INSTITUTO DE ESTUDIOS GEOESTRATÉGICOS SERIE INFORMATIVO : UMNG - IEG No. 10 Octubre 31 de 2005 LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO, EL CICTE Y COLOMBIA Un tema sensible en las relaciones internacionales del siglo XXI El Instituto de Estudios Geoestratégicos entrega a la comunidad universitaria y a los interesados en los asuntos de carácter mundial, un documento informativo 1 sobre la situación actual de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, instrumento diseñado para unificar y armonizar criterios y políticas para enfrentar el desafío proveniente de organizaciones que han privilegiado al terrorismo como la expresión de su actividad política. En la Declaración de Salamanca, suscrita el 15 de octubre pasado en la XV Cumbre Iberoamericana, no existe una mención específica sobre ni contra el terrorismo; a pesar de que uno de los comunicados especiales suscritos en el desarrollo de la reunión está dedicado a ese asunto, con el título Apoyo a la lucha contra el terrorismo, y que en él se convocó a los gobiernos a formar parte, urgentemente, de todas las convenciones y protocolos relativos al terrorismo, no encontramos una alusión específica ni directa a la Convención Interamericana contra el Terrorismo 2. Este instrumento había sido aprobado durante la celebración de la 32º período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA, en Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002. Tres años después, la respuesta de los parlamentos y gobiernos del hemisferio es aún insatisfactoria. Colombia no ha sido la excepción, a pesar de la caracterización que su gobierno ha hecho de la naturaleza de la violencia armada que sacude nuestro país. Por segunda vez, se ha radicado en el Senado de la República un proyecto de ley que busca la aprobación de la Convención en cuestión. Para un país que ha sido designado Vicepresidente del CICTE para el período 2005-2006, en febrero pasado, durante el desarrollo del Quinto Período Ordinario de Sesiones, en Trinidad y Tobago, y que será la sede del Sexto Período de ese Comité en febrero del próximo año, el tema debe llamar la atención de las autoridades, los funcionarios y los ciudadanos en general. 1 El presente trabajo forma parte de la serie Informativos del Instituto de Estudios Geoestratégicos de la Universidad Militar Nueva Granada y en su realización participó el equipo de asesores que lo integra; la investigación estuvo a cargo de los Drs. Alvaro José Chaves Guzmán y Juan Carlos Eastman Arango, miembros de este Centro Académico. 2 El IEG, en su Documento Informativo No. 9, elaboró una panorámica de la XV Cumbre Iberoamericana en Salamanca, España; allí se encuentra mayor información sobre esa Declaración y el Comunicado especial de apoyo a la lucha contra el terrorismo al que se hace mención.
La comunidad internacional ha reconocido, cada vez con mayor compromiso, la amenazante dimensión del terrorismo para la seguridad de las sociedades. Cada región en el mundo, a partir de sus organizaciones respectivas, ha venido elaborando y sometiendo a discusión instrumentos similares al aprobado por la OEA en junio de 2002, estimulada por las implicaciones del atentado terrorista del 11 de Septiembre de 2001, en Estados Unidos. Con motivo de la 60ª Asamblea General de la ONU, inaugurada en septiembre pasado, el Secretario General llamó la atención de sus miembros para firmar y ratificar la Convención Internacional contra el Terrorismo; recientemente, la organización ha sometido a la firma y ratificación el último de los instrumentos sobre esta materia: La Convención Internacional contra el terrorismo nuclear. Qué es la Convención Interamericana contra el Terrorismo? La Convención tiene 23 artículos 3. En sus consideraciones preliminares, la OEA caracterizó la problemática del terrorismo en los siguientes términos: El terrorismo representa una amenaza para los valores democráticos y para la paz y la seguridad internacionales, y es causa de profunda preocupación para todos los Estados Miembros. Constituye un grave fenómeno delictivo. Atenta contra la democracia, impide el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales, amenaza la seguridad de los Estados, desestabilizando y socavando las bases de toda la sociedad, y afecta seriamente el desarrollo económico y social de los Estados de la región. Los graves daños económicos a los Estados que pueden resultar de actos terroristas son uno de los factores que subrayan la necesidad de la cooperación y la urgencia de los esfuerzos para erradicar el terrorismo 4. El objetivo de la Convención es: Prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. Para tal efecto, los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias y fortalecer la cooperación entre ellos, de acuerdo con lo establecido en esta Convención 5. En la Convención se entiende el terrorismo como un delito, y su reconocimiento descansa en la apreciación que como tal se ha establecido en otros instrumentos internacionales, tales como 6 : Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, firmado en La Haya el 16 de diciembre de 1970. 3 Convención Interamericana contra el Terrorismo. Aprobada en la primera sesión plenaria celebrada el 3 de junio de 2002, Bridgetown, Barbados. XXXII Asamblea General de la OEA. AG/RES. 1840 (XXXII- O/02). Entró en vigor el 10 de julio de 2003. El texto se puede leer en la página oficial de la organización; su dirección es: www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-66.htm 4 Ibíd. 5 Ibíd., artículo 1: Objeto y fines. 6 Ibíd., artículo 2: Instrumentos internacionales aplicables. 2
Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971. Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973. Convención Internacional contra la toma de rehenes, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979. Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980. Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988. Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988. Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1997. Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de diciembre de 1999. La Convención insta a los Estados del hemisferio a adoptar estos instrumentos y a reconocer como delitos, en su respectivas legislaciones internas, aquellos contemplados y sancionados como tales en dichos instrumentos 7. Sin lugar a dudas, uno de los principales desafíos en la lucha contra el terrorismo es el problema de su financiación, y el lugar que ocupa el sistema financiero nacional e internacional, público y privado, en la financiación de las acciones terroristas. Para la Convención, en este sentido, cada Estado Parte, en la medida en que no lo haya hecho, deberá establecer un régimen jurídico y administrativo para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo. La cooperación internacional, valorada como efectiva, debe incluir las siguientes acciones y medidas 8 : (a) Un amplio régimen interno normativo y de supervisión para los bancos, otras instituciones financieras y otras entidades consideradas particularmente susceptibles de ser utilizadas para financiar actividades terroristas. Este régimen destacará los requisitos relativos a la identificación del cliente, conservación de registros y comunicación de transacciones sospechosas o inusuales. (b) Medidas de detección y vigilancia de movimientos transfronterizos de dinero en efectivo, instrumentos negociables al portador y otros movimientos relevantes de 7 Ibíd., artículo 3, Medidas internas: Cada Estado parte, de acuerdo con sus disposiciones constitucionales, se esforzará por ser parte de los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de los cuales aún no sea parte y por adoptar las medidas necesarias para la aplicación defectiva de los mismos, incluido el establecimiento en su legislación interna de penas a los delitos ahí contemplados. 8 Ibíd., artículo 4: Medidas para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo. 3
valores. Estas medidas estarán sujetas a salvaguardas para garantizar el debido uso de la información y no deberán impedir el movimiento legítimo de capitales. (c) Medidas que aseguren que las autoridades competentes dedicadas a combatir los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 tengan capacidad de cooperar e intercambiar información en los niveles nacional e internacional, de conformidad con las condiciones prescritas en el derecho interno. Con ese fin, cada Estado Parte deberá establecer y mantener una unidad de inteligencia financiera que sirva como centro nacional para la recopilación, el análisis y la difusión de información relevante sobre el lavado de dinero y financiación del terrorismo. Cada Estado Parte deberá informar al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos sobre la autoridad designada como su unidad de inteligencia financiera. Para lograr los propósitos de este artículo, la Convención considera que en su aplicación se debe tener en cuenta la experiencia y las recomendaciones de entidades regionales e internacionales especializadas en esta materia, tales como el GAFI, Grupo de Acción Financiera Internacional, la CICAD, la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas, el GAFIC, el Grupo de Acción Financiera del Caribe, y el GAFISUD, el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica 9. La preocupación sobre el desafío financiero del terrorismo quedó confirmada en los siguientes artículos de la Convención, en los que se abordaron los temas del embargo y decomiso de fondos u otros bienes y los delitos determinantes del lavado de dinero, precisando que las medidas que se tomen frente a estos delitos serán aplicables tanto dentro como fuera de la jurisdicción del Estado Parte. En su artículo 5, la Convención impone lo siguiente 10 : Cada Estado Parte, de conformidad con los procedimientos establecidos en su legislación interna, adoptará las medidas necesarias para identificar, congelar, embargar y, en su caso, proceder al decomiso de los fondos u otros bienes que constituyen el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayan facilitado o financiado la comisión de cualquiera de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. Por su parte, en el artículo 6 11 se establece que cada Estado Parte tomará las medidas necesarias para asegurar que su legislación penal referida al delito del lavado de dinero incluya, como delitos determinantes del lavado de dinero, los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. Otro tema que es trascendental para nuestro país, y reiteradamente exigido por el actual gobierno en el ámbito vecinal, es el abordado por el artículo 7, que se refiere a la cooperación fronteriza. La Convención afirma al respecto 12 : 9 Ibíd., artículo 4, numeral 2. 10 Ibíd., artículo 5: Embargo y decomiso de fondos u otros bienes. 11 Ibíd., artículo 6: Delitos determinantes del lavado de dinero. 12 Ibíd., artículo 7: Cooperación en el ámbito fronterizo. 4
Los Estado Parte, de conformidad con sus respectivos regímenes jurídicos y administrativos internos, promoverán la cooperación y el intercambio de información con el objeto de mejorar las medidas de control fronterizo y aduanero para detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico de armas u otros materiales destinados a apoyar actividades terroristas. En este sentido, promoverán la cooperación y el intercambio de información para mejorar sus controles de emisión de los documentos de viaje e identidad y evitar su falsificación, alteración ilegal o utilización fraudulenta. Dichas medidas se llevarán a cabo sin perjuicio de los compromisos internacionales aplicables al libre movimiento de persona sy a la facilitación del comercio. Frente a los debates que caracterizaron décadas atrás la condición del delito político, particularmente bajo la Guerra Fría, la Convención enfrenta los límites de su reconocimiento en relación con el terrorismo, la condición de refugiado si estuviera ligado a delitos sancionados en los instrumentos internacionales, y el rechazo al asilo para aquellas personas que estuvieran vinculadas a esos delitos. Al respecto, la Convención fija la posición jurídica hemisférica en los artículos 11, 12 y 13. En su artículo 11, la Convención afirma 13 : Para los propósitos de extradición o asistencia jurídica mutua, ninguno de los delitos establecidos en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 se considerará como delito político o delito conexo con un delito político o un delito inspirado por motivos políticos. En consecuencia, una solicitud de extradición o de asistencia jurídica mutua no podrá denegarse por la sola razón de que se relaciona con un delito político o con un delito conexo con un delito político o un delito inspirado por motivos políticos. En su artículo 12, la Convención establece 14 : Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, para asegurar que la condición de refugiado no se reconozca a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. Y en su artículo 13, la Convención señala 15 : Cada Estado Parte adoptará las medidas que corresponda, de conformidad con las disposiciones pertinentes del derecho interno e internacional, a fin de asegurar que el asilo no se otorgue a las personas respecto de las cuales haya motivos fundados para considerar que han cometido un delito establecido en los instrumentos internacionales enumerados en el artículo 2 de esta Convención. Con el fin de evitar que dichos artículos fueran utilizados por los Estados Parte con fines políticos diferentes, la Convención fija los límites para la asistencia jurídica mutua; a renglón seguido, afirma la vigencia de los derechos humanos y el reconocimiento de las 13 Ibíd., artículo 11: Inaplicabilidad de la excepción por delito político. 14 Ibíd., artículo 12: Denegación de la condición de refugiado. 15 Ibíd., artículo 13: Denegación del asilo. 5
libertades fundamentales en el proceso de aplicación de las medidas internas e internacionales en la lucha contra el terrorismo. Así, en su artículo 14, afirma 16 : Ninguna de las disposiciones de la presente Convención será interpretada como la imposición de una obligación de proporcionar asistencia jurídica mutua si el Estado Parte requerido tiene razones fundadas para creer que la solicitud ha sido hecha con el fin de enjuiciar o castigar a una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad, origen étnico u opinión política o si el cumplimiento de la solicitud causaría un perjuicio a la situación de esa persona por cualquiera de estas razones 17. Y en su artículo 15, establece el marco en el que se debe aplicar la lucha contra el delito de terrorismo 18 : Las medidas adoptadas por los Estados Parte de conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales. Nada de los dispuesto en la presente Convención se interpretará en el sentido de que menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personas conforme al derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados. A toda persona que se encuentre detenida o respecto de la cual se adopte cualquier medida o sea encausada con arreglo a la presente Convención se le garantizará un trato justo, incluido el goce de todos los derechos y garantías de conformidad con la legislación del Estado en cuyo territorio se encuentre y las disposiciones pertinentes del derecho internacional. Finalmente, la Convención protege y reconoce las jurisdicciones nacionales en este proceso. En su artículo 19 afirma 19 : Nada de lo dispuesto en la presente Convención facultará a un Estado Parte para ejercer su jurisdicción en el territorio de otro Estado Parte ni para realizar en él funciones que estén exclusivamente reservadas a las autoridades de ese otro Estado Parte por su derecho interno. El CICTE y las perspectivas de la lucha contra el terrorismo en nuestro hemisferio 20 En la Segunda Conferencia Especializada sobre Terrorismo, realizada en Mar del Plata, Argentina, el 23 y 24 de noviembre de 1998, se adoptó el Compromiso de Mar del Plata. Dicho compromiso requería el establecimiento dentro de la OEA de un "Comité Interamericano Contra el Terrorismo" integrado por las "autoridades nacionales competentes "de los estados miembros. Este esfuerzo fue respaldado además por los Jefes de Estado del hemisferio en el Plan de Acción de la Segunda Cumbre de las 16 Ibíd., artículo 14: No discriminación. 17 Ibíd., artículo 4: Medidas para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo. 18 Ibíd., artículo 15: Derechos humanos. 19 Ibíd, artículo 19: Ejercicio de jurisdicción. 20 La siguiente información relativa a la historia y misión del CICTE, proviene de su página web; su dirección es: www.cicte.oas.org/ 6
Américas celebrada en Santiago de Chile. La reunión posterior de la Asamblea General respaldó las recomendaciones y decisiones contenidas en el Compromiso de Mar Del Plata y estableció el CICTE mediante la resolución AG/RES. 1650 (XXIX-O/99). El primer período ordinario de sesiones del CICTE se realizó en Miami, Florida, en Octubre de 1999 y durante el mismo se desarrolló un plan de trabajo. Una segunda sesión ordinaria planificada para realizarse en Bolivia en 2000, tuvo que ser cancelada al último momento. Ninguna sesión fue programada en 2001. Los eventos del 11 de septiembre de 2001 renovaron la atención en torno a los esfuerzos interamericanos para enfrentar el terrorismo. Los atentados fueron condenados inmediatamente por la Asamblea General, que, por coincidencia, estaba reunida en Sesión Extraordinaria en Lima, Perú, para aprobar la Carta Democrática Interamericana. Esta fue seguida por la Resolución para el Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo (RC.23/RES.1/01) adoptada por la 23a Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, realizada el 21 de septiembre de 2001 en Washington, DC. Esta resolución incluía, entre otros asuntos, las siguientes cuestiones pertinentes al CICTE: Exhortar a todos los Estados Miembros a reforzar la cooperación, en los planos regional e internacional, para perseguir, capturar, enjuiciar, sancionar y cuando corresponda, acelerar la extradición de los perpetradores, organizadores y patrocinadores de actos terroristas, así como fortalecer la cooperación judicial recíproca y el intercambio oportuno de información. Instruir al Consejo Permanente para que convoque lo antes posible una reunión del Comité Interamericano Contra el Terrorismo, a fin de que identifique acciones urgentes dirigidas a fortalecer la cooperación interamericana para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo en el hemisferio. Encomendar al Consejo Permanente la elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Terrorismo, con miras a presentarlo a la Asamblea General de la OEA. Instar a los Estados a estudiar la repercusión jurídica internacional de la conducta de las autoridades gubernamentales que apoyan con financiamiento, protección o amparo a personas y grupos terroristas. En vista de estas y otras resoluciones posteriores de los órganos del Sistema Interamericano, el CICTE realizó dos sesiones extraordinarias el 15 de octubre de 2001 y el 29 de noviembre de 2001. Entre estas sesiones, tres subcomités (Controles Financieros, Controles Fronterizos y Plan de Trabajo) trabajaron a fin de identificar acciones antiterroristas a ser implementadas por los Estados miembros de la OEA, al nivel regional, subregional y nacional, y para redactar una agenda concreta pero ambiciosa para el CICTE, a ser cumplida en 2002-2003. 7
En la Segunda Sesión Ordinaria del CICTE, realizada el 28 y 29 de enero de 2002 en Washington, DC, los ministros del Interior y Seguridad Pública y los demás jefes de delegaciones informaron sobre las medidas adoptadas por sus respectivos países para implementar la Resolución RC 23 del 21 de septiembre. El 30 de enero, los expertos en políticas de los Estados Miembros participaron en un Ejercicio de Simulación de Desarrollo de Políticas auspiciado por Estados Unidos para examinar los posibles cursos de acción en respuesta a un escenario terrorista. En el año 2002, el CICTE estableció un Secretariado Ejecutivo en el marco del Secretariado General de la OEA. El Secretariado del CICTE fue integrado por representantes de los gobiernos de El Salvador, Estados Unidos y Uruguay. El Secretario General de la OEA designó un Secretario Ejecutivo en octubre del 2002, para dirigir las tareas del Secretariado. Ese año, el Secretariado del CICTE diseñó y desplegó una Base de Datos on-line del CICTE, en apoyo al plan de trabajo 2002-2003. Adicionalmente, el CICTE participó en la confección de los borradores de reglamentos modelos con el Grupo de Expertos del CICAD-OEA. El CICTE ha participado también en diversos encuentros del Comité Contraterrorismo del Consejo de Seguridad de la ONU (CTC) y otras organizaciones internacionales y regionales. El CICTE actúa como principal organización dentro del Sistema Interamericano para la coordinación de los esfuerzos destinados a proteger a los ciudadanos de los países miembros del flagelo del terrorismo. Funcionando a través del intercambio de información entre los principales líderes, los peritos en la materia y los encargados de tomar decisiones trabajan juntos para fortalecer la solidaridad y la seguridad hemisféricas 21. Los objetivos básicos del CICTE, estipulados en el Compromiso de Mar del Plata, son: Mejorar el intercambio de información por las autoridades nacionales competentes, incluyendo el establecimiento de una base de datos interamericana sobre cuestiones relacionadas con el terrorismo. Formular una propuesta para ayudar a los estados miembros a redactar la legislación apropiada contra el terrorismo en todos los estados. Recopilar los tratados y acuerdos bilaterales, subregionales y multilaterales suscritos por los Estados miembros y promover la adhesión universal a las convenciones internacionales contra el terrorismo. Aumentar la cooperación en las fronteras y las medidas de seguridad relacionadas con la documentación de viajes. Desarrollar actividades de entrenamiento y manejo de crisis. 21 En palabras del Secretario General de la OEA, César Gaviria, el 15 de julio de 2003, con motivo de la 1ª reunión de puntos de contacto nacionales del CICTE, en Washington, es claro que el papel del CICTE debe ser el de orientador, facilitador y coordinador de las tareas en la lucha contra el terrorismo. Las políticas trazadas deben ser lo suficientemente generales para que puedan ser adaptadas a las necesidades y las realidades de cada uno de los países miembros. 8
El CICTE ha celebrado 3 reuniones regulares más. El Tercer Período Ordinario de Sesiones se desarrolló en San Salvador, El Salvador, entre el 22 y el 24 de enero de 2003; el Cuarto Período sesionó en Montevideo, Uruguay, durante los días 28 a 30 de enero de 2004; y el último de ellos en Puerto España, Trinidad y Tobago, los días 16 a 18 de febrero pasado; durante el desarrollo de sus sesiones de trabajo, Colombia fue elegida como Vicepresidente para el período 2005-2006, mientras el Ministro de Seguridad Nacional de Trinidad y Tobago, Martín Joseph, fue elegido Presidente del CICTE. El Sexto Período Ordinario de Sesiones se celebrará en Bogotá, Colombia, en febrero de 2006. Allí, nuestro país asumirá la Presidencia del Comité. Colombia y la aprobación de la Convención Interamericana Por medio de la Ley 898 de 2004, el Congreso de la República aprobó la Convención. Sin embargo, la Corte Constitucional la declaró inexequible por cuestiones de trámite 22. En el mes de agosto pasado, el Ministro del Interior y de Justicia y la Ministra de Relaciones Exteriores, por medio del proyecto de ley número 75 de 2005, presentaron de nuevo esta iniciativa al Congreso de la República 23. Para el Gobierno Nacional, El Estado colombiano se encuentra comprometido en la campaña mundial de lucha contra el terrorismo internacional en todas sus manifestaciones y por esa razón ha venido apoyando las acciones que la comunidad internacional ha juzgado pertinente emprender en diversos ámbitos. Colombia tuvo una participación activa y constructiva en la elaboración de este nuevo instrumento jurídico multilateral de carácter regional. En los últimos tres años Colombia ha venido coordinando con países vecinos acciones concretas dirigidas a responder a los retos del terrorismo. La presente Convención es un esfuerzo adicional para mejorar y avanzar ante las nuevas y perversas modalidades de este odioso y reprochable fenómeno. Con la aprobación de la Convención, la OEA se constituyó en la primera organización internacional en adoptar un instrumento global de lucha contra el terrorismo luego de septiembre de 2001. La adopción de esta Convención enriquecerá de manera decidida nuestra Política Integral de Seguridad 24. La Convención constituye un valioso instrumento jurídico internacional adoptado por los Estados que hacen parte de nuestro hemisferio, en el marco de la lucha contra el terrorismo. Por lo tanto, es apenas entendible que, luego de los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y otros que han tenido ocurrencia recientemente, tanto la Asamblea General como el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos hayan insistido con vehemencia en la necesidad de que todos los Estados se hagan parte de los diferentes tratados sobre terrorismo existentes. Es por esta razón que el Gobierno Nacional ha decidido someterlo en esta oportunidad al órgano legislativo para su aprobación, como parte de las medidas que debe tomar el Estado colombiano para 22 Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 2005. 23 República de Colombia. GACETA DEL CONGRESO. Senado y Cámara. Senado de la República. Proyectos de Ley. Año XIV, No. 61, Jueves 25 de agosto de 2005. Proyecto de Ley Número 75 de 2005, Senado. Páginas 10 a 15. 24 Ibíd., p. 13. 9
sumarse a la campaña mundial de combate frontal al fenómeno del terrorismo internacional, dando cumplimiento además a la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 25. Para Colombia es fundamental la aprobación de la ley. El actual gobierno, desde sus inicios, ha establecido de forma clara su valoración del terrorismo a través de la Política de Seguridad Democrática. El atentado contra el Club El Nogal le dio una dimensión nueva a la confrontación interna en nuestro país, desde la perspectiva de las guerrillas comunistas, ya que este tipo de acciones no son desconocidas ni nuevas para los ciudadanos; debemos recordar, por ejemplo, la acción contra el Palacio de Justicia en noviembre de 1985, por parte del M-19, y las acciones terroristas emprendidas por los capos de la mafia colombiana a finales de la década de 1980, en una ofensiva cruenta contra el Estado. En su presentación al Congreso Nacional, el Gobierno recordó el significado del terrorismo en la sociedad colombiana y su política para derrotarlo: Colombia ha venido desarrollando medidas y acciones contra el terrorismo como una política de Estado y en concordancia con los convenios internacionales suscritos por el país. En este sentido, con el objetivo de defender el ordenamiento democrático y el Estado de Derecho, garantizar la seguridad y la libertad de la población, proteger los derechos humanos e impulsar el desarrollo económico y social, el Gobierno de Colombia puso en marcha la Política de Defensa y Seguridad Democrática, la cual fue presentada por el Presidente de la República, ante el Congreso Nacional, el 29 de junio de 2003. La Política de Seguridad Democrática identifica al terrorismo como una de las amenazas graves que enfrenta el Estado colombiano. Lo identifica, además como el principal método utilizado por los grupos armados ilegales para desestabilizar la democracia colombiana. La estrategia contemplada en esta política incluye la adecuación de la legislación interna, la creación de mecanismos que permitan la coordinación interinstitucional, el fortalecimiento de la capacidad de recolección de inteligencia, tanto para prevenir actos terroristas como para desarticular redes terroristas y estructuras de apoyo, creación de fuerzas de reacción rápida y una activa cooperación de la ciudadanía 26. Para su confrontación y derrota, el Gobierno Nacional reconoce la importancia que tiene la cooperación internacional, y en ese sentido, la importancia de la Convención Interamericana contra el Terrorismo: La dimensión de la amenaza que enfrenta Colombia y el desafío permanente que el terrorismo representa para la Nación y para los ciudadanos obligan a enfrentarlo desde una perspectiva multilateral, a través del cumplimiento de los compromisos 25 Ibíd., p. 15. 26 Ibíd., p. 13. 10
internacionales que hemos asumido y la adopción e implementación de los convenios internacionales que existen sobre la materia. En este contexto, venimos promoviendo el reconocimiento de la existencia de vínculos entre el terrorismo y la delincuencia organizada como medio para apoyar y financiar actividades terroristas y al mismo tiempo impulsamos que se reconozca el principio de la responsabilidad compartida en esta lucha, así como se ha hecho en el pasado en el tema del problema mundial de las drogas. Una estrategia de cooperación multilateral para enfrentar de manera sostenida el terrorismo exige el establecimiento de bases comunes, de puentes que permitan resolver las diferencias entre los ordenamientos jurídicos nacionales. Los convenios y convenciones internacionales constituyen esos puentes. En este sentido, una acción multilateral concertada parte de la aplicación efectiva del acervo de instrumentos jurídicos universales y regionales existentes, no sólo los que abordan los diversos aspectos del terrorismo sino otros, como la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, los cuales brindan un marco suficiente para definir medidas y eficaces en al lucha contra el terrorismo. Colombia ha conseguido grandes avances en este sentido. El país es parte en siete(7) de los diez(10) instrumentos internacionales que se enumeran en el artículo 22 de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, y en nueve (9) del total de instrumentos internacionales y regionales existentes. En este contexto, la adopción, ratificación e implementación efectiva de la Convención Interamericana contra el Terrorismo favorecen el establecimiento y fortalecimiento de nuevas formas de cooperación regional contra el terrorismo, contribuyen al desarrollo progresivo y a la codificación del derecho internacional; al tiempo que nos acercan al objetivo de hacer parte de todos los instrumentos internacionales que rigen la lucha contra el terrorismo internacional 27. La Convención y los miembros de la OEA De acuerdo con la organización hemisférica, los 34 países que la integran han firmado la Convención; hasta el 18 de febrero pasado, solamente 11 habían ratificado su adhesión y depositado el respectivo instrumento ante la Secretaría, a saber 28 : Antigua y Barbuda, Canadá, Chile, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela. La Convención entró en vigor el 10 de Julio de 2003 29. En 27 Ibíd., p. 14. 28 Convención Interamericana contra el Terrorismo, op. cit., artículo 21, Firma y ratificación: La presente Convención está abierta a la firma de todos los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. Esta Convención está sujeta a ratificación por parte de los Estados signatarios de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales. Los instrumentos de ratificación serán depositados en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. 29 Ibíd., artículo 22: la presente Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado el sexto instrumento de ratificación de la Convención en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. Para cada Estado que ratifique la Convención después de que se haya depositado el sexto instrumento de ratificación, la Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado el instrumento correspondiente. 11
diferentes momentos, algunos países se pronunciaron sobre el contenido de la Convención. Así, en el momento de su firma, Ecuador, México, Venezuela y Chile hicieron declaraciones especiales. Ecuador, el 3 de junio de 2002, afirmó: 1.- Deplora que los Estados Miembros no hayan podido llegar a un consenso sobre la tipificación de terrorismo y su calificación como crimen internacional de lesa humanidad. 2.- Considera que, a pesar de los vacíos que adolece la Convención, puede ser un mecanismo eficaz para que los Estados Americanos continúen la lucha contra el crimen del terrorismo. 3.- Expresa su convencimiento de que es necesario que los Estados comprometan su indeclinable voluntad política para aplicar estrictamente los principios y disposiciones de la Convención. 4.- Declara que la suscripción de la presente Convención no entraña aceptación o aprobación de instrumentos internacionales de los que el Ecuador no es Parte. Por tanto, aplicará aquellos instrumentos de los que sea Parte o llegue a serlo. Por su parte, México, el 3 de junio de 2002, hizo una Declaración interpretativa en relación con el artículo 15, párrafo 2, en los siguientes términos: Sin menoscabo de la determinación de México de combatir todos los actos, métodos y prácticas del terrorismo, mi Gobierno interpreta que el derecho de asilo queda comprendido en el derecho internacional de los derechos humanos a que se refiere el párrafo 2 del artículo 15 de esta Convención, toda vez que, tanto el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como el artículo XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, consagran el derecho de toda persona de buscar y recibir asilo en territorio extranjero. En virtud de lo anterior, toda solicitud de cooperación que tenga como base la presente Convención, será decidida por mi Gobierno de conformidad con ésta, su legislación interna y otros instrumentos internacionales aplicables. Y, posteriormente, el 9 de junio de 2003, formuló unas Declaraciones interpretativas en el momento de depositar el instrumento de ratificación, en estos términos: Sin menoscabo del a determinación de México de combatir todos los actos, métodos y prácticas del terrorismo, mi Gobierno interpreta que el derecho de asilo queda comprendido en el derecho internacional de los derechos humanos a que se refiere el párrafo 2 del artículo 15 de esta Convención, toda vez que, tanto el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como el artículo XXVII del a Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, consagran el derecho de toda persona de buscar y recibir asilo en territorio extranjero. México interpreta el artículo 5, párrafo 2, de la Convención, en el sentido de que las medidas para identificar, congelar, embargar o en su caso, decomisar fondos u otros bienes que constituyan el producto de la comisión o tengan como propósito financiar o hayan facilitado o financiado los delitos a que se refiere el artículo 2, serán adoptadas, 12
cuando se trate de delitos cometidos fuera de la jurisdicción del Estado Mexicano, de conformidad con los procedimientos establecidos por la legislación interna y a través de los tratados de asistencia jurídica mutua a que se refiere el artículo 9 de la Convención. Venezuela, el 28 de enero de 2004, hizo la siguiente declaración: La República Bolivariana de Venezuela de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 2 de la Convención Interamericana contra el Terrorismo declara que en aplicación del Convenio a Venezuela, los siguientes tratados se consideran como no incluidos en el numeral 1 del artículo 2 de la Convención, hasta que los mismos entren en vigor para la República Bolivariana de Venezuela: 1. Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973. 2. Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, firmado en Viena el 3 de marzo de 1980. 3. Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, firmado en Montreal el 24 de febrero de 1988. 4. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988. 5. Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, hecho en Roma el 10 de marzo de 1988. Finalmente, Chile, el 29 de septiembre de 2004, en el momento de depositar el instrumento de ratificación, afirmó: El Gobierno de Chile, sin perjuicio de reiterar su condena a todos los actos, métodos y prácticas del terrorismo, cualesquiera sea su motivación, forma o manifestación, y de expresar que continuará adoptando todas las medidas pertinentes que sean necesarias en la lucha contra dichos actos, viene en manifestar que la disposición del artículo 13 de la Convención, no menoscaba el derecho del Estado asilante de calificar, en conformidad con el derecho internacional, la naturaleza del hecho que origina la solicitud de asilo. Durante el curso del segundo semestre del presente año, otros cuatro países, además de Colombia, han avanzado en el debate y trámite de la aprobación nacional de la Convención, por sus respectivos parlamentos, como Argentina, Brasil, Estados Unidos y Uruguay. Recientemente, la comunidad hemisférica ha registrado la ratificación de la Convención por parte del Senado de Estados Unidos el 7 de octubre pasado; por su parte, Brasil hizo entrega del instrumento, en la sede de la OEA, el 25 de octubre siguiente. De esta forma, la Convención cuenta con 14 adhesiones y 13 ratificaciones a la fecha. 13