Via Laietana, 14 08003 Barcelona Tel. 93 567 63 00 Barcelona, 4 de febrer de 2016 Resolució núm.: 15/2016 Vist el recurs presentat pel senyor A. A. G. i el senyor JO. P. H. en nom i representació de l empresa CÀTERING ARCASA SL i de FUNDACIÓ PIA AUTÒNOMA INSTITUT PERE TARRÉS D EDUCACIÓ DE L ESPLAI, contra l acord d adjudicació del contracte de gestió del servei de menjador als centres públics d Educació Infantil i Primària de Terrassa, a data d avui, aquest Tribunal ha adoptat la Resolució següent: ANTECEDENTS DE FET PRIMER. En data 3 de novembre de 2015, l Ajuntament de Terrassa va notificar l acord de 29 d octubre de 2015 del ple d adjudicació del contracte referenciat a favor de l empresa licitadora SERHS FOOD AREA, SL. A aquesta licitació es van presentar les següents empreses: -SERHS FOOD AREA, SL, -UTE FUNDACIÓ CATALANA DE L ESPLAI & EUREST CATALUNYA, SL, -7 I TRIA, SA, -ISS SOLUCIONES DE CATERING, SL, -SERUNION, SA, -UTE CÀTERING ARCASA & FUNDACIÓ PIA AUTÒNOMA INSTITUT PERE TARRÉS D EDUCACIÓ EN L ESPLAI, -CLECE, SA, -UTE E.I. L EINA SCCL &+ MÉS EFICIÈNCIA SOCIAL, SCCL, -JUANCIBI, SL.
SEGON. En data 16 de novembre de 2016, la Unió Temporal d Empresaris (UTE) CÀTERING ARCASA SL i FUNDACIÓ PIA AUTÒNOMA INSTITUT PERE TARRÉS D EDUCACIÓ DE L ESPLAI va anunciar la intenció de recórrer l acord d adjudicació davant l òrgan de contractació. En data 17 de novembre de 2015, aquesta licitadora va presentar davant el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic recurs especial en matèria de contractació contra l acord d adjudicació del contracte. Fonamenta el recurs sobre la base que l adjudicatària ha de ser exclosa atès que incompleix els plecs en no garantir l autofinançament del servei. TERCER. El procediment de recurs ha seguit els tràmits que estableixen l article 46 del Text refós de la Llei de contractes del sector públic, aprovat pel Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre (TRLCSP), i l article 22 del Decret 221/2013, de 3 de setembre, pel qual es regula el Tribunal i s aprova la seva organització i el seu funcionament. L òrgan de contractació va completar la tramesa al Tribunal de l expedient de contractació, la llista de persones interessades i l informe corresponent en data 2 de desembre de 2015. QUART. En data 3 de desembre de 2015, el Tribunal va obrir el tràmit d al legacions al recurs. L empresa SERHS FOOD ÀREA, SL ha fet ús del tràmit, presentant un escrit en data 10 de desembre de 2015. FONAMENTS JURÍDICS PRIMER. El Tribunal Català de Contractes del Sector Públic resulta competent per resoldre el recurs especial en matèria de contractació, de conformitat amb l article 41.3 del TRLCSP, la disposició addicional quarta de la Llei 7/2011, de 27 de juliol, de mesures fiscals i financeres de la Generalitat de Catalunya, i el Decret 221/2013, de 3 de setembre, pel qual es regula el Tribunal i s aprova la seva organització i el seu funcionament. 2
SEGON. El recurs s ha interposat per persona legitimada, en tant que és licitadora en el procediment de contractació de referència que ha quedat en segona posició- d acord amb els articles 42 del TRLCSP i 16 del Decret 221/2013, de 3 de setembre. La seva representació ha quedat acreditada per actuar en aquest procediment de recurs, conformement amb l article 44.4 del TRLCSP. TERCÈR. Vist l anterior, cal determinar si el recurs ha estat interposat contra algun dels contractes susceptibles del recurs especial en matèria de contractació d acord amb l article 40 del TRLCSP. L objecte del contracte és la gestió del servei escolar de menjador als centres docents públics d educació infantil i primària de Terrassa, mitjançant la concessió del servei a una empresa del sector. El contracte objecte del recurs està qualificat d acord amb els plecs com a contracte de gestió de serveis públics. La clàusula 5 del plec de clàusules administratives particulars (en endavant, PCAP) disposa: D acord amb l article 40.1.c) del TRLCSP els contractes de gestió de serveis públics poden ser objecte del recurs especial en material de contractació sempre que reuneixin els requisits següents: c) contractes de gestió de serveis públics en què el pressupost de despeses de primer establiment, exclòs l import de l impost sobre el valor afegit, sigui superior a 500.000 euros i el termini de durada, superior a cinc anys.. La Llei de contractes del sector públic (que arran de les diferents modificacions va ser refosa en l actual TRLCSP) va seguir la pauta fixada per la Directiva 2004/18/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 31 de març de 2004, sobre coordinació dels procediments d adjudicació dels contractes públics d obres, de subministrament i de serveis, en considerar com a contractes subjectes a regulació harmonitzada o, el que és el mateix, a les exigències que es contenen en l esmentada Directiva, als contractes d obres, de subministrament i de 3
serveis que, sense perjudici d algun altre requisit, superin els llindars establerts en la Directiva i recollits en la Llei. Pel contrari, el contracte de gestió de serveis públics i, en concret, la concessió com a modalitat específica no està en cap cas subjecta a la regulació harmonitzada i, en conseqüència, queda exempta d aquell règim. Aquesta diferenciació és important als actuals efectes entre d altres conseqüències que comporta aquesta correcta qualificació- ja que segons es tracti d un contracte de serveis o d un contracte de gestió de serveis públics s haurà de comprovar si reuneix els requisits fixats pel TRLCSP per tal que sigui procedent el recurs especial en matèria de contractació. Tenint en compte la redacció del TRLCSP, cal comprovar en primer lloc si efectivament el contracte licitat per l Ajuntament de Terrassa referenciat és un contracte de gestió de serveis públics en la modalitat de concessió tal i com disposa la clàusula 5 dels plecs de clàusules administratives particulars (en endavant, PCAP) i, si és així, si acompleix amb els dos requisits acumulatius que fixa l actual TRLCSP. Com ja s ha avançat, els propis plecs del contracte indiquen que la naturalesa jurídica és la de contracte de gestió de serves públics clàusula 5 del PCAP- i les clàusules fan referència al concessionari clàusules 16, 17 i 18-. Al respecte, però, cal recordar que la prèvia qualificació d un contracte en el plec o fins i tot per una norma legal, no exclou la possibilitat que un tribunal o òrgan resolutori de recursos contractuals comprovi si aquesta qualificació es correspon amb l establert en el TRLCSP i, en especial, amb la possibilitat que, ateses les característiques i contingut de la prestació prevista en el contracte, pugui ser qualificat dins d un altre tipus contractual regulat en aquesta normativa (Resolucions núm. 43/2013, 49/2013 i 29/2014 entre d altres; Resolucions del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales núm. 154, 203 i 220/2011 i Sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) de 29 d octubre de 2009, Comissió/Alemanya). Aquesta potestat dels tribunals rau en el propi caràcter de la regulació del recurs especial, tot i que, cap de les parts en el procediment de licitació no hagin al legat res al respecte. Respecte a la necessària delimitació del contracte de serveis públics front al contracte de concessió de serveis modalitat del contracte de gestió de serveis públics prevista en l article 277.1.a) del TRLCSP- aquest Tribunal en diverses ocasions ha entrat a analitzar la naturalesa jurídica d aquests contractes sobre la base si concorria l assumpció del risc i ventura per part del concessionari d acord amb l article 277 del TRLCSP (entre d altres, Resolucions núm. 50/2013, 69/2013, 134/2013, 29/2014, 39/2014 i 188/2014) determinant de l existència d un contracte de concessió de serveis públics. En aquestes Resolucions, el Tribunal considera que és determinant en aquests casos l anàlisi del risc que assumeix el contractista d acord amb la jurisprudència comunitària (a més de la comprovació que l entitat contractant sigui una administració pública, que el servei 4
sigui competència de l administració contractant i prèviament s hagi determinat el règim jurídic, que el servei sigui susceptible d explotació i que en cap cas suposi l exercici d autoritat). A nivell comunitari, el Tribunal de Justícia de la Unió Europea s ha pronunciat en diferents ocasions al respecte. Així, en la Sentència de 10 de novembre de 1998 (Assumpte C- 360/96, BFI Holding BV) entén que el contracte de serveis de recollida d escombraries domèstiques és un contracte de serveis atès que la retribució consisteix en un preu i no en el dret d explotació del servei. En el mateix sentit, la Sentència de 18 de juliol de 2007 (Assumpte C-382, Comissió/República Italiana) afirma que es tracta d un contracte de serveis atès que no hi ha risc d explotació i, altres sentències, com la de 10 de setembre de 2009, Assumpte C-206/08 Eurawasser, la sentència del Tribunal de 15 de octubre de 2009 AcosetSpA (196/08) i la recent sentència del Tribunal de Justícia de la UE de 10 de novembre de 2011 Assumpte C-348/10 Norma-A y Dekom) que textualment afirma en el punt 44:...Si bien el modo de remuneración es uno de los elementos determinantes para la calificación de una concesión de servicios, de la jurisprudencia se desprende además que la concesión de servicios implica que el concesionario asuma el riesgo de explotación de los servicios de que se trate. La inexistencia de transmisión al prestador del riesgo relacionado con la prestación de los servicios indica que la operación en cuestión constituye un contrato público de servicios y no una concesión de servicios (sentencia Privater Rettungsdienstund Krankentransport Stadler apartado 26 C-274/09 de 10 de marzo de 2011 y sentencia Eurawassrapartados 59 y 58 C-206/08, de 10 de septiembre de 2009). I distingeix entre el risc propi de tot contracte públic i el risc inherent de l explotació que recau en el concessionari: 48 El riesgo de explotación del servicio debe entenderse como el riesgo de exposición a las incertidumbres del mercado (véase, en este sentido, la sentencia Eurawasser, antes citada, apartados 66 y 67), que puede traducirse en el riesgo de enfrentarse a la competencia de otros operadores, el riesgo de un desajuste entre la oferta y la demanda de los servicios, el riesgo de insolvencia de los deudores de los precios por los servicios prestados, el riesgo de que los ingresos no cubran 5
íntegramente los gastos de explotación o incluso el riesgo de responsabilidad por un perjuicio causado por una irregularidad en la prestación del servicio (véase, en este sentido, la sentencia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, antes citada, apartado 37). 49 En cambio, riesgos como los vinculados a una mala gestión o a errores de apreciación del operador económico no son determinantes a efectos de calificar un contrato como contrato público o como concesión de servicios, puesto que tales riesgos, en efecto, son inherentes a cualquier contrato, ya se trate de un contrato público de servicios o de una concesión de servicios (sentencia Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, antes citada, apartado 38). Al respecte, cal especificar que el concessionari ha d assumir una part significativa del risc de l explotació (Resolució núm. 24/2015) sense que calgui que sigui total. En la Sentència Wasser de 10 de setembre de 2009 (C-206/08) el Tribunal va analitzar l abast del risc en l explotació que ha de suportar el prestador per tal que es pugui considerar com a concessió de serveis. Així, quan, en el marc d un contracte de serveis, l altra part contractant no obté el pagament d una remuneració directa per part de l entitat adjudicadora sinó que obté el dret a recaptar una remuneració de tercers, sempre que l altra part contractant assumeixi la totalitat o, al menys, una part significativa, del risc d explotació que corre l entitat adjudicadora, inclús si aquest risc és, des de l inici, molt limitat degut a la configuració jurídic pública dels serveis. Aquest és també el parer del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en endavant, TACRC), qui afirma en la Resolució núm. 284/2012: en la concesión de servicios la cesión de la gestión se hace siempre a cambio de asumir la explotación del Servicio, mientras que en el caso del contrato de Servicios la contrapartida a la prestación del Servicio consiste exclusivamente en el abono de un precio. Esto significa que mientras en la concesión de Servicios el concesionario asume el riesgo de la explotación del mismo, de tal forma que su mayor o menor retribución dependerá en todo caso del mayor o menor uso que del Servicio hagan los destinatarios, en el contrato de servicios la retribución del empresario se fija en el contrato y no depende de ninguna circunstancia vinculada a la utilización del Servicio. I, en la Resolució del TACRC núm. 520/2014 de 4 de juliol que afirma: 6
Para el análisis de esta cuestión, debemos partir de la doctrina sentada por este Tribunal en resoluciones precedentes y, en particular, debe tenerse en cuenta el pormenorizado estudio de la cuestión que se efectúa en la Resolución nº 142/2014. En la misma se concluye que el elemento al que es preciso acudir para determinar la naturaleza del contrato no puede ser solamente la mera materia sobre la que versa, sino que hay algo más que diferencia entre los contratos de servicios y las concesiones de servicios: la existencia de transmisión de riesgos al contratista. Este criterio es notoriamente compartido tanto por las recurrentes como por el órgano de contratación, por lo que nos sirve de premisa para valorar los pliegos ahora recurridos. por lo que el elemento central al que cabe acudir para determinar si puede haberse producido la transmisión del riesgo al contratista es la forma de retribución del mismo, ya que mientras en la concesión de servicios el concesionario asume el riesgo de la explotación del mismo, de tal forma que su mayor o menor retribución dependerá, en todo caso, del mayor o menor uso que del servicio hagan los destinatarios, en el contrato de servicios la retribución del empresario se fija en el contrato y no depende de ninguna circunstancia vinculada a la utilización del servicio. En el mateix sentit, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de l Estat s ha pronunciat en diversos informes al respecte. Així, en l Informe núm. 65/2008: Resulta así que la gestión indirecta de un servicio público puede configurarse tanto siguiendo las líneas que configura la concesión administrativa, cuando existe riesgo en la gestión y ésta sea asumida por el empresario, o como un contrato de prestación de Servicios en el que el contratista por así decirlo actúa como un mero auxiliar de la Administración titular del Servicio en la prestación del mismo.. Pues bien, el análisis de las características del contrato analizado nos lleva a la conclusión de que, cualquiera que sea la configuración dada por el órgano de contratación, evidentemente en él no hay asunción de riesgo en los términos que son característicos de la concesión, pues ni se exigen inversiones al contratista, ni asume la gestión del Servicio como propia, ni se hace depender la retribución de la intensidad de uso del contrato limitándose el pliego a fijarlo en el abono de una cantidad fija (3,10 ) por metro cuadrado objeto de conservación. Igualment, cal destacar els Informes núm. 64/09 i 22/09 d aquesta Junta. En aquest últim afirma que: 7
Para responder a esta cuestión debe sentarse el principio de que de conformidad con lo establecido en nuestra Ley de Contratos del Sector Público, el requisito esencial exigido para que la modalidad de gestión indirecta del Servicio Público pueda ser considerada como concesión es que el empresario gestione el Servicio a su propio riesgo y ventura. Esta expresión solo puede ser entendida en el sentido de que el empresario asuma el riesgo de pérdida que pueda derivar de la gestión del Servicio, del mismo modo que es consubstancial al sistema que perciba los beneficios que deriven de ella. En ningún momento se exige que la retribución a percibir por el concesionario deba proceder directamente de los usuarios, sino que su cuantía esté directamente ligada con la mejor o peor gestión que del Servicios haga el concesionario. Claro está que siendo así las cosas, nada puede obstar a que la retribución al concesionario se abone por el órgano que otorga la concesión, siempre que su importe se vincule directamente con la demanda o la disponibilidad del Servicio. I en l Informe núm. 12/2010, de 23 de juliol: De las circunstancias anteriores debe considerarse que la asunción del riesgo de explotación por el concesionario resulta indispensable para atribuir a la relación jurídica que examinemos la condición de concesión de servicios. Las restantes condiciones, el hecho de que la prestación vaya destinada de forma directa a su utilización por los particulares y que la organización del servicio se encomiende en mayor o menor grado al concesionario son consecuencias, bien del mismo concepto de servicio público que tiene el objeto de la concesión, bien de la propia exigencia de asunción del riesgo derivado de la explotación del servicio. De lo anterior se desprende que cuando un negocio jurídico, aunque reúna algunas características de la concesión, como es el caso de que se encomiende la organización del servicio al contratista, pero no contemple la asunción del riesgo de explotación tantas veces mencionado, no podrá considerarse a los efectos de la legislación de contratos del sector público como una concesión de servicios. En tales casos, la configuración que deba atribuirse podrá ser la propia de un contrato de servicios cuando el objeto del mismo sean prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro (art. 10 LCSP), de las incluidas en alguno de los epígrafes que contiene el Anexo II de la misma. 8
La Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya, en l Informe núm. 11/2010, de 26 de novembre, sobre una consulta relativa a la qualificació dels contractes de neteja i de manteniment d edificis municipals, de neteja viària, de neteja de platges o de recollida de residus sòlids urbans, va afirmar: Es pot afirmar doncs, una vegada més, que l element determinant per la qualificació d aquests contractes està en l exigència o no d assumpció de risc en l explotació, de manera que en cas que aquest sigui inexistent, el contracte s haurà de qualificar com a contracte de serveis. En cas contrari, és a dir, quan la forma de remuneració consisteixi en l explotació del servei, encara que pugui anar acompanyada de la percepció d un preu, i aquesta explotació porti associada, d alguna manera, un risc, el contracte podrà ser qualificat com de gestió de serveis públics. I, més recentment, la pròpia Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya ha emès l Informe núm. 15/2014, de 17 de desembre de 2014, sobre un contracte de recollida d escombraries, on arriba, entre d altres, a aquestes conclusions: - Per tant, si bé, com ja s ha indicat, per poder considerar que hi ha trasllat del risc operacional, com a mínim una part significativa de la contraprestació que ha de rebre l empresa contractista hauria de consistir, necessàriament, en una quantia variable, la determinació d aquesta quantia hauria de dependre sempre d elements sotmesos a les incerteses del mercat per exemple, vinculant-la als volums de residus recollits. En canvi, no es podria considerar que hi ha aquella assumpció del risc si dita quantia variable fes referència a paràmetres directament vinculats al comportament de l empresa contractista en la prestació del servei, ja que, com s ha dit, la retribució variable vinculada a aquest comportament es pot establir en qualsevol contracte, no sent, per tant, determinant de l assumpció d un risc operacional.... - Així, es pot plantejar si en un contracte de recollida de residus el risc operacional es podria assumir per l empresa contractista pel fet de vincular la seva retribució al volum de tones de residus recollides, de manera que les fluctuacions en els seus ingressos es generessin pel major o menor ús del servei per part dels usuaris.... - Així mateix, atesa la necessitat ja posada de manifest que l exposició de l empresa contractista a les incerteses del mercat sigui real, i sense que es consideri adient establir un percentatge mínim de retribució de l empresa contractista vinculada a l explotació del servei. 9
...com indirectament es planteja en l escrit de petició d informe, cal remarcar que la possibilitat que es produeixin pèrdues o beneficis significatius durant la durada del contracte ha de ser efectiva; és a dir, en el cas que ens ocupa, que efectivament es pugui disminuir o incrementar el volum de residus generats.... Un cop vista la doctrina i jurisprudència existent fins al moment relatives a l abast del risc que ha d assumir els concessionaris, cal analitzar si el contracte de concessió del servei escolar de menjador als centres docents públics d educació infantil i primària de Terrassa està correctament qualificat com a concessió de serveis en existir una veritable assumpció del risc per part del concessionari en el sentit fixat per la jurisprudència comunitària estudiada. El PCAP preveu que serà el concessionari qui autofinançarà el servei de menjador a través de les quotes dels usuaris del servei: I, en el plec de prescripcions tècniques (en endavant, PPT) s especifica que el concessionari ha de finançar el servei de menjador a través de les quotes dels usuaris del servei i que serà ell qui es responsabilitzarà de la gestió de la morositat, i gestionarà els rebuts i el seu cobrament: : 10
Des del punt de vista de les obligacions del concessionari: 11
... De la redacció dels plecs, del conjunt d elements i factors existents, es pot afirmar que la contrapartida del concessionari és el dret a explotar el servei, qui haurà de prestar el servei al seu risc i ventura ja que està exposat a les incerteses del mercat en el sentit assenyalat per la jurisprudència del TJUE (recordem que serà el concessionari qui haurà de responsabilitzar-se dels rebuts i del cobrament i serà el responsable de la gestió de la morositat, en idèntic sentit es pronuncia el Tribunal Administrativo de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid en la Resolució núm. 94/2014). A més, haurà d abonar a l òrgan de contractació un cànon de despesa municipal per a la realització d uns serveis de titularitat pública sense que aquest òrgan assumeixi cap risc ja que es limita a percebre del concessionari la contraprestació econòmica (seguint la línia de les Resolucions núm. 18/2014 i 122/2013 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía). El propi òrgan de contractació en l informe de l article 46 del TRLCSP reconeix l assumpció del risc per part del concessionari: 12
Dit l anterior, vist que es tracta d un contracte de concessió de serveis, cal avançar i comprovar si concorren els dos requisits que exigeix el TRLCSP que són acumulatius (Resolució núm. 75/2013 i Resolució del TACRC 43/2013), això és: durada del contracte superior a 5 anys i despeses de primer establiment superiors a 500.000 euros. Des del punt de vista de la duració, la clàusula onzena estableix el següent: Per tant, el termini d execució del contracte és de quatre anys, prorrogable 2 anys més. Com va indicar aquest en la Resolució núm. 75/2015, l article 40.1.c) del TRLCSP fa referència a una durada superior a 5 anys. D acord amb la literalitat del precepte, i com ja es va pronunciar el Tribunal Administrativo de Contractos Públicos de Aragón en l Acord núm. 20/2011, aquest precepte no admet altra interpretació que la de considerar a aquests efectes únicament la duració inicial prevista atès que el propi article 254 de la LCSP (actual article 278 TRLCPS) i afegeix: En este sentido, cuando la LCSP quiere considerar incluidas las prórrogas a cualquier efecto: cálculo del valor estimado de un contrato, exigencia de solvencia etc. lo indica expresamente, por lo que «a sensu contrario» la omisión de las prórrogas en la dicción literal del precepto lleva a concluir que los cinco años mínimos lo son de duración inicial. Refuerza esta interpretación el contenido del artículo 254 LCSP, dedicado a la duración de los contratos de gestión de servicios públicos, en el que entre los términos «duración» y «prorrogas» se introduce la conjunción «y», cuando establece: «El contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluidas las prórrogas, de los siguientes períodos». Atenent l anterior, el contracte referenciat no acompleix amb aquest requisit de l article 40.1c) del TRLCSP relatiu a la durada, per aquests motius, no caldria analitzar el segon requisit relatiu a les despeses de primer establiment, tanmateix, cal apuntar el següent. 13
De la literalitat dels plecs, no es desprèn cap despesa per a la posada en funcionament del servei. En efecte, la clàusula 20 del PPT estableix que cada escola cedirà l ús a l empresa concessionària de les cuines i de tots els estris:... I el propi òrgan de contractació reconeix en l informe emès el 2 de desembre de 2015 que no hi ha despeses de primer establiment. Tanmateix, tot i això, s intenta justificar la competència d aquest Tribunal per a resoldre el recurs especial en matèria de contractació sobre la base de la interpretació no comptable de les despeses de primer establiment, la importància econòmica d aquest contracte (22.000.352,70 ) i pel fet que les noves directives ja han desplaçat definitivament i expressa la previsió de l article 40 del TRLCSP. Al respecte val a dir, en primer lloc, que aquest Tribunal des del seu inici ha adoptat una línia contínua i constant en la interpretació del concepte de despeses de primer establiment sempre des del punt de vista comptable. 14
Així, en la primera Resolució núm. 26/2013 aquest Tribunal ja va resoldre seguint la doctrina del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid en la Resolució 30/2011 que afirmava que: El estudio económico deber preceder necesariamente a la celebración de todo contrato de gestión de Servicio público y ha de precisar las previsiones de ingresos y gastos para determinar si es razonablemente rentable a los interesados. La expresión presupuesto de gastos de primer establecimiento se refiere al importe determinado en dicho documento en el momento de aprobación de los Pliegos y es el que sirve durante las fases de preparación y adjudicación para la celebración de la licitación. Ese importe es el que determina si el contrato es susceptible, en esas fases, del recurso especial en materia de contratación y el sometimiento al control de los órganos competentes para la resolución del mismo. Asimismo, la fijación en el estudio económico de los gestos de primer establecimiento determina la posibilidad de acudir al procedimiento negociado. Les despeses de primer establiment hem de considerar que són les homònimes a les que estableix el PGC. Així l informe 7/2008 de la Junta de Contratación de la Xunta de Galícia diu que Contablemente, se consideran gastos de primer establecimiento los necesarios hasta que la empresa inicia su actividad productiva, al establecerse aquella o con motiva de ampliaciones de capacidad. En particular, dentro de esos gastos se tienen que incluir: gastos de estudios de naturaleza técnica o económica; publicidad, captación, formación y distribución de personal; operaciones destinadas a la instalación y puesta en funcionamiento de equipos técnicos; los gastos de instalación de sistemas informáticos iniciales; los gastos de acondicionamiento de inmuebles tanto propios informáticos como ajenos en régimen de alquiler; los consumos de factores (materiales, personal, servicios exteriores, amortizaciones de inmovilizados, etc...) empleados en la puesta en funcionamiento, etc.... I, seguint aquesta línia doctrinal, en la posterior Resolució núm. 112/2013 aquest Tribunal va reiterar que, d acord amb la doctrina, les despeses de primer establiment s han d entendre: únicamente alusiva al importe previsto de los gastos o inversiones que el eventual adjudicatario del contrato deba asumir, a resultas de tal adjudicación, para la puesta en marcha del servicio público cuya gestión se le ha encomendado, ya porque así se haya previsto expresamente en los pliegos de aplicación o en otros documentos del expediente, ya porque así se infiera implícitamente de su contenido (Resolució núm. 43/2012 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales). En segon lloc, des de la interpretació literal de l article 40.1c) fa referència al concepte de despeses de primer establiment i no al valor estimat del contracte com pretén el consistori. 15
I en tercer i darrer lloc, actualment la Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrer de 2015, relativa a l adjudicació dels contractes de concessió (DOUE L 94/1, de 28 de març de 2014), si bé està aprovada està en fase de transposició per part dels Estats membres (l article 51 de la Directiva disposa que els Estats membres hauran de transposar-la com a molt tard el 18 d abril de 2016). Per tant, aquest Tribunal no pot compartir l afirmació del consistori: En conclusió, vist que el contracte objecte d aquesta Resolució és un contracte de concessió de serveis que no compleix cap dels requisits de l article 40.1c) del TRLCSP, per a ser susceptible del recurs especial en matèria de recurs especial en matèria de contractació pública, cal concloure que aquest Tribunal no és competent per a resoldre el recurs presentat per CÀTERING ARCASA SL i de FUNDACIÓ PIA AUTÒNOMA INSTITUT PERE TARRÉS D EDUCACIÓ DE L ESPLAI, sense que sigui procedent entrar a analitzar les qüestions de fons plantejades. D acord amb l exposat, i vistos els preceptes legals d aplicació, aquest Tribunal, reunit en sessió i per unanimitat HA ACORDAT 1.- Inadmetre per manca de competència d aquest Tribunal, el recurs presentat pel senyor A. A. G. i el senyor JO. P. H en nom i representació de CÀTERING ARCASA SL i de FUNDACIÓ PIA AUTÒNOMA INSTITUT PERE TARRÉS D EDUCACIÓ DE L ESPLAI, contra l acord d adjudicació el contracte de gestió del servei de menjador als centres públics d Educació Infantil i Primària de Terrassa. 2.- Aixecar la suspensió automàtica de l adjudicació prevista en l article 45 del TRLCSP, a l empara del que disposa l article 47.4 del TRLCSP. 16
3.- Declarar que no s aprecia la concurrència de mala fe o temeritat en la interposició del recurs, per la qual cosa no escau la imposició de la sanció prevista en l article 47.5 del TRLCSP. 4.- Ordenar a l òrgan de gestió econòmica del departament competent de la Generalitat de Catalunya la devolució de la taxa satisfeta per CÀTERING ARCASA SL i de FUNDACIÓ PIA AUTÒNOMA INSTITUT PERE TARRÉS D EDUCACIÓ DE L ESPLAI en data 16 de novembre de 2015 per a la interposició del recurs. 5.- Ordenar la devolució de l expedient a l òrgan de contractació per tal que es doni a l escrit de recurs de BAXTER el tràmit que legalment correspongui. 6.- Notificar aquesta Resolució a totes les parts. Aquesta Resolució posa fi a la via administrativa i és directament executiva sense perjudici que es pugui interposar recurs contenciós administratiu davant la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, en el termini de dos mesos, a comptar des de l endemà de la recepció d aquesta notificació, de conformitat amb el disposat en els articles 10.1 k) i 46.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, i l article 49 del TRLCSP, en els termes establerts en l article 21.3 de la Llei 29/1998: En els recursos contra les decisions adoptades pels òrgans administratius als quals correspon resoldre els recursos especials i les reclamacions en matèria de contractació a què es refereix la legislació de contractes del sector públic, els esmentats òrgans no tindran la consideració de part demandada, i sí que en tindran les persones o administracions afavorides per l acte objecte del recurs, o que es personin en tal concepte, d acord amb el que disposa l article 49. El president 17