FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL Régimen jurídico Anulación parcial del Decreto que regula el régimen de los funcionarios con habilitación de carácter estatal aprobado por la Generalitat de Catalunya; especial referencia a la insuficiencia de rango normativo y a la competencia para la imposición de sanciones establecida. Sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, sección 7, de 27 de mayo de 2013 (Roj STS 1459/2013). Antecedente normativo Cita: -Decreto 195/2008, de 7 de octubre, por el que se regulan determinados aspectos del régimen jurídico del personal funcionario con habilitación de carácter estatal de las entidades locales de Cataluña. -Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. -Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional. -Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. 1. Planteamiento. En el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya mediante Resolución GRI/1550/2013, de 8 de julio, se publica la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 1104/2011, de 19 de octubre 1, una vez ha sido firme, tras la desestimación, por parte del Tribunal Supremo, del recurso de casación interpuesto por la Generalitat. La parte dispositiva de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en lo que aquí interesa, dice: Primero.- Estimar parcialmente el presente recurso contencioso administrativo interpuesto, en nombre y representación del Consejo de Colegios de Secretarios, Interventores y Depositarios de Administración Local de Cataluña contra el Decreto 195/2008, de 7 de octubre, de la Generalidad de Cataluña (DOGC número 5232, de 9 de octubre de 2008), y anular de esta disposición reglamentaria, de acuerdo con lo expresado en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia, los siguientes artículos y disposiciones: A) disposición transitoria primera y artículo 7 con respecto a este último por la remisión que efectúa a aquella disposición, por vulnerar el apartado 3 de la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la EBEP. B) disposición adicional quinta y artículo 12.1 por la remisión que efectúa a esta disposición, por vulnerar el apartado 4 de la disposición adicional segunda de la EBEP. 1 La sentencia se publica en el portal del Consejo General del Poder Judicial, con la referencia Roj: STSJ CAT 12068/2011 1
C) artículo 14.1 del Decreto 195/2008 por vulnerar el apartado 5.1 de la disposición adicional segunda de la EBEP. D) artículo 24.5 por ser contrario al que dispone el artículo 45 del Real decreto 1174/1987. La sentencia resuelve un recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto 195/2008 de 7 de octubre que regula determinados aspectos del régimen jurídico de este cuerpo funcionarial. La recurrente considera, en su recurso, que la normativa catalana de desarrollo no puede desarrollar la normativa básica estatal reguladora del régimen jurídico de los funcionarios de habilitación estatal, e impugna determinados artículos del mencionado Decreto; en concreto, -el artículo 7 que en relación con la disposición transitoria primera, vulnera el apartado 3 de la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima del Estatuto Básico del Empleado Público. -el artículo 11 del Decreto que infringe la disposición adicional segunda del EBEP. -el artículo 12.1 en relación con su disposición adicional quinta del Decreto se opone a lo establecido en el apartado 4 de la disposición adicional segunda del EBEP. -el artículo 14.1 del Decreto contradice el apartado 5.1 de la disposición adicional segunda del EBEP. -el artículo 24.5 del Decreto es contrario a lo dispuesto en el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987. 2. Consideraciones del Tribunal Superior de Justicia Interesa, en estas líneas, destacar las consideraciones que el Tribunal de instancia recoge respecto de la pretensión de la recurrente relativa a la anulación del Decreto por insuficiencia de rango normativo del Decreto impugnado, en las que recoge las contenidas en la sentencia del Tribunal Constitucional en el juicio de constitucionalidad del artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. La parte actora del recurso contencioso administrativo fundamenta la insuficiencia de rango en el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en virtud del cual, a su juicio, corresponde al Parlamento catalán desarrollar y concretar mediante una ley las previsiones básicas estatales y, por ello, considera que el Decreto impugnado es nulo. Respecto esta cuestión el Tribunal hace referencia al juicio de constitucionalidad de los artículos 111 y 136 del Estatuto de Autonomía de Catalunya y recuerda cómo el Tribunal Constitucional, respecto del primero de los artículos discutidos, señala su inconstitucionalidad en cuanto no se atiene al concepto constitucional de las bases estatales, que las reduce a principios o mínimo común normativo; de ahí que declare nulo el inciso del referido precepto referido a este punto y afirma que con su supresión el artículo 111 del Estatuto de Autonomía de Catalunya se limita a describir correctamente las facultades comprendidas en la competencia de desarrollo de unas bases cuyo contenido del alcance serán siempre, y sólo las que se desprenden de la Constitución 2
interpretada por este Tribunal. Respecto del segundo, artículo 136, letras a) y b) del Estatuto, referido a la función pública y el personal al servicio de las administraciones públicas de Catalunya, en la sentencia de instancia recuerda cómo el Tribunal Constitucional rechaza su inconstitucionalidad. El Tribunal recuerda cómo antes de la modificación estatutaria no existía obligación que exigiera que las bases estatales hubieran de desarrollarse a través de una ley autonómica. Ahora bien a partir de dicha modificación la lectura del artículo 111 EAC, parece que dispone en todo caso una reserva de ley autonómica para el desarrollo de la normativa básica estatal. Tras analizar la naturaleza de tal reserva concluye que en el presente supuesto nos encontramos ante una excepción a la regla general de exigencia de ley formal que para el desarrollo básico exige el artículo 111 EAC y, añade, -a los efectos de declarar o no la nulidad de los preceptos que subsidiariamente han sido impugnados- que al carecer de legislación básica de desarrollo en que apoyarse en este caso, la regulación del Decret 195/2008 debe limitarse a complementar una normativa estatal detallada que llega incluso a nivel reglamentario. Por ello, lo exigible es que la norma impugnada que se ajuste plenamente al desarrollo de la normativa básica estatal encontrando su habilitación para ejercer la potestad reglamentaria el Gobierno de la Generalitat en la Ley 7/2007 que es la que su vez establece sus límites. 3. Consideraciones del Tribunal Supremo El Tribunal Supremo centra el recurso de casación en el artículo 24 del Decreto 195/2008, de 7 de octubre, apartado 5 que establece: El personal funcionario con habilitación de carácter estatal al que le es de aplicación este Decreto de acuerdo con el artículo 1.2 no podrá ser destituido de los puestos reservados en las entidades locales y que ocupe en virtud de concurso de méritos, ni tampoco podrá ser separado del servicio, si no es por resolución del consejero o de la consejera de Gobernación y Administraciones Públicas, adoptada en virtud de un expediente disciplinario incoado y tramitado de acuerdo con las disposiciones legales aplicables. La demanda en el recurso contencioso administrativo sostenía que es contrario a lo establecido en el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el Régimen jurídico de los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, que dispone: De acuerdo con lo establecido en los artículos 141.1 y 151.a) del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, los funcionarios con habilitación de carácter nacional gozarán del derecho a la inamovilidad en la residencia y no podrán ser destituidos de los puestos a ellos reservados en las Entidades locales y que desempeñarán en virtud de concurso de méritos, ni separados del servicio, sino por resolución del Ministro para las Administraciones Públicas, adoptada en virtud de expediente disciplinario incoado y tramitado conforme a las disposiciones legales aplicables". 3
A juicio de la sentencia de instancia la regulación autonómica contradice la estatal en cuanto traslada, a través de norma reglamentaria, al consejero autonómico una competencia que la legislación estatal reserva al Ministro, lo cual es impropio. La Generalitat de Catalunya en el recurso de casación discute la anulación de este artículo pues: -infringe, por no aplicarlo, el apartado 6 de la disposición adicional segunda del Estatuto Básico del Empleado Público, que establece una reserva competencial a favor del Ministerio limitada a aquellos supuestos en que el expediente disciplinario cuya resolución implica la destitución o la separación de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal se haya incoado en una Comunidad Autónoma distinta de aquélla en la que se encuentra destinado. El alcance de la reserva, a juicio de la parte actora, es más reducido que el establecido en el artículo 151 a) del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local y, en consecuencia, la sentencia ha vulnerado el sistema de fuentes aplicables. -la aplicación que realiza la sentencia del artículo 45 es indebido pues no ha tenido en consideración que este precepto ha sido desplazado por la disposición adicional segunda del Estatuto Básico citado. -asimismo, la sentencia infringe lo establecido en los artículos 149.1 y 150.4 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local y el artículo 98 del mencionado Estatuto y lo afirmado por el Tribunal Constitucional en sentencia 26/1994, pues de lo que establecen y de lo prescrito por la citada disposición adicional, resulta que el procedimiento disciplinario no está sometido a reserva material de Ley y que, en el caso de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal, la determinación del procedimiento disciplinario se hace mediante reglamento y de conformidad con lo previsto en la legislación de las Comunidades Autónomas. De ahí que la sentencia, al considerar insuficiente el rango del Decreto recurrido, haya incurrido en las infracciones apuntadas. El Tribunal Supremo desestima los motivos de la Generalitat en base, precisamente, en el apartado 6 de la disposición adicional segunda del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 151 a) del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. Del primero se colige que el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios con habilitación de carácter estatal, se regulará por lo dispuesto por cada Comunidad Autónoma y, corresponderá al Ministerio de Administraciones Públicas la resolución de los expedientes disciplinarios en los que funcionario se encuentre destinado en una Comunidad distinta a aquélla en la que se le incoó el expediente. En el segundo se establece la competencia del Ministro de Administraciones Públicas para la imposición de sanciones que supongan la destitución del cargo o la separación del servicio y la sanción de suspensión de funciones, cuando la falta se hubiera cometido en Corporación distinta de la que se encuentren actualmente prestando servicios. 4
Recuerda el Tribunal que el Estatuto Básico derogó expresamente el capítulo III del Título VII del Real Decreto Legislativo 781/1986, pero mantuvo en vigor todos los demás. Y que el artículo 151 a) se halla en el Capítulo II, por tanto no derogado, como tampoco lo está el artículo 141 al que también se refiere el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987 y que reconoce a los funcionarios de carrera de las entidades locales el derecho al cargo y a los que tienen habilitación de carácter nacional también les reconoce el derecho a la inamovilidad en la residencia. El Tribunal compara el apartado 6 de la disposición adicional segunda del Estatuto con el artículo 151 a) del texto refundido mencionado y afirma que, el primero, reserva al Ministerio de Administraciones Públicas la resolución de los expedientes disciplinarios seguidos contra funcionarios con habilitación de carácter estatal cuando éstos se hallen destinados en una Comunidad Autónoma distinta de aquélla en la que se le incoó el expediente, y el segundo, hace una reserva a favor del Ministerio para resolver los expedientes disciplinarios que supongan la destitución del cargo o la separación del servicio por comisión de falta graves o muy graves y para suspenderlos cuando la falta la hubieran cometido en corporación distinta de aquella en la que están destinados, al margen de donde se haya incoado el expediente. De este modo, el Tribunal concluye que para la destitución y la separación del servicio de los funcionarios con habilitación de carácter estatal, siempre es competente el Ministerio, al igual que para suspenderlo en las circunstancias señaladas por el artículo 151 a) del Real Decreto 781/1986 y que, también, lo es para la imposición de cualquier otra sanción si el expediente se hubiere incoado en Comunidad diferente a la del destino actual del funcionario. Ahora bien, según el Estatuto Básico, al Ministerio no le corresponderá la competencia para imponer cualesquiera otras sanciones, en razón de expedientes incoados en Cataluña mientras permanezcan destinados en ella, ni tampoco para suspenderlos si la falta se cometió en la misma corporación en que están destinados. 4. Conclusiones del Tribunal Supremo El Tribunal confirma la sentencia impugnada en cuanto afirma que el artículo 24, apartado 5 del Decreto 195/2008, no respeta lo previsto en el artículo 45 del Real Decreto 1174/1987, es decir, cuando prescribe el artículo 151 a) del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. Este artículo no ha sido derogado por el Estatuto Básico del Empleado Público y no resulta incompatible con la disposición adicional segunda apartado 6. 5