Ecos del Desarrollo Urbano Diciembre 19 de 2008 Columna 37 Esta Columna se envía a todos los municipios del país que tienen correo electrónico, aproximadamente a más de 1000 Fotografías Ecos del Desarrollo Urbano es una Columna editada por la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo con el único interés de difundir el Desarrollo Urbano y la importancia de la disciplina. Lo publicado en la Columna (Ecos del Desarrollo Urbano) es una opinión personal de quien firma la Columna y no debe entenderse como una política de la DGDUS. EMISIÓN DE DICTÁMENES TÉCNICOS DE USO DEL SUELO 1 Juan Manuel Mondragón R. 2 I. Introducción Una de las funciones de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo, es la emisión de opiniones técnicas que determinan la viabilidad de proyectos de tipo urbano, sujetos a una evaluación de impacto ambiental o de bienes inmuebles, bajo un proceso de incorporación o desincorporación al dominio público de la Federación. Estas opiniones técnicas hacen las veces de Estudios de Impacto Urbano y su propósito fundamental es 1 1 de 2, esta intervención es producto de la colaboración de las personas que han participado en diversos momentos en el proceso de emisión de dictámenes técnicos dentro de lo que hoy es la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo (DGDUS). 2 Subdirector de Dictámenes Técnicos de la Dirección de Operación Urbana de la DGDUS. 1 velar por el respeto hacia lo establecido en los Planes o Programas de Desarrollo Urbano de nuestro país, de acuerdo a lo señalado en el artículo 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH). Los instrumentos de planeación urbana definen la vocación y potencial de desarrollo (normatividad urbana) de cada predio en el que pretenden alojarse los proyectos o se alojan los bienes sujetos a incorporarse o desincorporarse. Esta labor la ha venido realizando la SEDESOL, así como sus instancias antecesoras: SEDUE y SAHOP. Con la aparición y el fortalecimiento de la planeación ambiental, México se ha perfilado hacia la formulación de un desarrollo urbano sustentable. Asimismo, el debido cumplimiento de la normatividad por parte de quienes promueven los
proyectos de referencia, ha sido clave para fomentar la inversión en diversos estados del país, trayendo como consecuencia la generación de fuentes de trabajo y condiciones para alcanzar la competitividad de una ciudad o localidad específica. Más adelante se realizará un análisis de distintas variables, que como producto del proceso de dictaminación técnica se han generado en tales estados. autorizar determinados proyectos, mismos que más adelante serán especificados. De acuerdo con el párrafo primero, del artículo 24 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, la SEMARNAT podrá solicitar, dentro del procedimiento de evaluación y en los términos previstos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la opinión técnica de alguna dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, cuando por el tipo de obra o actividad así se requiera. Esta es la razón fundamental por la que SEMARNAT solicita a la SEDESOL dictamen técnico de uso del suelo para 2 Baste reconocer que para efectuar esta actividad, la Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo (DGDUS) e instancias antecedentes, han elaborado una serie de lineamientos encaminados a apoyar a los técnicos encargados del proceso de elaboración y fundamentación de los dictámenes técnicos, tanto de la propia DGDUS como de las diferentes Delegaciones con que cuenta SEDESOL en la república mexicana, mediante el establecimiento de conceptos, procedimientos de respuesta y estructura. II. Lineamientos generales para la emisión de dictámenes técnicos de uso del suelo para autorizar las manifestaciones de impacto ambiental (MIA s) Objetivos Generales En cuanto a estos objetivos, dichos lineamientos tienen, además de orientar a los técnicos responsables del proceso de elaboración y fundamentación de los dictámenes técnicos, el propósito de
establecer criterios básicos de estructura, evaluación y respuesta, así como de homogenización de conceptos y términos empleados en el proceso de dictaminación técnica. Objetivos Particulares Proporcionar criterios sobre el contenido técnico mínimo que debe presentar la MIA, para poder cumplir con la citada dictaminación; Establecer una terminología elemental de aspectos de desarrollo urbano útiles en la elaboración y presentación de los dictámenes técnicos de uso del suelo; Garantizar la congruencia del proyecto con la Ley General de Asentamientos Humanos; Garantizar la congruencia del proyecto con los planes o programas de desarrollo urbano; Garantizar la congruencia del proyecto con los reglamentos de zonificación (en su caso); Proporcionar criterios básicos para respaldar las opiniones técnicas; Establecer la estructura de presentación de los dictámenes técnicos de uso del suelo; Establecer el procedimiento de respuesta para elaborar los dictámenes técnicos de uso del suelo; y Proporcionar criterios para la elaboración de dictámenes técnicos de uso del suelo, según el tipo de proyecto del que se trate. Detrás de toda esta fundamentación jurídica que presupone el dictamen técnico, existe un propósito elemental: y éste es que las Manifestaciones de Impacto Ambiental sean autorizadas. Pero, sabemos lo qué es una manifestación de impacto ambiental o MIA, como se abrevia? Garantizar la congruencia del proyecto con las Leyes Estatales de Desarrollo Urbano y/o de Asentamientos Humanos; De acuerdo con el artículo 3, fracción XX de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), vigente, se le define como El documento mediante el cual se da conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo. 3
autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría (SEMARNAT): En la fracción XIX del mismo artículo, se define al impacto ambiental como la Modificación del ambiente ocasionada por la acción del hombre o de la naturaleza. Por su parte, el artículo 28 de de la LGEEPA, señala que: La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual la Secretaría (SEMARNAT) establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente. Para ello, en los casos que determine el Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la I.- Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos; II.- Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y eléctrica; VIII.- Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; IX.- Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros; X.- Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales; XI.- Obras en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación Una vez comprendido lo que es una MIA (el objeto a autorizar), ahora vale la pena conocer más acerca del medio, por lo menos desde un punto de vista urbanístico, para su autorización; esto es, el dictamen técnico de uso del suelo. El dictamen técnico de uso del suelo es un procedimiento diseñado para el control de los usos del suelo, mediante la compatibilidad de usos definidos por un instrumento de planeación urbana, el cual promueve el óptimo ordenamiento urbano de los centros de población; así como, de las áreas de crecimiento y/o de reserva territorial y localidades anexas a dichos centros de población. Este instrumento define la postura oficial de la SEDESOL respecto a la procedencia o improcedencia del proyecto evaluado. 4
El dictamen técnico de uso del suelo es el resultado de un proceso de investigación y análisis de los elementos técnicos existentes (aplicables y vigentes), que hacen posible: Entender el proyecto en sus componentes y complejidad; Comprender la problemática y condiciones particulares del sitio propuesto para su ubicación; Conocer los instrumentos jurídicoadministrativos, de planeación y las normas de desarrollo urbano que inciden en el proyecto; Evaluar la congruencia existente entre el o los instrumentos a considerar y el proyecto de referencia; y Estructurar y argumentar una postura o respuesta oficial al respecto. Son diversos los instrumentos legales que cumplen con esta función, y comprenden desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hasta la Ley General de Bienes Nacionales, pasando por las ya aludidas LGAH y LGEEPA. De manera específica, son dos los artículos de la LGAH que rigen la emisión de dictámenes técnicos de uso del suelo, los cuales destacan lo siguiente: Ahora bien, cuál es la base legal en la que se fundamentan los dictámenes técnicos de uso del suelo o qué instrumentos legales se utilizan para dar sustento a estas opiniones? 5 Artículo 17.- Las autoridades de la Federación, las entidades federativas y los municipios en la esfera de sus respectivas competencias, harán cumplir los planes o programas de desarrollo urbano y la observancia de esta Ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano. Artículo 19, párrafo segundo.- Las autorizaciones de manifestación de impacto ambiental que otorguen la Secretaría o las entidades federativas y los municipios conforme a las disposiciones jurídicas ambientales, deberán considerar la observancia de la legislación y los planes o programas en materia de desarrollo urbano.
El primero de los artículos (17), rige de manera particular en la procedencia de solicitudes de aprovechamiento, incorporación y desincorporación de inmuebles de propiedad federal, atendiendo a su vocación de uso o destino; en cambio, el segundo de ellos (19), está abocado a lo que se alude; es decir, a la autorización de MIA s. Para este caso, la emisión de dictámenes se articula a la política ambiental a través de diversos preceptos que se sustentan en la LGEEPA. En particular, dicha articulación queda incluida en lo siguiente: V.- Se establecerán y manejarán en forma prioritaria las áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos (y) VIII.- En la determinación de áreas para actividades altamente riesgosas, se establecerán las zonas intermedias de salvaguarda en las que no se permitirán los usos habitacionales, comerciales u otros que pongan en riesgo a la población. Artículo 23.- Para contribuir al logro de los objetivos de la política ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la vivienda, además de cumplir con lo dispuesto en el artículo 27 constitucional en materia de asentamientos humanos, considerará los siguientes criterios: I.- Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en cuenta los lineamientos y estrategias contenidas en los programas de ordenamiento ecológico del territorio; II.- En la determinación de los usos del suelo, se buscará lograr una diversidad y eficiencia de los mismos y se evitará el desarrollo de esquemas segregados o unifuncionales, así como las tendencias a la suburbanización extensiva; III.- En la determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de población, se fomentará la mezcla de los usos habitacionales con los productivos que no representen riesgos o daños a la salud de la población y se evitará que se afecten áreas con alto valor ambiental; 6 Un punto en particular que merece ser considerado y que aparece de manera recurrente en la emisión de dictámenes técnicos es la posición que ocupa la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZFMT), ello en virtud de que la mayoría de los proyectos considerados en la elaboración de dichos dictámenes corresponde a desarrollos inmobiliarios que afectan los ecosistemas costeros, como lo señala la fracción IX del artículo 28 de la LGEEPA. Para un tratamiento óptimo de la ZFMT, la emisión de dictámenes técnicos considera las disposiciones establecidas por la Ley
General de Bienes Nacionales (LGBN, publicada en el D.O.F. el 20 de mayo del 2004); en particular, a través de las siguientes disposiciones: Artículo 119.- Tanto en el macizo continental como en las islas que integran el territorio nacional, la zona federal marítimo terrestre se determinará: I.- Cuando la costa presente playas, la zona federal marítimo terrestre estará constituida por la faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a dichas playas o, en su caso, a las riberas de los ríos, desde la desembocadura de éstos en el mar, hasta cien metros río arriba; III.- En el caso de lagos, lagunas, esteros o depósitos naturales de agua marina que se comuniquen directa o indirectamente con el mar, la faja de veinte metros de zona federal marítimo terrestre se contará a partir del punto a donde llegue el mayor embalse anual o límite de la pleamar, en los términos que determine el reglamento, IV.- En el caso de marinas artificiales o esteros dedicados a la acuacultura, no se delimitará zona federal marítimo terrestre, cuando entre dichas marinas o esteros y el mar medie una zona federal marítimo terrestre. La zona federal marítimo terrestre correspondiente a las marinas que no se encuentren en este supuesto, no excederá de tres metros de ancho y se delimitará procurando que no interfiera con el uso o destino de sus instalaciones. 7 Artículo 120, párrafo primero.- El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, promoverá el uso y aprovechamiento sustentables de la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar. Con este objetivo, dicha dependencia, previamente, en coordinación con las demás que conforme a la materia deban intervenir, establecerá las normas y políticas aplicables, considerando los planes y programas de desarrollo urbano, el ordenamiento ecológico, la satisfacción de los requerimientos de la navegación y el comercio marítimo, la defensa del país, el impulso a las actividades de pesca y acuacultura, así como el fomento de las actividades turísticas y recreativas. Además de la LGBN, el manejo en la ZFMT debe considerar al Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar. Son diversos los artículos de este instrumento que inciden en la dictaminación técnica de uso del suelo,
pero lo que se menciona a continuación tiene particular interés para dicha emisión: Artículo 26.- Toda solicitud de concesión en los términos de la Ley y del presente Capítulo, deberá hacerse por escrito ante la Secretaría (SEMARNAT), en original y dos copias proporcionando los datos y elementos siguientes: IX. Constancias de las autoridades estatales o municipales, respecto de la congruencia de los usos del suelo en relación al predio colindante; Hay que señalar que las tendencias de la economía mundial, particularmente con la actividad turística, y la fuerte competencia que se da entre países y regiones, han convertido a las zonas litorales de nuestro país en un espacio privilegiado para la inversión pública y privada, por lo que es necesario que ante una presión tan fuerte como la que se viene dando en dichos espacios, se modernicen los instrumentos que regulan su aprovechamiento. En ese sentido, el Reglamento antes considerado debe ser actualizado y en él deben ser incorporadas las condiciones que actualmente están viviendo las zonas litorales de referencia, pues su publicación en el D.O.F. data del 21 de agosto de 1991. Fotografía del Museo de la Planeación Urbana en Shanghai 8 Fotografía de Salvador Gómez Rocha
Brevísimas En el mes de enero de 2009 espere usted el interesante artículo: Qué implica ordenar el territorio? de Julio García Coll. En la sección de documentos encontrará la Columna Ecos del Desarrollo Urbano hasta el número 28. Visítenos http:///index/index.php?sec=802074 Para que un Plan o Programa de Desarrollo Urbano tenga vigencia legal es necesario que se someta al siguiente proceso: CONSULTA PÚBLICA APROBACIÓN EN EL CABILDO MUNICIPAL PUBLICACIÓN EN EL PERIÓDICO OFICIAL Y EN LOS DIARIOS DE MAYOR CIRCULACIÓN El proceso de planeación Vigencia legal CONFIERE AL PLAN CARÁCTER DE LEY Y HACE OBIGATORIO SU CUMPLIMIENTO A TODA LA SOCIEDAD INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD PUESTA EN OPERACIÓN 9