533 EL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLoGICA (CDB) El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) es un tratado internacional de las Naciones Unidas. El CDB tiene tres objetivos: conservar la biodiversidad, mejorar su utilización sostenible y garantizar la distribución equitativa de los beneficios derivados del uso de la misma. El Convenio ha desarrollado programas de trabajo sobre cuestiones temáticas (como biodiversidad marina, agrícola o forestal) y transversales (como conocimientos tradicionales, acceso a los recursos genéticos o áreas protegidas). Todos estos programas de trabajo tienen una incidencia directa en los derechos y territorios de los pueblos indígenas. El CDB reconoce la importancia de los conocimientos indígenas y del uso sostenible consuetudinario para la consecución de sus objetivos (artículos 8(j) y 10 (c)), además de subrayar su rol esencial en relación con la biodiversidad. El Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad (FIIB) se creó en 1993, durante la COP3, como el caucus indígena en las negociaciones del CDB. Desde entonces ha funcionado como el mecanismo de coordinación para facilitar la participación e incidencia indígenas en el trabajo del Convenio a través de reuniones preparatorias, actividades de capacitación y otras iniciativas. El FIIB ha conseguido que muchos programas de trabajo del CDB incorporen la consideración de los conocimientos tradicionales, el uso consuetudinario o la participación efectiva de los pueblos indígenas y ha sido muy activo en las negociaciones relativas al acceso a los recursos genéticos en defensa de los derechos fundamentales que debían considerarse en las mismas. E n el año 2010, las negociaciones del CDB estuvieron subordinadas a la elaboración y negociación de un Protocolo vinculante sobre el acceso a los recursos genéticos y la participación en los beneficios derivados de su utilización. En la décima
534 IWGIA EL MUNDO INDIGENA 2011 COP se adoptó finalmente este instrumento, el segundo Protocolo bajo el CDB, que ha recibido el nombre de Protocolo de Nagoya. 1 El año 2010 era, además, especialmente importante para el CDB, ya que se agotaba el plazo fijado para cumplir los objetivos que las Partes habían adoptado en 2002, incluida la llamada Meta 2010 de lograr, para esa fecha, una reducción significativa del ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica en los planos mundial, regional y nacional como contribución a la mitigación de la pobreza y en beneficio de toda la vida sobre la Tierra. Esta meta fue posteriormente aprobada por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible 2 y la Asamblea General de las Naciones Unidas, siendo incorporada como una nueva meta en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La evaluación del cumplimiento de la Meta 2010, realizada en el contexto del Global Biodiversity Outlook, 3 demostró que se había fracasado. El CDB inició un proceso para establecer un nuevo Plan Estratégico para el periodo 2011-2020. La adopción de este Plan y de los recursos financieros para aplicarlo se vincularon a la adopción del Protocolo. Pese a momentos muy difíciles en las negociaciones, la COP10 adoptó finalmente, junto a decisiones de aplicación de otros artículos, una nueva meta y Plan Estratégico, un plan de movilización de recursos y el Protocolo de Nagoya. 4 Proceso y resultado de la elaboración y negociación del Protocolo de Nagoya 5 El trabajo del GTAPB 6 en 2009 había producido un inmanejable documento de negociación, resultado de su octava reunión (anexo de Montreal). 7 En un intento por ir acercando posiciones a través de reuniones informales, los copresidentes 8 (Timothy Hodges, de Canadá, y Fernando Casas, de Colombia), convocaron a una primera reunión de amigos de los copresidentes en el mes de enero en Montreal. Dos representantes de las comunidades indígenas y locales fueron invitados a este encuentro, que fue acompañado por reuniones intra e interregionales de preparación de la novena reunión del GTAPB, en la que era necesario llegar a acuerdos sustantivos si se quería adoptar el Protocolo en la COP10. En el mes de marzo se reunió en Cali, Colombia, el GTAPB9. Los copresidentes, tras el fracaso de varios grupos de contacto, decidieron establecer un Grupo Interregional de Negociación (GIN) compuesto por cinco representantes de cada una de las regiones de las Naciones Unidas, más dos representes por cada uno de los grupos principales de observadores (comunidades indígenas y locales, industria, sector público, sociedad civil). El Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad (FIIB) desig-
535 nó internamente a sus representantes (uno por región biocultural) que podían rotar en la mesa de negociación. El resto de los representantes indígenas asistió a las reuniones como observador y asesor de los negociadores. Los copresidentes hicieron uso de su prerrogativa al presentar un texto que sustituía al imposible anexo de Montreal y que todas las Partes, con reservas, aceptaron como base de la negociación. Pero Cali dejó de nuevo patentes las profundas diferencias en las posiciones entre los países occidentales (especialmente Canadá, Australia, Nueva Zelanda y la Unión Europea) junto a otros países desarrollados industrializados, como Japón y Corea, frente a los países en desarrollo, agrupados en el Grupo Africano, Países Megadiversos de Asia Pacífico y el GRULAC. 9 En los grupos de contacto, en las reuniones con los copresidentes y con las partes y en el Grupo Interregional de Negociación, el FIIB expresó su descontento con el texto de los copresidentes exigiendo, como mínimo: 1) el pleno respeto y reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales; 2) el libre consentimiento informado antes del acceso al conocimiento tradicional y no sujeto a la legislación nacional; 3) el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales sobre sus recursos genéticos; 4) que los conocimientos tradicionales y los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales plenamente integrados en todo el Protocolo, especialmente en la sección sobre cumplimiento; y 5) el reconocimiento del derecho consuetudinario de los pueblos indígenas y las comunidades locales. 10 La reunión de Cali no pudo concluir un texto negociado. Se desarrolló una nueva hoja de ruta para las negociaciones, que ahora se basaban en el anexo de Cali, y se decidió suspender la novena reunión del GTAPB y retomarla en el mes de julio en forma de GIN en Montreal. En esta segunda parte de la reunión del GTAPB, tampoco se lograron avances sustantivos en las cuestiones clave, de modo que, después de una semana de intenso trabajo, se suspendió de nuevo la reunión y se volvió a convocar el GTAPB en el mes de septiembre. Pese a los intensos contactos entre las partes a lo largo del periodo intermedio, la reunión de septiembre no consiguió tampoco acuerdos en los asuntos en discusión. En todo caso, se habían aislado los temas principales de desacuerdo, identificado las propuestas y posturas de los grupos y construido la estructura básica del Protocolo. Habría que esperar a Nagoya para saber si el proceso acabaría o no con un instrumento vincular que pudiera adoptar la COP10. Cinco días antes del inicio de la COP, el GTAPB9 retomó su reunión en Japón, en formato GIN, precedido por consultas informales. En la plenaria de clausura de la reunión más larga de un grupo de trabajo bajo el CDB (de abril a octubre), los copre-
536 IWGIA EL MUNDO INDIGENA 2011 sidentes anunciaron que, pese a los avances, no se había conseguido un acuerdo. La COP instruyó a los copresidentes para que continuaran el proceso de negociación durante la COP y fueran informando sobre los avances a la Plenaria. El resultado fue que el grupo de negociadores del Protocolo trabajó en paralelo a la COP durante sus dos semanas de duración. El acuerdo final, forzado en cierta medida por Japón, anfitrión de la Conferencia, solo se alcanzó en el último día de la COP. Debido a que, como hemos señalado, la adopción del Protocolo era una condición para muchos países en desarrollo para aceptar el Plan Estratégico 2011-2020, unido a una suficiente provisión de financiación, no fue hasta la madrugada del sábado 30 de octubre cuando se pudieron adoptar conjuntamente todas las decisiones. A falta de una lectura analítica más reposada, puede decirse que el Protocolo de Nagoya establece un marco para regular el acceso a los recursos genéticos en los países proveedores y garantizar que haya un reparto justo de los beneficios que se generen de la utilización de esos recursos, además de prescribir medidas de vigilancia, cumplimiento, acceso a la justicia, concienciación o capacitación. El Protocolo de Nagoya es ambiguo en la descripción y obligatoriedad de muchas de estas medidas, por lo que tanto las partes como los observadores han señalado que es sólo un principio, un primer paso en la lucha contra la apropiación indebida de recursos y conocimientos asociados. 11 En relación con los derechos de los pueblos indígenas, el lenguaje del Protocolo es igualmente débil. 12 El reconocimiento de derechos está fuertemente calificado, vinculado al reconocimiento en los marcos nacionales de regulación (leyes, políticas y otras medidas) que ahora tendrán que desarrollarse. Aunque el Protocolo toma nota, en su preámbulo,o de la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y señala en su objetivo que el Protocolo respetará los todos los derechos sobre los recursos, los numerosos artículos que hacen referencia a los indígenas contienen muchas limitaciones en el reconocimiento de los derechos. Para que las disposiciones referidas al respeto del consentimiento previo e informado de los pueblos indígenas, a su derecho de propiedad sobre conocimientos y recursos, o a sus derechos a la participación justa en los beneficios se apliquen en consonancia con los derechos indígenas, será necesario que los pueblos indígenas trabajen interna y externamente en el desarrollo de las medidas que consideren adecuadas en el interior de sus territorios y en el nivel nacional. Es fundamental que los pueblos indígenas conozcan y analicen el Protocolo y los procesos que ahora se tienen que poner en marcha en los países y en sus propios territorios para garantizar sus derechos en esta cuestión. El Protocolo estará abierto a firma y ratificación a partir del 15 de febrero de 2011 y entrará en vigor a partir de las 50 ratificaciones. Se ha creado un Comité Intergu-
537 bernamental, que se reunirá por primera vez en junio de 2011, para poner en marcha algunos de los mecanismos previstos en los artículos (como el mecanismo de información, 13 el mecanismo multilateral de participación en los beneficios de recursos para los que no puede obtenerse el consentimiento, 14 etc.) y posteriormente, una vez que entre en vigor, su cumplimiento se examinará en reuniones de las Partes (MOP) de la Conferencia de las Partes (COP) del Convenio. Otras decisiones de la COP10 Más allá de la adopción del Protocolo de Nagoya, la COP10 ha aprobado un nuevo Plan Estratégico 2011-2020. El plan contiene una meta específica sobre la protección de los conocimientos tradicionales. 15 Este nuevo Plan Estratégico marcará no sólo la implementación del CDB en los próximos años sino muchos aspectos de las políticas mundiales y nacionales de conservación, como es el caso de las áreas protegidas. El plan cuenta con indicadores que deberán utilizarse para medir el cumplimiento de objetivos y metas, incluidos indicadores muy relevantes para los pueblos indígenas, como los referidos a ocupaciones tradicionales o al uso de la tierra. La aplicación del Plan Estratégico puede ser un marco potencial de trabajo para los pueblos indígenas en la afirmación de sus derechos. La COP10 adoptó varias decisiones referidas al Artículo 8(j), sobre conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas. El aspecto más interesante es la atención que va a prestarse a una de las llamadas disposiciones conexas, el Artículo 10 sobre utilización sostenible que señala, en el inciso c, que las Partes protegerán y alentarán la utilización consuetudinaria de la diversidad biológica. Para analizar cómo podría aplicarse este artículo -muy interesante para los pueblos indígenas- se realizará un seminario de expertos que deberá aconsejar al GT8J 16 sobre posibles acciones de aplicación, incluido un programa de trabajo. Además, el GT8J deberá trabajar en la aplicación de tareas pendientes de su programa de trabajo. La COP adoptó, también, unos elementos de código de conducta ética para el respeto al patrimonio de los pueblos indígenas. 17 Notas 1 El otro Protocolo adoptado en el marco del Convenio es el Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad (adoptado el 29 de enero de 2000, con entrada en vigor el 11 de septiembre de 2003),
538 IWGIA EL MUNDO INDIGENA 2011 que tiene un protocolo suplementario sobre responsabilidad y reparación adoptado también en Nagoya (Protocolo de Kuala Lumpur Nagoya). 2 Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, 2002. Declaración y programa de acción en A/CONF.199/20. 3 Véase http://gbo3.cbd.int/ 4 Los textos de las decisiones resultantes de la COP10 en http://www.cbd.int/nagoya/outcomes/ Boletines diarios del desarrollo de la reunión en http://www.iisd.ca/biodiv/cop10/ Emisiones en directo en http://webcast.cop10.go.jp/ondemand.asp. Declaraciones y actividades del FIIB en http://iifb.indigenousportal.com 5 El Protocolo es uno de los instrumentos del llamado régimen internacional sobre acceso a los recursos genéticos y participación en los beneficios, que incluye además el CDB, las Directrices de Bonn y otros instrumentos complementarios. 6 Grupo de Trabajo especial abierto entre periodos de sesiones sobre acceso a los recursos genéticos y participación justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización. 7 Véase El Mundo Indígena 2009. 8 Nombrados copresidentes para todo el proceso de negociación por la COP8. Véase El Mundo Indígena 2009 y 2008. 9 La región de Europa Oriental jugó un papel muy limitado en las negociaciones. Los países megadiversos, que habían formado un bloque único por encima de las divisiones regionales, se dividieron en Cali, formándose el grupo de los países megadiversos de Asia Pacífico, liderado, fundamentalmente, por Malasia y Filipinas. Las agrupaciones de Partes fueron teniendo variaciones a lo largo del proceso, según se iban desarrollando las negociaciones. 10 FIIB, Declaración de apertura, Cali 22 de marzo de 2010. 11 Véase, por ejemplo, declaración de Namibia en nombre del Grupo Africano en la plenaria de clausura, señalando que no era el mejor instrumento que cabía esperar, que intentarían trabajar con él como un punto de partida y que confiaban en que se convirtiera en útil en su implementación. Otras partes se pronunciaron en un sentido similar. 12 El protocolo se refiere, al igual que el Convenio, a comunidades indígenas y locales. El FIIB solicitó, a lo largo de todo el proceso, la utilización de la terminología pueblos indígenas y comunidades locales, aduciendo que la adopción de la Declaración exigía dicho cambio, pero no fue aceptado por las partes con el argumento de coherencia con el texto del CDB. La formulación utilizada complicó, sin duda, el reconocimiento de los derechos específicos de los pueblos indígenas en el instrumento. 13 Artículo 11 de la versión sin editar. 14 Artículo 7bis de la versión sin editar. 15 Objetivo E, Meta 18: Para 2020 se respetarán los conocimientos, innovaciones y prácticas tradicionales de las comunidades indígenas y locales pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, y su uso consuetudinario de los recursos biológicos, sujetos siempre a la legislación nacional y a las obligaciones internacionales pertinentes, y se integrarán plenamente y se reflejarán en la aplicación del Convenio, con la participación plena y eficaz de las comunidades indígenas y locales en los niveles relevantes.. La Meta 14, Objetivo D, señala que para 2020 se habrán salvaguardado y/o restaurado los ecosistemas que proporcionan servicios esenciales, incluidos servicios relacionados con el agua, y contribuyen a la salud, los medios de vida y el bienestar, tomando en cuenta las necesidades de las mujeres, las comunidades indígenas y locales y los pobres y vulnerables. 16 Grupo de trabajo especial, abierto, entre periodos de sesiones sobre el Artículo 8(j) y disposiciones conexas.
539 17 UNEP/CBD/COP/10/L.38, Elementos de un código de conducta ética para asegurar el respeto al patrimonio cultural e intelectual de las comunidades indígenas y locales. Patricia Borraz es consultora y trabaja con Almáciga. Este trabajo incluye el apoyo a la participación de organizaciones y representantes indígenas en negociaciones multilaterales, especialmente sobre temas de medio ambiente y desarrollo sostenible a través de la capacitación, comunicaciones e intercambio de información y financiación para su asistencia a las reuniones.