Dr. en Derecho Pedro Trejo Vargas pedrotv@cabreyes.mx pedro_trejov@yahoo.com.mx LA APLICACIÓN DE LOS ARANCELES EN EL COMERCIO EXTERIOR Sumario: 1. Política Arancelaria. 2. Aranceles e Impuestos Internos. 3. Definición de Aranceles. 4. Aranceles OMC. 5. Tasas Preferenciales. 6. Impuestos al Comercio Exterior. 7. Principio de Autodeclaración Aduanera. 8. La Obligación Fiscal. 9. El Artículo 131 de la CPEUM. 10. El Valor en Aduana. 1. Política Arancelaria Antes de entrar al estudio de la definición de aranceles, considero que debemos señalar primero el uso o fines que estos tienen en el comercio exterior de mercaderías, pues como instrumentos del comercio internacional de un país su relevancia crece en la medida en que son utilizados por el gobierno, por una parte para el control y protección de los mercados nacionales en la importación de bienes, y por la otra, cuando son utilizados para el fomento de las exportaciones de productos nacionales o de bienes que son retornados al extranjero al amparo de programas de fomento a la exportación. De esta forma, podemos decir que la política arancelaria es aquélla rama de la política comercial que protege a la industria dentro de la política económica de un país, y que tiene como fin el fomento y desarrollo de la inversión directa, y por otro lado el fomento a las exportaciones de bienes tangibles y transportables. Abarca el conjunto de disposiciones tomadas por el Gobierno para el establecimiento del sistema arancelario y legislación complementaria con la finalidad de regular el intercambio de mercancías y servicios con el exterior. En México la política arancelaria cumple sustancialmente 2 funciones: a) Por un lado existe el aspecto fiscal o recaudatorio, que tiene como propósito obtener recursos para el erario federal o través de la imposición de tributos a la importación y exportación de mercancías. Sin embargo, este aspecto no es actualmente aplicable en la política arancelaria del país. b) Por el otro, cubrir el aspecto extrafiscal que en el caso de la importación tiene como fin proteger a la industria doméstica de la competencia indeseable de productos similares extranjeros; sustituir importaciones, con lo cual se fomenta la producción interna de productos sustituidos; evitar la salida de divisas y hacer menos negativa la balanza comercial. Por su parte, a la exportación los aranceles de igual forma, pueden controlar, inhibir, restringir o fomentar las exportaciones de productos. 1
Ambos objetivos (fiscal y extrafiscal) de la política arancelaria, se plasman en la estructura de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (TIGIE) y que incluye las tasas de los tratados de libre comercio (TLC s) y Acuerdos de Complementación Económica (ACE s), entro otros instrumentos jurídicos que establecen dichas tasas, y que de esa forma constituye el más poderoso instrumento de la política sectorial del comercio exterior en el país. En este sentido, los aranceles son las cuotas o tasas que se establecen en forma de porcentajes (ad valorem) o en términos específicos y mixtos, que determinan el pago de los impuestos al comercio exterior a pagar aplicándose a un valor o precio de un bien que les sirve de base y de donde resulta el impuesto a la importación o exportación de las mercancías. En México, los aranceles forman parte de los impuestos al comercio exterior, es decir, de los impuestos generales de importación y de exportación, mismos que se encuentran determinados en la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (LIGIE), la cual contiene la Tarifa que establece los montos de los aranceles a pagar respectivamente. Los aranceles han sido y constituyen el instrumento más transparente de toda política comercial, incluso se encuentran reconocidos por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) actualmente GATT/OMC, ya que forma parte de dicha Organización Mundial del Comercio, en virtud de que se establecen en términos de cuotas que se aplican a una base de donde resultan los tributos a pagar, lo cual genera seguridad a los importadores y exportadores en cuanto al monto de dichos gravámenes. De igual manera, si se les quiere ver como barreras al comercio internacional, los aranceles representan el obstáculo más claro, en virtud de que previo a cualquier operación aduanera los vendedores o compradores de bienes situados en distintos territorios aduaneros conocen el monto del valor de las operaciones y los impuestos a pagar, permitiendo determinar el incoterm 1 a utilizar, así como el costo y la conveniencia o no de la compraventa internacional de la mercadería. No obstante, a diferencia de las medidas no arancelarias (conocidas como restricciones y regulaciones no arancelarias, RyRNA y que incluye a las NOM s), los aranceles son los instrumentos más simples y claros de proteccionismo de la política comercial de un país, aunque también han sido objeto de distorsiones en el comercio internacional contemporáneo, ya que por las intervenciones gubernamentales pueden adoptar otras formas de proteccionismo y competencia desleal al relacionarse con prácticas irregulares, tales como el establecimiento de subsidios y subvenciones a la exportación, cuotas de importación, restricciones voluntarias de exportación y exigencias de contenido nacional, entre otras. 1 International Commerce Terms-Términos Comerciales Internacionales. 2
2. Aranceles e Impuestos Internos Como ya hemos dicho, con motivo de las operaciones aduaneras se causan otras contribuciones diferentes a los impuestos de comercio exterior (impuestos generales de importación y de exportación), así como derechos y aprovechamientos, que se establecen en cada una de las leyes impositivas respectivas. Estos gravámenes, además de las obligaciones dictadas para los mexicanos por el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 2, encuentran su base legal en los numerales 2 y 3 del Código Fiscal de Federación (CFF) y en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal anual que corresponda; se caracterizan porque afectan también a las importaciones o exportaciones de mercancías. Se les conoce también como contribuciones internas o impuestos internos, con excepción de las cuotas compensatorias (CC) que son consideradas como un aprovechamiento, pero que también implican un gravamen; y generalmente son los siguientes: Gravamen Ley que lo regula Impuesto sobre la renta (ISR) Ley del ISR / Aplica principalmente en las deducciones de mercancías de comercio exterior Impuesto al valor agregado (IVA) Impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) Impuesto sobre automóviles nuevos (ISAN) Derechos (Derecho de Trámite Aduanero o DTA) Ley del IVA Ley del IEPS Ley del ISAN Ley Federal de Derechos Cuotas compensatorias (aprovechamientos) Ley de Comercio Exterior (y CFF) Autoriza la condonación o cancelación de multas y créditos fiscales derivados de operaciones de comercio exterior, cuotas de importación, así como modificaciones a la TIGIE 3. Definición de Aranceles Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal respectivo y CFF De este modo, al referirnos a los impuestos al comercio exterior (impuesto general de importación - IGI / impuesto general de exportación - IGE), debemos conocer primero uno sus elementos a fin de evitar confusiones de éste con aquéllos ya que son distintos el impuesto de importación o exportación y su arancel; es decir, el arancel, como elemento intrínseco de los impuestos al comercio exterior. A los aranceles en 2 Establece que: Son obligaciones de los mexicanos:... IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, y en general para todos los que estén obligados a pagar contribuciones incluyendo a extranjeros residentes fuera de México. 3
legislación internacional se les conoce también como derechos aduaneros, derechos arancelarios, aranceles aduaneros, derechos de aduana, etcétera. De esta manera, los aranceles pueden ser definidos como las cuotas, tasas o tarifas que se establecen en forma de porcentajes o en términos específicos o la combinación de ambos, que determinan los impuestos al comercio exterior a pagar aplicándose éstos a un valor o precio de un bien que les sirve de base y de donde resulta el impuesto a la importación o exportación, según corresponda. Los aranceles han sido y constituyen el instrumento más transparente de toda política comercial, incluso se encuentran reconocidos por el GATT, el cual forma parte de la OMC, en virtud de que se establecen en términos de cuotas que se aplican a una base gravable (conocida como el valor en aduana de las mercancías) de donde resultan las tributos a pagar, lo cual genera seguridad a los importadores y exportadores en cuanto al monto de dichos gravámenes. De igual manera, si se les quiere ver como barreras al comercio internacional, los aranceles representan el obstáculo más claro, en virtud de que previo a cualquier operación aduanera los vendedores o compradores de bienes situados en distintos territorios aduaneros conocen el monto del valor de las operaciones, así como los impuestos a pagar, determinando la conveniencia o no de las compraventas internacionales de mercaderías por su costo. Caso contrario se presenta con las regulaciones y restricciones no arancelarias, que si bien es cierto, los importadores o exportadores conocen previo a la operación aduanera los requisitos no arancelarios a los que se sujetan, éstos resultan difíciles de conocer y en muchas ocasiones el otorgamiento de los permisos, cupos, autorizaciones, etcétera, queda al criterio incluso de las autoridades o del cumplimiento de los requisitos para su otorgamiento, lo cual genera inseguridad en las operaciones aduaneras. Algunos de los argumentos válidos en favor del establecimiento de un arancel son para proteger a sectores industriales de reciente creación, el comercio estratégico, la protección de las industrias importantes para la defensa nacional y la protección contra las prácticas desleales de comercio exterior (dumping y subvenciones). De ahí que también se afirma los impuestos o contribuciones al comercio exterior persiguen fines extrafiscales pues su objetivo no es la recaudación al erario público sino que tiene como fin impedir que se realicen actividades que afecten al estado a los sectores productivos del país, ya que como lo afirma una tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN): pueden servir accesoriamente como instrumentos eficaces de la política financiera, económica y social que el Estado tenga interés en impulsar, orientando, encauzando, alentando o desalentando ciertas actividades o usos sociales según sean considerados útiles o no, para el desarrollo armónico del país, mientras no se violen los principios constitucionales rectores de los tributos. 3 3 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Pleno, Tomo VII, Junio de 1991, Tesis P./J. 18/91, p. 53. 4
De esta manera, el efecto más importante del establecimiento de un arancel es el desaliento de las importaciones. Esto se debe a que el arancel usualmente genera un mayor precio doméstico del bien importado, un menor consumo, una mayor producción interna y, por tanto, un menor volumen de importaciones del bien. La imposición de un arancel tiene como consecuencia, pérdidas reales en el bienestar del país debidas a las ineficiencias causadas en la producción y el consumo. A ello se le conoce como costo de protección de un arancel. Los aranceles como instrumentos sencillos de proteccionismo de política comercial, también han sido objeto de distorsiones en el comercio internacional actual, ya que por las intervenciones gubernamentales adoptan otras formas de proteccionismo y competencia desleal, tales como subsidios y subvenciones a la exportación, cuotas de importación, restricciones voluntarias de exportación y exigencias de contenido nacional. Ello debido a la constante lucha de ganancia de mercados internacionales entre los países, no obstante el establecimiento de principios de transparencia, de eliminación de obstáculos y de la no discriminación, así como de reglas internacionales para la solución de controversias comerciales internacionales. Sin embargo, debemos recordar que los aranceles son instrumentos de desarrollo y de fomento a las exportaciones de un país, de tal suerte, que casi todos los productos que se exportan tienen un arancel exento o del 0%, y por otro lado, son mecanismos de integración comercial en los diferentes tratados o acuerdos comerciales en los diversos grados de integración reconocidos por la OMC, por ejemplo, el APEC (Foro de Cooperación Económica Asia-Pacifico), el TLCAN, el Mercosur, la Unión Europea, etc. 4. Aranceles OMC En México se tiene establecido el arancel general en la Tarifa de la LIGIE, el cual deja de aplicarse cuando válidamente se aplica por excepción un TLC o un ACE o algún instrumento de fomento a las exportaciones como un PROSEC, la Regla 8va. o alguna medida de salvaguarda, etcétera; a este arancel general se le conoce también como arancel OMC, arancel consolidado, o arancel de la Nación Más Favorecida, ya que aplica para todos los Miembros de dicho Organismo multilateral. En tal sentido, los aranceles consolidados constituyen un límite máximo que no se puede superar frente a ningún exportador signatario del GATT y que representa un compromiso universal de apertura de mercado garantizada por dicho Acuerdo, excepto tratándose de casos muy especiales, como la existencia de graves perjuicios en la balanza de pagos o en la industria por un aumento repentino de las importaciones. Este compromiso puede considerarse como el mínimo posible, ya que en muchos casos los países pueden aplicar niveles arancelarios inferiores como consecuencia de medidas unilaterales o negociaciones con organismos financieros multilaterales en el marco de programas de apertura, estabilización y ajuste; por ejemplo, los países de la Zona de América del Norte al amparo del TLCAN aplican aranceles con tasa del 0% al intercambio regional y otro tipo de tasas arancelarias a terceros países; o en el caso de 5
aranceles menores a algunos países en desarrollo en el marco de un Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). 5. Tasas Preferenciales El Principio de la No Discriminación establecido mediante las Cláusulas Nación Más Favorecida (CNF) y de Trato Nacional (CTN), junto con los principios de Reducción General y Progresiva de Aranceles, y de Transparencia, entre otros, constituyen los pilares y objetivos más importantes del sistema OMC/GATT y de los Acuerdos comerciales. Sin embargo como excepción al Principio de la No Discriminación, es común que en los tratados de libre comercio o acuerdos comerciales, los países o las Partes contratantes incorporen preferencias arancelarias negociadas al amparo del Artículo XXIV del GATT o de manera unilateral mediante el SGP para los países en vías de desarrollo. Las tasas arancelarias preferenciales se establecen mediante listas de desgravación que corresponden a bienes y periodos por categorías, y a los que se va aplicando la eliminación progresiva de aranceles. Independientemente de las tasas preferenciales, los países por lo general, se reservan el derecho de adoptar o mantener prohibiciones o restricciones, así como aranceles aduaneros específicos sobre los bienes originarios que se comprendieran en una clasificación arancelaria que deberá ser señalada con una clave especial, de conformidad con los derechos y obligaciones que hubieran adquirido en el marco de la OMC/GATT. También es común que los países incluyan disposiciones especiales para la desgravación arancelaria de bienes usados, identificándolos también por fracción arancelaria y listas de cada país en que señalan los bienes sujetos a este tipo de tratamiento especial. De esta manera, generalmente encontramos en los tratados comerciales cláusulas de desgravación arancelaria que condensan la idea central del tratado, ya que se refiere al pacto para no incrementar los aranceles existentes y para no adoptar ninguno nuevo sobre bienes originarios. Igualmente, se pacta la eliminación progresiva de los aranceles sobre los bienes originarios según lo establezcan los anexos de listados arancelarios que cada una de las Partes o países convengan previéndose diversas categorías de desgravación arancelaria de bienes. En las listas, aparecen junto a la columna de la fracción arancelaria y la tasa general, los códigos de desgravación para cada uno de los productos, en dichas columnas se especifican las categorías de desgravación mediante un código que corresponderá a cada producto originario. 6
6. Impuestos al Comercio Exterior Las contribuciones que se causan por la entrada al territorio nacional de las mercancías o de su salida del mismo se les conocen como impuestos al comercio exterior o impuestos ad valorem (según el valor) y se denominan por la LIGIE, respectivamente, impuesto general de importación e impuesto general de exportación. La legislación y doctrina internacional también les denominan aranceles aduaneros, impuestos aduaneros, derechos de aduana, tributos aduaneros, y a través de la historia se le han conocido también como portorium, teloneum, alcabala, almojarifazgo, portazgo, etcétera. Están obligados al pago de los mismos las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista en la Ley Aduanera, incluso tratándose de mercancías que se encuentren bajo algún programa de devolución (Draw Back) o de diferimiento de aranceles. La Federación, el Distrito Federal, los estados, municipios, entidades de la administración pública paraestatal, instituciones de beneficencia privada y sociedades cooperativas, también están obligados al pago de los impuestos al comercio exterior sin importar que conforme a otras leyes o decretos no causen impuestos otros impuestos o se les exente de su pago. Esto debido a que los impuestos al comercio exterior son independientes en su causación de cualquier otro tipo de impuestos, además de que su objeto y finalidad son diferentes. Por otra parte, no debemos olvidar que en el caso que corresponda, las mercancías que ingresan al país pueden estar afectadas al pago de los llamados impuestos internos (IVA, IEPS, ISAN, DTA) y de un aprovechamiento (cuota compensatoria), los cuales deberán pagarse junto con los impuestos al comercio exterior, esto es, el impuesto general de importación o de exportación conforme a la TIGIE. 7
7. Principio de Autodeclaración Aduanera En capítulo posterior hablaré del pedimento aduanal, así como de la declaración aduanera de las mercancías y del principio de autodeclaración, pero vamos adelantarnos un poco por lo que respecta a este concepto de autodeclaración. Anteriormente, la aduana mexicana revisaba cada operación antes de que se efectuaran las operaciones aduaneras, es decir, revisaba el total de las importaciones. Sin embargo, en 1982, se eliminó la intervención de la autoridad aduanera previo al despacho de las mercancías, por lo que dicha responsabilidad recayó en los agentes aduanales. Posteriormente, la autodeclaración y revisión aleatoria de mercancías contra papeles comenzaría a perfeccionarse, iniciando el autodespacho en 1990. En este nuevo esquema el despacho de las mercancías comenzaría por el pago de los impuestos calculado por el propio interesado a través de su agente aduanal, bajo el principio de autodeclaración. Así, hoy las operaciones aduaneras en México se sustentan en este principio muy importante, no sólo para el pago de los impuestos al comercio exterior, sino para el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias y de las demás formalidades del despacho aduanero de las mercancías. El principio de la autodeclaración en materia aduanera 4 constituye el pilar fundamental en el establecimiento de las políticas de revisión de las mercancías de comercio exterior por parte de las autoridades aduaneras. Así, las principales disposiciones de la Ley Aduanera relacionadas con el principio de autodeterminación o autodeclaración y la presentación del pedimento aduanero ante el Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI-WEB), son las siguientes: ARTICULO 1o. Esta Ley, las de los Impuestos Generales de Importación y Exportación y las demás leyes y ordenamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y de los medios en que se transportan o conducen, el despacho aduanero y los hechos o actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida de mercancías. El Código Fiscal de la Federación se aplicará supletoriamente a lo dispuesto en esta Ley. Están obligados al cumplimiento de las citadas disposiciones quienes introducen mercancías al territorio nacional o las extraen del mismo, ya sean sus propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes, apoderados, agentes aduanales o cualesquiera personas que tengan intervención en la introducción, extracción, custodia, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancías o en los hechos o actos mencionados en el párrafo anterior. Las disposiciones de las leyes señaladas en el párrafo primero se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. 4 Este principio lo encontramos en los artículos 36, 42, 43 y 81 de la Ley Aduanera y 6º y 72 del Código Fiscal de la Federación. 8
ARTICULO 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la Secretaría. En los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se demuestre a través de medios electrónicos, el pedimento deberá incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial de esas regulaciones o restricciones. ARTICULO 38. El despacho de las mercancías deberá efectuarse mediante el empleo de un sistema electrónico con grabación simultánea en medios magnéticos, en los términos que el Servicio de Administración Tributaria establezca mediante reglas. Las operaciones grabadas en los medios magnéticos en los que aparezca la firma electrónica avanzada y el código de validación generado por la aduana, se considerará que fueron efectuados por el agente aduanal, por el mandatario autorizado o por el apoderado aduanal a quien corresponda dicha firma, salvo prueba en contrario. ARTICULO 43. Elaborado el pedimento y efectuado el pago de las contribuciones y cuotas compensatorias determinadas por el interesado, se presentarán las mercancías con el pedimento ante la autoridad aduanera y se activará el mecanismo de selección automatizado que determinará si debe practicarse el reconocimiento aduanero de las mismas. En caso afirmativo, la autoridad aduanera efectuará el reconocimiento ante quien presente las mercancías en el recinto fiscal. Concluido el reconocimiento, se deberá activar nuevamente el mecanismo de selección automatizado, que determinará si las mercancías se sujetarán a un segundo reconocimiento. ARTICULO 59. Quienes importen mercancías deberán cumplir, sin perjuicio de las demás obligaciones previstas por esta Ley, con las siguientes: Il. Obtener la información, documentación y otros medios de prueba necesarios para comprobar el país de origen y de procedencia de las mercancías, para efectos de preferencias arancelarias, marcado de país de origen, aplicación de cuotas compensatorias, cupos y otras medidas que al efecto se establezcan conforme a la Ley de Comercio Exterior y tratados internacionales de los que México sea parte, y proporcionarlos a las autoridades aduaneras cuando éstas lo requieran.... ARTICULO 80. Los impuestos al comercio exterior se determinarán aplicando a la base gravable determinada en los términos de las Secciones Primera y Segunda del Capítulo lll del presente Título, respectivamente, la cuota que corresponda conforme a la clasificación arancelaria de las mercancías. ARTICULO 81. Los agentes o apoderados aduanales determinarán en cantidad líquida por cuenta de los importadores y exportadores las contribuciones y, en su caso, las cuotas compensatorias, para lo cual manifestarán en la forma oficial aprobada por la Secretaría, bajo protesta de decir verdad: l. La descripción de las mercancías y su origen. Il. El valor en aduana de las mercancías, así como el método de valoración utilizado y, en su caso, la existencia de vinculaciones a que se refiere el artículo 68 de esta Ley en el caso de importación, o el valor comercial tratándose de exportación. III. La clasificación arancelaria que les corresponda. IV. El monto de las contribuciones causadas con motivo de la importación o exportación y, en su caso, las cuotas compensatorias.. 9
Esto significa que corresponde al propio contribuyente por si sólo o por conducto de su agente o apoderado aduanal, determinar la base y la cantidad de impuestos a pagar por la importación y exportación de mercancías, correspondiendo a la autoridad aduanera únicamente la revisión del pago efectuado mediante el ejercicio de sus facultades de comprobación, incluso del cumplimiento de las demás obligaciones en materia de regulaciones y restricciones no arancelarias y acreditamiento de Normas Oficiales Mexicanas, aplicables. Dichas facultades de comprobación pueden ejercerse por la autoridad a través: del reconocimiento aduanero de las mercancías, del segundo reconocimiento, de la verificación en transporte, de visitas domiciliarias, de la glosa de documentos, de auditorias, de revisiones de gabinete, etcétera. 8. La Obligación Fiscal En el Derecho Fiscal únicamente existen las denominadas obligaciones ex lege, de acuerdo con lo que dispone el artículo 6o. del Código Fiscal de la Federación el cual establece que: Las contribuciones se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o de hecho, previstas en las leyes fiscales vigentes durante el lapso en que ocurran. De esta forma, la obligación de pagar impuestos sólo existe cuando los mismos se encuentran establecidos en una ley emitida conforme al procedimiento de creación de leyes 5 respectivo, según se trate de tributos federales, estatales o municipales. En esta tesitura, atendiendo al principio Nullum tributum sine lege de que no hay tributo sin ley, en materia de impuestos al comercio exterior, únicamente los contribuyentes estarán obligados a pagar las contribuciones a la importación y exportación cuando la ley que los crea sea expedida conforme al procedimiento autorizado, y su causación se realice conforme a las situaciones jurídicas o de hecho, previstas en las leyes fiscales vigentes durante el lapso en que ocurra el supuesto o hecho generador del gravamen. 9. El Artículo 131 de la CPEUM Por lo que respecta a los impuestos generales de importación y de exportación, deben establecerse mediante un ley de carácter general emitida por el Congreso de la Unión, quien tiene la facultad para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto federal, así como para establecer contribuciones sobre el comercio exterior, en términos de las fracciones VII y XXIX-A del artículo 73 y 31 fracción IV, de la CPEUM. 5 Véase el artículo 72 de la CPEUM. 10
Sin embargo, en materia de regulación constitucional relacionada con el comercio de bienes y el establecimiento de aranceles, sobresale el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) el cual dispone: Artículo 131.- Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. Esto es, en el primer párrafo del artículo citado se establece como una facultad reservada de manera exclusiva a la Federación, el gravar las mercancías que se importen al territorio nacional o bien aquéllas que se exporten; así como reglamentar e incluso prohibir la circulación de mercancías en dicho territorio. En cambio el párrafo segundo otorga al Presidente de la República la facultad para aumentar, disminuir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso de la Unión, es decir, se refiere a las cuotas fijadas en la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación (LIGIE). En dicha ley se establecen las tasas de los impuestos al comercio exterior que deben pagarse por la importación o exportación de mercancías. En el segundo párrafo se establece por excepción la facultad extraordinaria que tiene el Ejecutivo Federal en materia de comercio exterior, para que por medio de Decretosdelegados, pueda aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de 11
exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para regular y controlar el comercio exterior, cuando lo estime urgente. Esta facultad está aunada a la obligación por parte del Presidente de la República de someter al Congreso de la Unión la aprobación sobre el ejercicio que dicha facultad en el año calendario que corresponda, lo cual ocurre cada año en la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio respectivo. Sobre la aplicación del artículo 131, especialmente en su párrafo segundo, de la Constitución General, el Ejecutivo Federal ha realizado un uso recurrente e incluso desmedido, debido a la dinámica del comercio exterior, por ejemplo: Con el fin de garantizar condiciones competitivas a los productores nacionales, en diciembre de 2007 se llevaron a cabo diversas modificaciones y reducciones de la Tarifa del Impuesto General de Importaciones y Exportaciones (TIGIE), para mejorar las condiciones de importación de insumos, maquinaria y equipo, así como la reducción de aranceles aplicables a las importaciones de trigo, pasta de soya, madera contrachapada de bambú y coníferas, así como insumos para la fabricación de juguetes, papel para fotografía y videoproyectores; con el fin de fortalecer la competitividad de la industria panificadora, de la madera y juguetera. Por otro lado, en mayo de 2008 se publicó un Acuerdo en el que se establece la clasificación y codificación de mercancías cuya importación y exportación está sujeta a regulación por parte de las dependencias que integran la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes, Sustancias Tóxicas, que refleja los cambios en los patrones mundiales de comercio, contenidos en la TIGIE 2007, con el objeto de actualizar el esquema regulatorio aplicable a la importación y exportación de plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas. De igual modo, es común que con base en dicho numeral 131 Constitucional, el Ejecutivo Federal emita los decretos modificatorios la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, así como el Decreto por el que se establecen diversos Programas de Promoción Sectorial (PROSEC), entre otros instrumentos jurídicos; por lo que sobre la aplicación del mismo existe abundante bibliografía y jurisprudencia que podrá estudiarse con mayor profundidad, y que demuestra la importancia de los aranceles como medidas extrafiscales de la política comercial y del comercio exterior en México. 10. El Valor en Aduana Finalmente, estrechamente relacionado con la aplicación de los aranceles como un elemento de los impuestos al comercio exterior, encontramos otro elemento de los mismos, esto es el valor en aduana de las mercancías que determina la base gravable para el cálculo de los impuestos tanto de importación como de exportación que se determinan o se pagan en tales operaciones por las mercaderías. 12
En la valoración de mercancías es muy importante conocer y determinar la base gravable de los impuestos al comercio exterior -o derechos de aduana, esto es en México: el impuesto general de importación y el impuesto general de exportación-, la cual definimos como la cantidad o monto sobre la que se determinan los derechos de aduana o impuestos de importación como de exportación. Para completar esta definición debemos precisar, que dicha base: a) En el impuesto de importación / IGI, es el valor en aduana de las mercancías (que generalmente se constituye por el valor de transacción) o el que la ley estime aplicable; y b) En el impuesto de exportación / IGE, por el valor comercial de las mercancías en el lugar de venta, sin inclusión de fletes y seguros. De esta manera, el valor en aduana, es el que se establece para efectos tributarios aduaneros para el pago de los impuestos de importación de las mercancías de origen extranjero que se introducen al territorio aduanero mexicano, y se le conoce como valor de transacción, salvo los casos en los que la ley establezca otros valores o métodos alternativos de valoración. (Valor en Aduana) BASE GRAVABLE X ARANCEL (Tasa, Cuota o Tarifa) = IGI Así, cada una de las condiciones y requisitos señalados por la legislación aduanera para aplicar el valor de transacción (valor en aduana) deben cumplirse cabalmente, pues si faltara alguno de éstos o existieran circunstancias de restricción para aplicar el método de valor de transacción en las operaciones de importación, no sería legal aplicar dicho valor de transacción en las importaciones de mercancías, debiéndose aplicar alguno de los otros métodos o valores secundarios recocidos por la Ley Aduanera. 13
También debo precisar que algunos gravámenes internos utilizan esta misma base para determinar el impuesto causado con motivo de la importación de mercancías, por ejemplo: el derecho de trámite aduanero (DTA), el impuesto al valor agregado o el impuesto especial sobre productos y servicios (IEPS). 6 Asimismo, dentro de las obligaciones que la ley prevé para los importadores relacionada con el Valor en Aduana, es la presentación de una manifestación por escrito y bajo protesta de decir verdad, la cual debe contener todos los elementos necesarios para que el agente o apoderado aduanal proceda a la correcta valoración de las mercancías mediante la Hoja de cálculo para la determinación del valor en aduana de las mercancías de importación y la Manifestación de valor, cuyos formatos se encuentran en el Anexo 1, formatos A.35 y A.36 de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior (RCGMCE). En este orden, la documentación para comprobar el valor declarado en las importaciones es la factura comercial, la Manifestación de valor de las mercancías y la Hoja de cálculo; 7 sin embargo, las autoridades aduaneras en el ejercicio de sus facultades de comprobación también pueden requerir a los importadores por otros medios de prueba para comprobar el valor declarado diversos documentos tales como cartas de crédito o constancias de transferencia de dinero que correspondan o realizar compulsas, con el propósito de comprobar que el precio declarado en la factura y el pedimento concuerda con el pagado por mercancías importadas. Sin embargo, debo señalar que al ser la factura relevante para determinar el valor en aduana, al momento de escribir esta obra, el SAT puso en marcha el Comprobante de Valor Electrónico (COVE) para utilizarse en el despacho aduanero de las mercancías. El COVE homologa en un archivo electrónico (XML) a aquellos documentos de cruce, así como el documento que ampara el valor de las mercancías, tales como facturas de importación, notas de remisión, declaraciones de valor, listas de empaque, etc., con el fin de eliminar la presentación física de estos documentos en la aduana, razón por la cual las empresas y agencias aduanales deberán considerar lo que establece el Manual de Registros del Comprobante de Valor Electrónico, el procedimiento y el diagrama de flujo correspondiente. Este esquema esta incluido en la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), la cual busca contar con un único punto de recepción de información anticipada de los diversos actores del comercio exterior, permitiendo facilitar y controlar el comercio del país, el cual entró en operación en 2012. 8 6 Léase los artículos 49 de la LFD; 1o. fracción IV, 2o., 25 y 27 de la LIVA y 12 y 14 de LIEPS, respectivamente. 7 Artículos 36 fracción I inciso a) y 59 fracción III, de la Ley Aduanera en relación con la regla 1.5.2. de las RCGMCE. 8 De conformidad con las reglas 3.1.30 y 3.1.31. de las RCGMCE, entre otras, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero y 1o. de marzo del 2012. 14