería inmediatamente sin exigir ningún requisito en materia de desempeño o un historial de resultados. Su finalidad, aparte del alivio de la deuda, es ayudar a alcanzar la meta de desarrollo internacional de reducir la pobreza en un 50% para el año 2015 7. Según las estimaciones contenidas en esta propuesta, al menos 10 países reunirían las condiciones necesarias para la cancelación de toda su deuda. 7 Las metas de desarrollo internacionales se consignan en el informe titulado Shaping the 21 st Century: The Contribution of Development Cooperation (París, 1996), del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE.
- 7-16. La propuesta de establecer procedimientos internacionales de quiebra tiene su razón de ser en el hecho de que en las reestructuraciones actuales de la deuda, los acreedores desempeñan una doble función, como jueces y como partes interesadas. La Coalición Jubileo 2000 propone un procedimiento que, en su opinión, permitiría a los países deudores y a los acreedores negociar en condiciones de más igualdad, ya sea mediante la aplicación del Capítulo 9 de la Ley de quiebra de los Estados Unidos a las deudas internacionales (véase también el Recuadro 1). Esta organización ha sugerido asimismo que se establezca un grupo de árbitros independientes para realizar una auditoría de la deuda pendiente. Este órgano de examen de la situación de endeudamiento también pediría a los gobiernos deudores que prepararan planes económicos y sociales y luego celebraría audiencias públicas para determinar la parte impagable del saldo de la deuda teniendo en cuenta las necesidades de desarrollo de cada país. Los resultados de este arreglo se consignarían en un concordato entre el país deudor y sus acreedores. Su aplicación, incluida la imposición de sanciones en caso de incumplimiento, sería administrada por este órgano de examen.} Recuadro 1: Jubileo 2000 Jubileo 2000 es una organización que representa a una amplia coalición de organizaciones religiosas, ONG, sindicatos, órganos de prensa y el público en general. Ha organizado campañas en la mayoría de los países miembros de la OCDE, así como en África y América Latina. Esta coalición, pese a ser de amplia base, tiene un objetivo común la cancelación de la deuda aunque acepta que siempre existirán diferencias entre las distintas campañas y entre las distintas personas que participen en ellas. La coalición no pretende imponer a los distintos países un método determinado para la liquidación de la deuda; su posición es que esto deben decidirlo el país deudor y sus acreedores, con la participación de la sociedad civil. No obstante, ciertos aspectos clave caracterizan a estas campañas, a saber: La exigencia de condonar todas las deudas imposibles de pagar. Esto podría abarcar desde la cancelación de todas las deudas hasta la limitación de la carga del servicio de la deuda a una pequeña fracción de los ingresos presupuestarios o de exportación, o de ambos (por ejemplo, entre el 3% y el 5%). El concepto bíblico del jubileo tiene por fin restablecer la justicia entre los deudores y acreedores. La necesidad de establecer un proceso de arbitraje que permita a los deudores participar más activamente en las negociaciones (internacionalización del Capítulo 9 de la Ley de quiebra de los Estados Unidos). La aceleración del alivio de la deuda; el año 2000 marcaría el comienzo simbólico de una nueva etapa sin deudas. La determinación del alivio de la deuda sobre la base de las necesidades de desarrollo humano y no de un análisis de sostenibilidad de la deuda. Los recursos economizados se canalizarían hacia los sectores sociales. La activa participación de la sociedad civil en: a) la determinación del volumen de asistencia para el alivio de la deuda; b) el seguimiento de los nuevos empréstitos, y c) la determinación y ejecución de proyectos de lucha contra la pobreza financiados con los recursos liberados gracias al alivio de la deuda, por ejemplo, mediante el establecimiento de un fondo de acción contra la pobreza. La desvinculación del alivio de la deuda de las condiciones aplicables en el marco del Servicio financiero reforzado de ajuste estructural (SRAE). La Coalición Jubileo 2000 ha formulado muchas declaraciones diferentes, entre ellas la Declaración de Accra del 19 de abril de 1998, el llamamiento en pro de la cancelación de la deuda y la justicia económica aprobado en la primera conferencia internacional de la Coalición Jubileo 2000 celebrada en Roma el 17 de noviembre de 1998 y la Declaración de Tegucigalpa del 27 de enero de 1999.
- 8 - Propuestas basadas en el marco existente 17. La mayoría de las propuestas presentadas, si bien apoyan objetivos análogos de desarrollo humano, están basadas en el actual marco de la Iniciativa para los PPME. Muchos comentaristas consideran que se deberían modificar uno o más de los parámetros de la Iniciativa para que ésta pueda cumplir con su cometido. Las enmiendas propuestas están encaminadas a: i) aumentar la asistencia para el alivio de la deuda; ii) ampliar el alcance del alivio de la deuda para abarcar a un mayor número de países; iii) acelerar la prestación de asistencia para el alivio de la deuda; iv) modificar las condiciones conforme a las cuales se suministra esa asistencia y el vínculo con el desarrollo; v) aumentar la transparencia y la responsabilidad, y vi) movilizar recursos financieros. Aumento de la asistencia para el alivio de la deuda 18. Se han presentado varias propuestas encaminadas a aumentar la asistencia para el alivio de la deuda. En ellas se cuestiona la adecuación de los parámetros y los niveles establecidos para determinar la sostenibilidad de la deuda externa. Si bien reconocen que es necesario contar con indicadores sencillos para facilitar la adopción de decisiones y asegurar un trato equitativo a los distintos países, los comentaristas opinan que la gama de valores fijada como meta para la relación valor neto actualizado (VNA) de la deuda-exportaciones es demasiado alta y los criterios fiscales y de apertura no tienen debidamente en cuenta las dimensiones fiscales del problema de la deuda externa. Asimismo, los niveles resultantes de servicio de la deuda en el marco de la Iniciativa se consideran excesivamente altos en relación con los ingresos de exportación o la renta pública. En particular, muchos grupos de África y América Latina han subrayado que para que el alivio de la deuda sea constructivo, es necesario reducir el servicio de la deuda a niveles inferiores a los existentes antes del punto de culminación; de lo contrario, el alivio de la deuda es en buena medida una operación contable que no libera recursos adicionales para el desarrollo. 19. Varias organizaciones (por ejemplo, la European Network on Debt and Development (EURODAD) han opinado que la ayuda para el alivio de la deuda debe ser suficiente para que un país, en el punto de culminación, ya no necesite un apoyo excepcional para la balanza de pagos mientras no se produzcan perturbaciones a corto plazo. En relación con la caída de los precios de los productos básicos, se teme que la relación VNA de la deuda-exportación de 200% fijada como meta probablemente sea insuficiente para proteger a un país de una disminución imprevista y prolongada de los ingresos de exportación 8. Un caso típico mencionado con frecuencia es el de Uganda, donde, después del punto de culminación, la disminución de los ingresos de exportación de café ha contribuido a que la relación VNA de la deuda-exportaciones aumente a más de 200%. Entre otras cosas, OXFAM sugiere que el umbral deuda-exportaciones se reduzca a 150%-200% y a 100%-150% para los deudores dispuestos a destinar entre el 85% y el 100% de los fondos liberados gracias al alivio de la deuda a iniciativas concretas para la reducción de la pobreza (Recuadro 2). 8 Véase también U.S. General Accounting Office, Report to the Chairman, Subcommittee on International Economic Policy, Export and Trade Promotion, Committee on Foreign Relations, U.S. Senate Developing Countries: Status of the Heavily Indebted Poor Countries Debt Relief Initiative, septiembre de 1998.
- 9 - Recuadro 2: Propuesta de OXFAM: Fortalecimiento del vínculo entre el alivio de la deuda y la reducción de la pobreza OXFAM propone los siguientes niveles mínimos de endeudamiento: la relación del servicio de la deuda debería reducirse a 15%-20%; la relación VNA de la deuda-exportaciones debería reducirse a un valor de entre el 150% y el 200%; la relación VNA de la deuda-ingresos públicos debería reducirse a 200%; el período para la concesión de asistencia debería reducirse de 6 a 3 años; la relación ingresos públicos-pib (criterios fiscales) debería reducirse a 15%; el servicio de la deuda pagado por los gobiernos debería limitarse al 10% de los ingresos públicos. Además, para establecer un vínculo más estrecho entre el alivio de la deuda y el desarrollo, OXFAM sugiere que se ofrezcan incentivos a los gobiernos dispuestos a establecer auténticas alianzas para la reducción de la pobreza proporcionando un volumen mayor de asistencia para el alivio de la deuda en un plazo más breve a través de su ventanilla del desarrollo humano, donde los umbrales podrían bajar aún más, como se indica a continuación: el servicio de la deuda se reduciría a 10%-15%; la relación VNA de la deuda-exportaciones se reduciría a 100%-150%; la relación VNA de la deuda-ingresos públicos se reduciría a 150%-170%. Esta asistencia adicional sólo se proporcionaría si los gobiernos estuvieran dispuestos a comprometer entre el 85% y el 100% de los recursos economizados en concepto de servicio de la deuda a iniciativas concretas para la reducción de la pobreza. Como se describe en detalle en la publicación Education Now: Break the Cycle of Poverty, de marzo de 1999, la ventanilla del desarrollo humano podría ser un instrumento para hacer frente al problema de financiar los servicios de educación en los PPME. 20. Muchos comentaristas han opinado que la asistencia para el alivio de la deuda debe ser suficiente para crear un margen fiscal que permita a los gobiernos cubrir adecuadamente los costos presupuestarios de las necesidades prioritarias de desarrollo, en particular los servicios básicos de salud y educación. Varios han señalado que la dimensión fiscal es la más pertinente, dado que los gobiernos deben financiar sus obligaciones del servicio de la deuda con cargo a sus recursos presupuestarios. Si bien muchos han acogido con satisfacción la inclusión de un indicador fiscal en el marco de la Iniciativa para los PPME, lo han criticado por ser excesivamente restrictivo. En particular, se considera que los dos umbrales clave (a saber, una relación exportaciones-pib de por lo menos 40% y una relación ingresos-pib de por lo menos 20%) han sido fijados teniendo principalmente como objetivo la limitación del acceso y los costos, aunque muchos reconocen la necesidad de evitar el riesgo moral y de que los países deudores hagan un esfuerzo suficientemente enérgico para recaudar ingresos. 21. Se han formulado varias propuestas que tienen en cuenta estos problemas. Por ejemplo, la EURODAD ha propuesto que, conforme a los criterios fiscales y de apertura, la relación deudaingreso se reduzca a 200%, ya que no hay ninguna razón empírica para que esta relación sea más alta que la de deuda-exportaciones (Recuadro 3). Varios han sugerido que se abandone la relación exportaciones-pib fijada como umbral porque consideran que no es pertinente para la capacidad de un gobierno de pagar el servicio de la deuda y atender necesidades prioritarias. También se ha opinado que la relación ingresos-pib es excesivamente estricta, y se han formulado varias sugerencias ya sea para bajar el umbral al 10%-15% o reemplazarlo por el requisito de que los ingresos fiscales no disminuyan como porcentaje del PIB. Por último, se ha opinado que los resultados macroeconómicos, incluidas las metas fiscales, ya se siguen de cerca
- 10 - en el contexto de los programas apoyados por el Banco y el Fondo, y que esos resultados constituyen la mejor base para determinar metas de ingresos apropiadas en cada caso. El argumento de que muchos gobiernos también enfrentan graves problemas a nivel interno con respecto a la deuda y al servicio de la deuda pone de relieve la dimensión fiscal de los problemas de endeudamiento. Recuadro 3. Crítica de los criterios fiscales formulada por EURODAD La European Network on Debt and Development (EURODAD) se ha centrado en diversos aspectos del alivio de la deuda, incluido el vínculo entre la sostenibilidad de la deuda y el desarrollo humano, el vínculo con el SRAE y la accesibilidad del servicio de la deuda. Uno de los temas principales ha sido el de los criterios fiscales. Las principales críticas formuladas a este respecto son las siguientes: En su forma actual, el indicador fiscal exige una combinación imposible : un alto nivel de endeudamiento y sólidos resultados macroeconómicos. Muy pocos países pueden acogerse a la Iniciativa porque no pueden reunir ambos criterios de descalificación (una relación exportaciones- PIB de 40% y una relación ingresos-pib de 20%), que sería más apropiada para los países industriales. Ninguno de estos umbrales tiene una base empírica, fuera de la contención de los costos. El VNA de una relación deuda-ingresos de 280% es más alto que el de la meta deuda-exportaciones (200%) y no tiene ninguna base empírica. Por lo tanto, EURODAD propone que: La relación VNA de la deuda-ingresos fiscales se reduzca de 280% a 200%. Se elimine la condición relativa a una relación exportaciones-pib de 40%. La relación ingresos-pib, si bien es necesaria para evitar el riesgo moral, se reduzca a 10%-15% (o las metas de los países no deberían ser inferiores a los niveles actuales). 22. Varios comentaristas han centrado sus observaciones en los indicadores del servicio de la deuda, tanto en relación con las exportaciones, como ocurre en el marco actual, como en relación con los ingresos. Opinan que la Iniciativa hace demasiado hincapié en la deuda pendiente y en la reducción del saldo de la deuda, y muy poco en la carga actual que el servicio de la deuda entraña para los gobiernos. Estiman en consecuencia que las relaciones servicio de la deudaexportaciones y servicio de la deuda-ingresos deberían ser un elemento central en los análisis de la sostenibilidad de la deuda. En particular, se ha propuesto que se añada al marco de la Iniciativa para los PPME un indicador consistente en la relación servicio de la deuda-ingresos y que se fijen metas apropiadas. CAFOD ha recomendado metas en el contexto de su enfoque del desarrollo humano (véase más arriba). También conforme a los mismos lineamientos, EURODAD propone un enfoque basado en un servicio de la deuda máximo accesible, conforme al cual el servicio de la deuda se fijaría en el equivalente del 30% de los ingresos públicos disponibles para gastos no esenciales. En un proyecto de ley presentado por el diputado Leach al Congreso de los Estados Unidos a principios de 1999 se prevén niveles de servicio de la deuda que no sobrepasen el 10% de los ingresos públicos. En lo que respecta a la relación servicio de la deuda-exportaciones, las ONG y las organizaciones religiosas se remiten al Acuerdo de Londres de 1953 relativo a las deudas de Alemania, según el cual el servicio de la deuda de ese país equivalió a menos del 5% de sus exportaciones.
- 11 - Alcance del alivio de la deuda 23. Se reconoce que los cambios metodológicos introducidos en el marco de la Iniciativa para los PPME en los últimos dos años (el uso del promedio de las exportaciones de tres años, la exclusión de las remesas de los trabajadores de la base de exportaciones y la creación de una ventanilla fiscal) han permitido que un mayor número de países tenga derecho a recibir ayuda. Los comentaristas consideran que las metas más bajas y el acortamiento del período de evaluación del desempeño son dos formas de ampliar la elegibilidad y abarcar a un mayor número de países. Calendario para la prestación de asistencia 24. Casi todos los comentaristas de la sociedad civil opinan que la prestación de asistencia a los PPME lleva demasiado tiempo, dada la urgencia de aliviar la carga de la deuda 9. En los principales argumentos en pro de la aceleración del alivio de la deuda, se considera que el nivel de endeudamiento es un obstáculo al aumento de los gastos sociales. Es preocupante que los países más pobres del mundo hayan reducido sus gastos sociales en sectores prioritarios a tal punto que ya no pueden proporcionar servicios sociales básicos, y se cita, por ejemplo, el empeoramiento de las tasas netas de matrícula en las escuelas primarias en los años noventa. 25. En su evaluación de la puesta en práctica de la Iniciativa para los PPME hasta la fecha, las NGO y las organizaciones religiosas estiman que no se ha sacado suficiente partido de la flexibilidad que permite el marco existente para abreviar el período de transición. Muchos comentaristas opinan que en los primeros casos, como los de Bolivia y Uganda países con un historial de resultados que data de mediados de los años ochenta los puntos de decisión y los de culminación deberían haber caído en la misma fecha. Para estos países, la exigencia de un período adicional (el de transición) de buen desempeño denota una interpretación rígida del marco de la Iniciativa. Muchos grupos estarían a favor de un período de buen desempeño de unos tres años, aunque subrayan que los requisitos de desempeño aplicables en este período deberían ser distintos a los vigentes actualmente. 26. Otras propuestas de las agrupaciones religiosas son el llamamiento en pro de la reducción de la deuda conjuntamente con la proclamación de un jubileo en el año 2000 y la condonación de las deudas antes del comienzo del nuevo milenio. Varios grupos han instado a que se acorte el período de espera, sobre todo en los casos de países que se encuentran en una etapa de posguerra o afectados por una catástrofe, como el huracán Mitch. Se estima que la pronta concesión de asistencia para el alivio de la deuda podría ser importante para ayudar a esos países a superar la devastación y comenzar la enorme tarea de reconstruir las infraestructuras básicas y paliar el sufrimiento humano de sus poblaciones. 27. Otra justificación para acortar el período de buen desempeño está vinculada a la evaluación de ese desempeño. Los comentaristas han cuestionado insistentemente la vinculación con los programas de ajuste apoyados por el FMI y el Banco Mundial y opinan que se debería dar más peso al buen desempeño en el plano normativo. Como la mayoría de los PPME cumplen 9 El marco actual está basado en un historial de resultados de tres años para que un país tenga derecho a recibir ayuda, más un período de transición de otros tres años entre los puntos de decisión y culminación (aunque este plazo se ha acortado en la mayoría de los casos).
- 12 - con el requisito de incorporación, estiman que no hay ninguna necesidad de demorar más la prestación de asistencia para el alivio de la deuda. A este respecto aducen dos argumentos. En primer lugar, como la mayoría de los acreedores, es decir, los acreedores comerciales y bilaterales, ya han estado proporcionando ayuda para el alivio de la deuda fuera del marco de la Iniciativa, les parece inaceptable que, con arreglo a la Iniciativa, los países se vean obligados a esperar. De igual modo, muchos grupos no aceptan que la prestación de esa ayuda en una fecha más temprana entrañe un riesgo moral. En este contexto, afirman que la comunidad internacional continuará apoyando los programas de ayuda y reforma mucho después del punto de culminación, lo cual constituye un incentivo para utilizar eficazmente la asistencia prestada con ese fin. Requisitos de desempeño 28. En el proceso de examen, la cuestión de los requisitos de desempeño ha sido una de las más controvertidas. Sin bien muchos grupos reconocen la necesidad de contar con criterios a este respecto, critican el contenido y el proceso del diseño de los programas porque consideran que los programas de ajuste estructural no se han preparado en un clima propicio para la participación. Muchos comentaristas han criticado a las instituciones financieras multilaterales por no tener adecuadamente en cuenta las situaciones políticas internas que enfrentan los gobiernos deudores. Se criticó el hecho de que, especialmente durante los años noventa, cuando un incipiente proceso de democratización estaba echando raíces en muchos PPME, en varios casos se forzara a los gobiernos a asumir una posición defensiva y a emprender importantes reformas estructurales demasiado rápido y sin las debidas consultas. La falta de identificación con los programas de ajuste y las dificultades causadas por las reformas económicas han sido temas que han suscitado numerosos debates. Muchos opinan que los resultados de la Iniciativa mejorarían si los gobiernos deudores asumieran como propias las metas macroeconómicas y las reformas clave. Esos comentaristas consideran que dicha cuestión, así como la necesidad de establecer un proceso más transparente y participativo para formular las estrategias de desarrollo de estos países, tiene importancia vital. 29. Muchos grupos no están en contra de la condicionalidad en sí pero apoyan programas económicos y sociales que tengan por fin reducir la pobreza y en cuya preparación han participado todas las partes interesadas. Se ha opinado que el alivio de la deuda tendría que supeditarse a la elaboración de planes de acción que promuevan el desarrollo humano y a la utilización de los recursos liberados gracias al alivio de la deuda exclusivamente para medidas de reducción de la pobreza. Esos grupos han propuesto otros criterios de desempeño a cambio de lo que, a su juicio, son programas de ajuste rígidos y no transparentes apoyados por las instituciones de Bretton Woods. Por lo tanto, las condiciones exigidas por el SRAE, que son excesivamente estrictas o inapropiadas, se podrían reemplazar por metas macroeconómicas más sencillas y realistas para evaluar el desempeño con arreglo a la Iniciativa para los PPME. 30. La mayoría de los grupos recomendaron que se desvinculara el alivio de la deuda del cumplimiento de las condiciones del SRAE. En el proceso de consulta y, en particular, en la reunión de consulta celebrada el 5 de marzo en Londres, Christian Aid sugirió que se establecieran condiciones variables para el alivio de la deuda, análogas al método de los tramos variables que se utilizan en diversos programas de ajuste del Banco Mundial. Esto significaría determinar de antemano ciertas condiciones para llegar al punto de culminación, con lo que se
- 13 - eliminaría el requisito del plazo fijo. Movidos por su interés en que los recursos economizados gracias al alivio de la deuda se encaucen hacia los sectores pobres, muchos grupos han propugnado que el alivio de la deuda se supedite, incluso después del punto de culminación, a la utilización transparente de esos recursos. También recomiendan que se impongan sanciones por la falta de cumplimiento de este requisito. 31. Se ha opinado que, en el marco actual de la Iniciativa para los PPME, el vínculo entre el alivio de la deuda y el desarrollo del sector social sigue siendo endeble. Si bien hay un consenso en el sentido de que se deberían hacer esfuerzos por incorporar el alivio de la deuda en una estrategia general encaminada a alcanzar metas sociales, la orientación para alcanzar esas metas no es tan clara. OXFAM ha propuesto concretamente que se establezca una ventanilla del desarrollo humano, por la que se proporcionarían beneficios adicionales a los países que se comprometieran seriamente a utilizar los fondos liberados por el alivio de la deuda para atender esas necesidades del sector social. Éste será el tema principal de la segunda etapa, en la cual el personal del Banco y del Fondo examinarán, con aportes externos, los medios de fortalecer este vínculo, y presentarán un informe sobre este proceso antes de las reuniones anuales. Transparencia y responsabilidad 32. En todas las reuniones, los comentaristas expresaron gran preocupación por la transparencia y la responsabilidad en las cuestiones relativas a la gestión de la deuda. En vista de los errores cometidos en épocas anteriores, en que los países se endeudaron sin que ello beneficiara a la población en general, los comentaristas recomendaron que se hiciera pública la información sobre los nuevos acuerdos de préstamo y las reestructuraciones de la deuda. En este contexto, muchos instaron a que la sociedad civil participara más activamente en el proceso de la Iniciativa para los PPME. Varios grupos expresaron su frustración por la falta de acceso a datos desagregados y la falta de cooperación de los gobiernos, tanto acreedores como deudores. Paralelamente, los comentaristas también insistieron en que el proceso de análisis de sostenibilidad de la deuda fuera más abierto e incluyera la publicación de documentos preliminares sobre la Iniciativa. 33. Los comentaristas consideraron que la cuestión de la responsabilidad concernía tanto a los deudores como a los acreedores. En cuanto a los gobiernos deudores, se propuso que se realizaran auditorías periódicas del uso apropiado de los fondos obtenidos en préstamo. En lo que respecta a los acreedores, debían ser considerados responsables de malas prácticas crediticias, como las de algunos organismos de crédito a la exportación. Los comentaristas estuvieron a favor de una estrategia de endeudamiento que previera un mínimo de empréstitos externos y un máximo de financiamiento en forma de donaciones. 34. En lo que respecta a la prestación de ayuda para el alivio de la deuda, muchas entidades o grupos, incluida OXFAM y algunos miembros de la Coalición Jubileo 2000, están a favor de la imposición de sanciones a los gobiernos deudores si no cumplen con su compromiso de encauzar los recursos liberados por el alivio de la deuda hacia los sectores sociales. Algunos han opinado que la mejor forma de evitar el incumplimiento de los compromisos contraídos sería que la sociedad civil participara activamente para determinar cómo se utilizarían esos recursos para reducir la pobreza y vigilar los gastos en forma transparente.
- 14 - Financiamiento del alivio de la deuda 35. Al examinar el costo de la prestación de asistencia para el alivio de la deuda y las modalidades de financiamiento para lograrlo, la mayoría de los grupos consideraron que ésta era una cuestión de voluntad política más que de falta de recursos. El ejemplo más citado fue el de la ayuda de emergencia en gran escala (aunque no la asistencia para el alivio de la deuda) que la comunidad internacional había estado dispuesta a conceder a las economías de mercado emergentes durante la reciente crisis financiera. Otra recomendación formulada por muchos fue la de la venta de oro por el FMI para financiar su contribución a la Iniciativa para los PPME o para conceder financiamiento de carácter más general. Además, algunos grupos están a favor de un aumento del financiamiento bilateral para el Fondo Fiduciario para los PPME 10. C. Cambios propuestos por países miembros del FMI y la AIF Países acreedores 36. Los países acreedores han apoyado la Iniciativa para los PPME y la consideran una medida innovadora. En los últimos meses, varios acreedores bilaterales, incluida la mayoría de los miembros del Grupo de los Siete, Irlanda y Noruega han formulado propuestas concretas para ir más allá de la Iniciativa y han subrayado la necesidad de fortalecer su marco y los vínculos entre la reducción de la deuda y el alivio de la pobreza. Se prevé que en la Cumbre de Colonia, en junio de 1999, los países miembros del Grupo de los Siete examinarán el tema del alivio de la deuda. Las propuestas de esos países figuran en el Cuadro 1 y en el Anexo 4. 37. Parece haber ciertos elementos comunes en las propuestas de Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia y el Reino Unido en relación con algunos aspectos de la concesión de asistencia adicional. Todos estos países están de acuerdo en que, en el caso de las deudas comerciales, los acreedores bilaterales deberían prestar asistencia por encima de un VNA de 80% cuando ello sea necesario para alcanzar las metas fijadas conforme a la Iniciativa. También están todos de acuerdo en que es necesario conceder más alivio con respecto a las deudas relacionadas con la AOD. Ninguno ha propuesto cambios en los criterios con los que se evalúa el historial de resultados en el marco de los programas de ajuste apoyados por el Fondo y el Banco. En lo que respecta a los requisitos de la Iniciativa para los PPME, en tres de las cinco propuestas (Alemania, Canadá y Reino Unido) se sugiere que se acorte de seis a tres años el período para evaluar el historial de resultados, aunque no se indica si con esto se reduciría la primera o la segunda etapa de la Iniciativa. Dos (Canadá y Reino Unido) proponen explícitamente que se reduzcan las tasas de sostenibilidad de la deuda. Otros dos países (Alemania y Estados Unidos) proponen que se actúe con flexibilidad en casos excepcionales. En cuanto al financiamiento de la Iniciativa, en todas las propuestas se mencionan las ventas de oro por parte del Fondo, y en cuatro se indica explícitamente que sus autores apoyan esas ventas (en dos se menciona una cantidad de hasta 10 millones de onzas). 10 Una coalición de organizaciones religiosas de los Estados Unidos ha propuesto que el Gobierno de Estados Unidos haga una contribución importante al Fondo Fiduciario para los PPME, en forma proporcional a las necesidades de financiamiento de la Iniciativa ampliada para los PPME.
- 15 - Cuadro 1. Iniciativa de los países miembros del Grupo de los Siete para el alivio y el financiamiento de la deuda, enero a marzo de 1999 Alemania Canadá Estados Unidos Francia Reino Unido Fecha en que se anunciaron las propuestas Metas y relaciones Calendario Fechas para la concesión de asistencia Tratamiento de las deudas comerciales Tratamiento de las deudas relacionadas con la AOD 21 de enero de 1999 25 de marzo de 1999 16 de marzo de 1999 22 de febrero de 1999 3 de marzo de 1999 Fijar un VNA de 200% para la relación deudaexportaciones en general y adoptar un criterio más flexible en casos excepcionales Acortar a tres años el historial de resultados Cancelar hasta el 100% de la deuda en circunstancias excepcionales Todos los acreedores del Club de París deberían cancelar la totalidad de las deudas de los países con derecho a recibir asistencia conforme a la Iniciativa para los PPME Fijar un VNA de 150% para la relación deuda-exportaciones Acortar a tres años el historial de resultados Reducir en libros el 100% del valor de las deudas de todos los países en desarrollo menos adelantados que se prevé que cumplirán los requisitos para recibir ayuda conforme a la Iniciativa para los PPME (incluida Honduras); si los acreedores del Club de París no llegan a un acuerdo, Canadá condonaría unilateralmente las deudas de los países que puedan utilizar los recursos eficazmente y que tengan una buena gestión de gobierno; en el caso de otros, consideraría la conversión de la deuda para prestar apoyo a proyectos de desarrollo de importancia crítica Instar a todos los países a que condonen las deudas relacionadas con la AOD de los países más pobres muy endeudados Conceder más alivio de la deuda en circunstancias excepcionales a los países donde ello pueda tener repercusiones importantes Las instituciones financieras internacionales deberían prestar ayuda adicional en los primeros años para mejorar el flujo de efectivo Condonar hasta el 90% de la deuda; en casos excepcionales, condonar una gama más amplia de deudas Condonar la totalidad de la deuda Reducir el período de transición caso por caso teniendo en cuenta el historial de resultados de las políticas de ajuste Conceder inmediatamente asistencia del Club de París mediante reprogramaciones de los flujos con arreglo a las condiciones de Lyon en cuanto un país tenga derecho a recibir ayuda de acuerdo con la Iniciativa para los PPME Cancelar más del 80% de la deuda si es necesario para que la deuda sea sostenible; las instituciones financieras internacionales deberían compartir la carga en forma proporcional Cancelar por una generación el servicio de la deuda relacionada con la AOD de todos los países que cumplan con los requisitos de la Iniciativa para los PPME en cuanto la deuda sea considerada en el marco del Club de París; se requiere un sistema para la distribución equitativa de la carga que tenga en cuenta el costo de la cancelación de estas deudas como porcentaje del PIB Liberalizar la relación deuda-exportaciones o los criterios fiscales, o ambas cosas, a fin de proporcionar más asistencia para el alivio de la deuda a un mayor número de países Acortar a tres años el historial de resultados Conceder ayuda a título provisional si es necesario para reducir la deuda en medida suficiente en los primeros años Cancelar más del 80% de la deuda en los casos necesarios; las instituciones financieras multilaterales deberían compartir la carga en forma proporcional Los países que aún no lo hayan hecho deberían anular todas las deudas relacionadas con la AOD
- 16 - Cuadro 1. Iniciativa de los países miembros del Grupo de los Siete para el alivio y el financiamiento de la deuda, enero a marzo de 1999 Alemania Canadá Estados Unidos Francia Reino Unido Nuevas contribuciones al Fondo Fiduciario para los PPME Financiamiento de la participación del FMI Prestación de asistencia adicional a los PPME Otros elementos Utilización de los recursos liberados gracias al alivio de la deuda Medidas anunciadas para el alivio de la deuda Alemania hará una contribución al Fondo Fiduciario para los PPME en 1999 Se debería seguir la cuestión de la venta de oro por el FMI. Alemania aportará recursos para la continuación del SRAE Los países que participarán en la Cumbre apoyan la concesión de financiamiento adicional para mejorar la capacidad de servicio de la deuda de los países elegibles conforme a la Iniciativa para los PPME Todos los países elegibles deberían poder obtener antes del año 2000 seguridades acerca del alcance y los plazos para el alivio de la deuda Los fondos liberados por la condonación de las deudas relacionadas con la AOD deberían utilizarse en proyectos que promuevan el desarrollo sostenible y la eliminación de la pobreza y la desigualdad, teniendo en cuenta los principios de una buena gestión de gobierno Fuentes: Gobiernos de Alemania, Canadá, Francia, Reino Unido y Estados Unidos. Apoyar la venta de hasta 10 millones de onzas de oro por parte del FMI y aportar recursos para préstamos del SRAE Prestar nueva asistencia para el desarrollo sólo en forma de donaciones; formular un código de conducta para las políticas crediticias de los organismos de crédito para la exportación Incluir a Honduras entre los países con derecho a recibir asistencia conforme a la Iniciativa para los PPME, ya que la carga de la deuda futura se ha hecho insostenible debido al huracán Mitch; incluir a Haití y Malawi en la lista de países elegibles y considerar el caso de Afganistán cuando la situación política lo permita Cancelar unilateralmente la deuda de los países que puedan utilizar productivamente los recursos liberados; prestar particular atención al nivel de gastos militares Se prestará la siguiente ayuda adicional para el alivio de la deuda (VNA de 1998): US$8.000 millones para reducir la relación deudaexportaciones; un máximo de US$6.000 millones para acortar el período del historial de resultados, y un máximo de [US$2.800 millones para Honduras?] para aumentar el número de países elegibles Estados Unidos y otros países harían contribuciones adicionales; se ha propuesto una asignación de US50 millones en el presupuesto Apoyar la venta de hasta 10 millones de onzas de oro por el FMI Lograr que la comunidad internacional se comprometa a proporcionar por lo menos el 90% de la asistencia adicional a los PPME en forma de donaciones Adoptar nuevos enfoques para promover actividades de reconstrucción en los países donde ha habido conflictos internos prolongados Los recursos liberados gracias al alivio de la deuda deberían encauzarse hacia la educación o la protección del medio ambiente utilizando instrumentos financieros innovadores, como la conversión de la deuda en medidas de protección de los recursos naturales Se aportarán US$70.000 millones en valores nominales para el alivio de la deuda, además de la suma prevista conforme a la Iniciativa para los PPME Aportar contribuciones bilaterales adicionales si es necesario, en el contexto de una distribución equitativa de la carga Apoyar la venta de oro por el FMI si es necesario Otorgar financiamiento adicional en forma de donaciones a los países elegibles conforme a la Iniciativa para los PPME Todos los países con derecho a recibir asistencia en las condiciones de Nápoles reciben una reducción del 67% (eliminar la opción del 50%); cancelar o aumentar a más del 20% las conversiones de la deuda en inversiones para los países de ingreso mediano Asegurarse de que el alivio de la deuda genere efectivamente un aumento de los gastos sociales; la gestión económica y social y la administración en los países beneficiarios debe ser irreprochable Apoyar la venta de oro por el FMI (un mínimo de US1.000 millones o más, si es necesario) El mundo desarrollado debería aumentar a US60.000 millones los flujos de ayuda hacia los países en desarrollo antes del año 2000 Instar a las ONG del Reino Unido a que aumenten a US1.000 millones sus donaciones a los países en desarrollo durante dos años (hasta el año 2000) y ofrecer incentivos tributarios como apoyo Los recursos liberados deberían invertirse en programas contra la pobreza, en particular en los sectores de salud y educación, en los países de que se trate Se comprometerá una suma de US$50.000 millones en valores nominales para el alivio de la deuda antes del año 2000
- 17-38. Otros dos países Irlanda y Noruega también han formulado propuestas para acelerar el alivio de la deuda. Irlanda ha aprobado leyes relativas a un programa para el alivio de la deuda de los países del tercer mundo que incluye planes de asistencia bilateral. Ese programa propugna una reducción del VNA y la liberalización de los criterios y metas para la reducción del servicio de la deuda conforme a la Iniciativa para los PPME, así como el acortamiento del período para evaluar el historial de resultados; no obstante, se subraya que esto sólo debería hacerse en el contexto de un programa de desarrollo nacional realista y sostenible. Noruega dio a conocer su estrategia para el alivio de la deuda en octubre de 1998, conforme a la cual se propone condonar unilateralmente, caso por caso, los préstamos concedidos por sus organismos de crédito para la exportación (Noruega condonó todos los préstamos de AOD en los años ochenta) una vez que el país de que se trate llegue al punto de culminación con arreglo a la Iniciativa o cuando se haya efectuado una operación de reducción del saldo de la deuda (en las condiciones de Nápoles) del Club de París. Asimismo, se propone condonar unilateralmente (también decidiendo caso por caso) los pagos por concepto de intereses pagaderos durante el período de transición, es decir, el período transcurrido entre los puntos de decisión y culminación. Noruega hizo un llamamiento a todos los países que compartieran esta posición a que consideraran la posibilidad de adoptar medidas de esta índole e instó a que se aplicara un enfoque más flexible con respecto a la Iniciativa y se hicieran esfuerzos por distribuir la carga de su financiamiento en forma equitativa. Países deudores 39. En general, los países deudores han acogido con satisfacción la Iniciativa para los PPME, aunque también consideran que las condiciones deberían ser más generosas en vista de las grandes dificultades que enfrentan esos países en sus programas de desarrollo. Los ministros del Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (Estados ACP) aprobaron las características innovadoras de la Iniciativa, pero opinaron que no era suficiente para proporcionar más asistencia para el alivio de la deuda más rápidamente y a un mayor número de países de esa región. Los ministros recomendaron que se adoptara una actitud más flexible para que aumentara el número de países con derecho a recibir asistencia conforme a la Iniciativa, a fin de proporcionar un apoyo más firme y asegurar la disponibilidad de asistencia para alivio de la deuda en la etapa inicial de la toma de decisiones. Consideraron que era necesario bajar los umbrales (la relación deuda-exportaciones y el coeficiente del servicio de la deuda) para ampliar la elegibilidad, acortar el plazo anterior a la concesión de asistencia y tener más en cuenta la carga fiscal de la deuda. También formularon propuestas concretas para los países cuya deuda interna y externa era insostenible pero que actualmente no tienen derecho a recibir ayuda conforme a la Iniciativa, y recomendaron que se diera un trato especial a los países en la etapa de posguerra, a los Estados sin litoral y a los países insulares pequeños y vulnerables 11. 40. En el comunicado emitido en octubre de 1998, el Grupo de los 24 consideró que las operaciones de reestructuración de la deuda de los PPME se estaban llevando a cabo con lentitud y resultaban insuficientes 12. Los Ministros del Grupo de los 24 subrayaron la necesidad de que se aumentaran las contribuciones bilaterales en el contexto de una distribución proporcional de la 11 Declaración de la Conferencia de Ministros de Finanzas de los Estados ACP sobre cuestiones monetarias y financieras, 6 de julio de 1998. 12 Comunicado del Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales, 3 de octubre de 1998.
- 18 - carga para que un mayor número de países pudiera beneficiarse con la Iniciativa. Observando que sólo dos países habían llegado al punto de culminación, los ministros instaron a que se acelerara el proceso de toma de decisiones en el marco de la Iniciativa y se actuara con más flexibilidad de modo de reducir el período que media entre los puntos de decisión y culminación y se proporcionara asistencia suficiente durante dicho período. También observaron con gran preocupación que el financiamiento disponible para mantener las operaciones del SRAE y la Iniciativa para los PPME seguía siendo inferior a las estimaciones iniciales, incluso para el reducido número de países actualmente habilitados para recibir respaldo, e instaron a que se consideraran nuevas medidas de financiamiento, entre ellas la aportación de nuevas contribuciones del FMI a través de la Cuenta de Reservas de la Cuenta Fiduciaria del SRAE y la optimización de las reservas del FMI, incluso mediante la venta de oro. 41. El Director Ejecutivo del FMI por varios países africanos dio una respuesta preliminar a la petición de observaciones en marzo de 1999 13. En su opinión, la Iniciativa para los PPME debería estar basada en tres pilares: la simplicidad, la oportunidad y el principio de inclusión. Su objetivo debería ser conceder el máximo de ayuda a los países más pobres para combatir la pobreza. El Director Ejecutivo estima que el problema de la deuda es en buena medida de carácter político y en parte una consecuencia no intencional de la guerra fría; por lo tanto, requiere una solución política. Se considera que de acuerdo con el enfoque actual, se presta muy poca asistencia demasiado tarde, los procedimientos son demasiado complejos y se hace demasiado hincapié en la condicionalidad conforme a los programas apoyados por el FMI (aunque esa condicionalidad es necesaria hasta cierto punto para impedir que se utilicen recursos productivos para apoyar políticas erróneas o mal encaminadas). 42. Se sugiere una nueva estrategia en la que se considere la posibilidad de: i) fijar una fecha límite para resolver el problema de la deuda de los países más pobres, preferiblemente el fin de este milenio; ii) fijar metas de sostenibilidad y umbrales mucho más bajos prestando atención a las perturbaciones de la relación de intercambio, las consecuencias de desastres naturales y las necesidades de desarrollo, el nivel de pobreza, el nivel de gasto en programas sociales y la carga de la deuda interna de los países de que se trate; iii) formular una estrategia para que los países en etapa de posguerra puedan superar la situación en que se encuentran dentro del plazo fijado para resolver definitivamente el problema de la deuda de los países más pobres; iv) fortalecer los programas del SRAE de manera que el alivio de la deuda permita apoyar la inversión pública, una administración pública eficaz, un mejor acceso a los servicios de salud y educación y la creación de redes de protección social; v) lograr que las medidas de reforma tengan más éxito dando menos importancia a los criterios cuantitativos y de desempeño, teniendo en cuenta que el alivio de la deuda es importante para hacer avanzar el proceso de reforma en un ambiente de mayor libertad y que es sensato prestar más ayuda en las etapas iniciales y en forma flexible en el contexto de un definición integral del ajuste y la reforma económica. 13 El Sr. Morais es Director Ejecutivo del FMI por Angola, Botswana, Burundi, Eritrea, Etiopía, Gambia, Kenya, Lesotho, Liberia, Malawi, Mozambique, Namibia, Nigeria, Sierra Leona, Sudáfrica, Swazilandia, Rep. Unida de Tanzanía, Uganda, Zambia y Zimbabwe.
- 19 - D. Acreedores multilaterales 43. En el proceso de examen de la Iniciativa se han recibido observaciones por escrito del Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Banco Central de los Estados de África Oriental (BCEAO) (Anexo 5) 14. El BAfD ha señalado concretamente que convendría ampliar el enfoque con respecto a la sostenibilidad de la deuda en el marco de la Iniciativa para captar mejor las dimensiones de pobreza y gestión de los problemas de la deuda. Ha recomendado que se fijen metas de sostenibilidad de la deuda más bajas para poder prestar un mayor volumen de asistencia y que se acorte la duración del historial de resultados. Al mismo tiempo, estas instituciones han subrayado la importancia de mantener los requisitos de desempeño, que son esenciales para evitar que se despilfarren los recursos destinados al alivio de la deuda. Además, en opinión del BAfD, un factor determinante de las fechas para la introducción de cambios en la Iniciativa, y el alcance de esos cambios, es la disponibilidad de recursos. 44. El BAsD opina que los indicadores basados en las exportaciones no tienen en cuenta los bienes comerciables vendidos en el mercado interno. Sugiere que se utilice un promedio ponderado de la relación deuda-producto y la relación deuda-exportaciones como meta alternativa, que incluya la deuda privada y la pública. Otra meta fiscal podría ser la de una balanza primaria sostenible, definida como el volumen de asistencia necesario para mantener a un nivel constante la relación entre la deuda pública y el PIB. Está dispuesto a considerar la posibilidad de acortar la segunda etapa o la eliminación de las etapas primera y segunda, pero ha expresado preocupación por la falta de criterios de desempeño después del punto de culminación. 45. El BCEAO también opinó que debería acortarse el calendario haciendo coincidir los puntos de decisión y de culminación. Propuso la reducción de varias metas: la relación VNA de la deuda-exportaciones a 100%-150%, el coeficiente del servicio de la deuda a 10%-15% y la relación VNA de la deuda-ingresos fiscales a 200%; también propuso que se establecieran umbrales fiscales más bajos. La deuda interna, los indicadores sociales y la actividad de recaudación de ingresos también deberían tenerse en cuenta para determinar la sostenibilidad. El BCEAO sugirió que los recursos liberados por el alivio de la deuda se canalizaran hacia un fondo especial para gastos prioritarios cuya utilización vigilaría la sociedad civil. 46. Al FIDA también le interesa que haya un margen suficiente para garantizar la sostenibilidad de la deuda, dada la incertidumbre de las proyecciones. Los fondos liberados por el alivio de la deuda también deberían asignarse a metas de desarrollo rural. Los países particularmente vulnerables, así como los afectados por una crisis, deberían tener acceso a más asistencia. También debería hacerse una distinción entre los países con una deuda pendiente y aquéllos con problemas inmediatos relacionados con el servicio de la deuda. El FIDA propone un enfoque gradual del alivio de la deuda que permitiría proporcionar algo de alivio en cada etapa de las reformas de política. La comunidad internacional debería asegurarse de que el alivio 14 Varios otros bancos multilaterales han participado activamente en una o más de las reuniones de consulta. Entre ellos figuran el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC). Varios acreedores multilaterales regionales, si bien apoyan el objetivo del aumento de la asistencia conforme a la Iniciativa para los PPME, subrayaron que ello no debería comprometer la estabilidad financiera de las instituciones multilaterales regionales (reunión de consulta celebrada en Honduras el 23 de marzo de 1999).
- 20 - de la deuda complementara la asistencia para el desarrollo; a este respecto, sería necesario que aumentaran los presupuestos destinados a ese fin. E. Organizaciones internacionales 47. Las observaciones que el personal ha recibido durante la puesta en práctica de la Iniciativa y durante el proceso de examen de 1999 de parte de organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas y la Secretaría del Commonwealth, han sido bastante negativas. El Secretario General de las Naciones Unidas, si bien ha acogido la Iniciativa para los PPME como una medida innovadora, la ha criticado en sus informes y la considera que es un proceso muy lento y que sus resultados han sido decepcionantes 15. Además, estima que los criterios y las metas de sostenibilidad de la deuda no han sido suficientemente flexibles y recomienda que se examine la posibilidad de establecer metas más bajas que las actuales. El Secretario General considera también que el período de evaluación del desempeño es demasiado largo y ha recomendado que el período de transición no sea de más de un año. 48. En las reuniones de consulta celebradas en Londres y en reuniones posteriores, el Secretario General del Commonwealth declaró que estaba firmemente a favor de la ampliación de la actual Iniciativa para los PPME a fin de beneficiar a un grupo más numeroso de países deudores en condiciones más generosas y en plazos más breves. Concretamente, instó a que se cancelara inmediatamente la totalidad de la deuda externa de los países muy pobres. En lo que respecta al financiamiento, la Secretaría del Commonwealth recomendó que se llegara rápidamente a un acuerdo sobre las ventas de oro por el FMI. De conformidad con la posición de política adoptada anteriormente, tanto las Naciones Unidas como la Secretaría del Commonwealth deseaban que se estableciera un vínculo más estrecho entre la Iniciativa y los programas de reducción de la pobreza, de conformidad con las metas de desarrollo internacional. La Secretaría también señaló que había estado prestando asistencia activamente a los gobiernos para reforzar su capacidad de gestión de la deuda, lo cual podría fortalecerse más en cooperación con la UNCTAD y las instituciones financieras multilaterales. III. EVALUACIÓN DE LOS CAMBIOS PROPUESTOS 49. En esta sección se evalúan las distintas propuestas relativas a la introducción de cambios que se describen en el capítulo anterior y se examinan algunas de sus implicaciones para los deudores y los acreedores. En primer lugar se esbozan algunas consideraciones generales que es necesario tener en cuenta. Las propuestas propiamente dichas se examinan siguiendo el orden de los principales elementos de la Iniciativa respecto de los cuales se han sugerido cambios: volumen de asistencia para el alivio de la deuda, el calendario para la concesión de asistencia, los requisitos de desempeño y la transparencia y la responsabilidad. 50. Las consideraciones relativas al costo y al financiamiento también serán importantes para decidir los cambios que se introduzcan en la Iniciativa. Al examinar las diversas propuestas, es importante tener en cuenta que, a pesar de las medidas excepcionales adoptadas por los acreedores, aún no se ha obtenido la totalidad del financiamiento para la Iniciativa actual (aún sin contar los costos correspondientes a Liberia, Somalia y Sudán). La mayoría de las instituciones 15 Informe del Secretario General de las Naciones Unidas al Consejo de Seguridad titulado Las causas de los conflictos y el fomento de la paz duradera y el desarrollo sostenible en África, Naciones Unidas, 13 de abril de 1998. Informe del Secretario General titulado La situación de la deuda de los países en desarrollo a mediados de 1998 (A/53/373), 11 de septiembre de 1998, pág. 8.