TEMA 59 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. SU REGULACIÓN EN LA LEY 40/2015, DE 01 DE OCTUBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO. PROCEDIMIENTO PREVISTO EN LA LEY 39/2015, DE 01 DE OCTUBRE. 1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA.- La Administración no sólo está sujeta a la garantía que suponen los controles judiciales y no judiciales existentes en nuestro ordenamiento jurídico. El sistema de garantías de Derecho administrativo se completa con la regulación de las consecuencias indemnizatorias que tiene cualquier actuación administrativa que produzca daños y perjuicios en los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Esta garantía patrimonial se traduce en un régimen de responsabilidad de la Administración. CONCEPTO Para explicar este peculiar régimen jurídico, lo primero es definir con la mayor exactitud posible qué entendemos por responsabilidad patrimonial de la Administración pública. Este concepto alude al deber legal de la Administración de reparar los daños y perjuicios causados a otros sujetos de derecho, que deriven de sus actividades. Pero esta amplia definición ha de precisarse, por cuanto la causa de la que resulta el deber de indemnizar no es la misma en todos los casos y aquel concepto, en su sentido estricto, sólo se refiere a algunos. Por de pronto, no se refiere a la obligación de la Administración de indemnizar a aquellas personas con las que mantiene una relación contractual, por incumplimiento del contrato o convenio o en virtud de resolución del mismo. Aunque la legislación (en particular la LRJPAC) que establece el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas no excluye expresamente la de origen contractual (lo que plantea algunos problemas prácticos), bajo aquel concepto aludimos exclusivamente a la responsabilidad extracontractual, tal como lo entiende la generalidad de la doctrina y la jurisprudencia al interpretar dichas normas. Incluso debe diferenciarse esta responsabilidad de la cuasicontractual que deriva del llamado enriquecimiento injusto o sin causa y de otros supuestos en que la Administración está obligada a abonar una cantidad a un particular por causas diferentes (devolución de ingresos indebidos, por ejemplo). Tampoco comprende el concepto de responsabilidad patrimonial los deberes indemnizatorios que surgen de la expropiación forzosa. La diferencia entre una y otra figura jurídica, sin embargo, adquiere perfiles borrosos en algunos casos, dada la amplitud que ha asumido el concepto material de expropiación en nuestro Derecho. Por último, no debe confundirse la responsabilidad patrimonial con otras prestaciones o compensaciones económicas decididas por la ley, voluntariamente, para reducir o amortiguar el efecto de opciones legales lícitas. Tampoco debe confundirse con ayudas decididas por el propio legislador o por la Administración para paliar perjuicios o lesiones excepcionales derivados de acontecimientos dañosos, por más que puedan tener una conexión indirecta con la actuación (o la inactividad) de las Administraciones públicas (ayudas a las víctimas del terrorismo, ayudas para los damnificados de catástrofes naturales, compensaciones especiales a funcionarios fallecidos o heridos en acto de servicio, etc.). EVOLUCIÓN Hasta época reciente y en base a lo que disponía el artículo 1.903 del Código Civil, los Tribunales, una y otra vez, establecían la imposibilidad de declarar responsable al Estado. En dicho artículo se establece que el Estado es responsable cuando obra por mediación de un agente especial, pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión Tema 59 1
practicada, en cuyo caso será éste el responsable sin posibilidad de dirigirse contra el Estado en el caso de que el funcionario resulte insolvente. La Constitución de 1931, en su artículo 41 intentó poner fin a este estado de cosas al establecer que "si el funcionario público, en el ejercicio de su cargo, infringe sus deberes con perjuicio de terceros, el Estado o la Corporación a quien sirva serán subsidiariamente responsables de los daños y perjuicios consiguientes". Este precepto debía ser desarrollado por una ley que no llegó a publicarse. La Ley de Régimen Local de 1950, partiendo de preceptos contenidos en la de 1935, estableció el sistema que más tarde recogió el texto de 1955: "Las Entidades locales responderán en forma directa o subsidiaria, de los perjuicios y daños que al derecho de los particulares irrogue la actuación de sus órganos de gobierno o la de sus funcionarios o agentes, en la esfera de sus atribuciones". "El daño habrá de ser efectivo, material e individualizado" (art. 405). La responsabilidad será directa, no sólo cuando los daños se hayan producido con ocasión del funcionamiento de los servicios públicos sino también con ocasión del ejercicio de las atribuciones de la entidad local, sin culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funcionarios o agentes. Este era el panorama legislativo en España al promulgarse la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, cuyo capítulo II del Título IV llevaba el epígrafe de "De la indemnización por otros daños" y en él se estableció un régimen radicalmente opuesto al vigente hasta entonces. El artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que dará lugar a indemnización toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que dicha Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración puede exigir a sus funcionarios con tal motivo. En todo caso, dice el artículo 122, el daño habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Del contenido de estos preceptos podemos resaltar lo siguiente: - Supone un tratamiento del tema radicalmente opuesto al tradicional al admitir la responsabilidad de la Administración en todo caso, siempre que se den los requisitos que la Ley exige. - A diferencia de lo que ocurría en la legislación local, la responsabilidad es siempre directa sin que haya que dirigirse previamente el particular lesionado contra el funcionario, al margen de que éste haya actuado con culpa o negligencia. - Como la ley de expropiación forzosa se aplica en todas las esferas de la Administración, las normas que contiene rigen también en la esfera local e institucional. Ello supone la derogación de los preceptos antes mencionados correspondientes a la responsabilidad de los entes locales. - Al referirse la LEF a lesiones de bienes y derechos y no estar la vida y la integridad física entre esos bienes (bienes expropiables), una interpretación estricta de la Ley podría excluir la responsabilidad por lesiones ocasionales en aquellas. Esta posibilidad desaparece al promulgarse el Reglamento que en el art. 133 extiende el derecho a indemnización a las lesiones que se produzcan en cualquier clase de bienes o derechos. Un nuevo paso se da con la publicación de la Ley de Régimen Jurídico que dedica el Capítulo I del Título IV a la responsabilidad patrimonial del Estado, recogiendo con ligeras diferencias lo establecido en la Ley de Expropiación Forzosa. Finalmente el proceso culmina con la elevación a rango Constitucional del tema que nos ocupa. La Constitución consagra entre los principios informadores del Ordenamiento Jurídico el de responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3) y en el artículo 106.2 establece que "los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". Por su parte, la Ley 30/1992 LRJ-PAC dedicó el título X a regular la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio, siendo ahora la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la que regula en el capítulo IV de su título preliminar esta materia. SITUACIÓN ACTUAL Tema 59 2
Como ya hemos señalado, la Constitución de 1978, con mayor prudencia, recogió el principio general de responsabilidad de la Administración, esto es, el derecho de los particulares a ser indemnizados «por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos» (art. 106.2). Sin embargo, no reitera la alusión al tipo de funcionamiento, normal o anormal, sino que se remite a «los términos establecidos por la ley», con lo que deja abierto un margen para la adopción de soluciones distintas. Ley, por cierto, que debe ser estatal, ya que el artículo 149.1.18. a de la Constitución reserva al Estado la regulación de esta materia. En cualquier caso, la LRJPAC, que abordó de nuevo la cuestión en sus artículos 139 y siguientes y la actual Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha optado por mantener las características de nuestro modelo preconstitucional de responsabilidad directa y objetiva, si bien con algunas mayores precisiones y matices. En consecuencia, la LRJSP reitera que la lesión resarcible puede ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, es decir, de cualquier actividad administrativa, sin necesidad de que la Administración incurra en un hecho ilícito o sus funcionarios y agentes en culpa o negligencia. Ello no obstante, este modelo viene siendo sometido a fuerte crítica doctrinal en los últimos años. Algunos autores han puesto de relieve los efectos perniciosos del sistema de responsabilidad objetiva vigente y han señalado sus contradicciones. Esta posición crítica, que es ya mayoritaria en la doctrina, está teniendo una influencia clara en la evolución de la jurisprudencia. Como se declara en algunas de estas sentencias, «el instituto de la responsabilidad patrimonial no convierte a las Administraciones públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales». Pero, no obstante el criterio de prudencia que se va instalando en la aplicación de las normas legales, la amplitud del régimen de responsabilidad que deriva de su letra provoca que los Tribunales resuelvan muchas veces en función de razones de mera equidad, creando una casuística tan variada que perjudica seriamente la seguridad jurídica. 2. SU REGULACIÓN EN LA LEY 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO.- El artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas regulaba tanto la responsabilidad de la Administración por los daños que sufran los particulares derivada del funcionamiento de los servicios públicos, como la responsabilidad por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, la responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia, y finalmente la responsabilidad por funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad. La Ley 40/2015 incorpora a lo anterior además como novedad la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las lesiones que sufran los particulares en sus bienes y derechos derivadas de leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, concretándose las condiciones que deben darse para que se pueda proceder, en su caso, a la indemnización que corresponda. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS LEGISLATIVOS Conforme al artículo 32.3 de la Ley, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores: a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4. Este apartado establece que si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada. b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5. Este apartado 5 establece si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya Tema 59 3
obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes: a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares. b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado. c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa. RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Como ya se ha puesto de manifiesto, el artículo 121 de la Constitución reconoce este supuesto de responsabilidad patrimonial, al establecer que los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización. El artículo 32.7 de la LRJSP remite la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. La Ley Orgánica 6/85, Orgánica del Poder Judicial, distingue tres supuestos en los artículos 292 y siguientes, estableciendo un régimen para el caso del error judicial, para el de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y para los daños por haber sufrido prisión inmerecidamente. Error judicial y funcionamiento anormal Administración Justicia Establece el artículo 292 LOPJ que los daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del estado, salvo en los casos de fuerza mayor, con arreglo a lo dispuesto en este Título. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. La mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales no presupone por sí sola derecho a indemnización. En ningún caso habrá lugar a la indemnización cuando el error judicial o el anormal funcionamiento de los servicios tuviera por causa la conducta dolosa o culposa del perjudicado (artículo 295 LOPJ). Reconocimiento del error Dispone el artículo 293 LOPJ que la reclamación de indemnización por causa de error deberá ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca. Esta previa decisión podrá resultar directamente de una sentencia dictada en virtud de recurso de revisión. En cualquier otro caso distinto de éste se aplicaran las reglas siguientes: a) La acción judicial para el reconocimiento del error deberá instarse inexcusablemente en el plazo de tres meses, a partir del día en que pudo ejercitarse. b) La pretensión de declaración del error se deducirá ante la Sala del Tribunal Supremo correspondiente al mismo orden jurisdiccional que el órgano a quien se imputa el error, y si éste se atribuyese a una Sala o Sección del Tribunal Supremo la competencia corresponderá a la Sala que se establece en el artículo 61. Cuando se trate de órganos de la jurisdicción militar, la competencia corresponderá a la Sala Quinta de lo Militar del Tribunal Supremo. c) El procedimiento para sustanciar la pretensión será el propio del recurso de revisión en materia civil, siendo partes, en todo caso, el Ministerio Fiscal y la Administración del Estado. d) El Tribunal dictara sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo de quince días, con informe previo del órgano jurisdiccional a quien se atribuye el error. Tema 59 4
e) Si el error no fuera apreciado se impondrán las costas al peticionario. f) No procederá la declaración de error contra la resolución judicial a la que se impute mientras no se hubieren agotado previamente los recursos previstos en el ordenamiento. g) La mera solicitud de declaración del error no impedirá la ejecución de la resolución judicial a la que aquél se impute. Tanto en el supuesto de error judicial declarado como en el de daño causado por el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, el interesado dirigirá su petición indemnizatoria directamente al Ministerio de Justicia, tramitándose la misma con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del estado. Contra la resolución cabrá recurso contencioso-administrativo. El derecho a reclamar la indemnización prescribirá al año, a partir del día en que pudo ejercitarse. Responsabilidad jueces y magistrados La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, elimina la responsabilidad civil directa de los Jueces y Magistrados. Con ello se alinea la responsabilidad de los Jueces con la del resto de los empleados públicos y se da cumplimiento a las recomendaciones del Consejo de Europa en esta materia. Así el artículo 296 de la LOPJ establece que los daños y perjuicios causados por los Jueces y Magistrados en el ejercicio de sus funciones darán lugar, en su caso, a responsabilidad del Estado por error judicial o por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia sin que, en ningún caso, puedan los perjudicados dirigirse directamente contra aquéllos. Si los daños y perjuicios provinieren de dolo o culpa grave del Juez o Magistrado, la Administración General del Estado, una vez satisfecha la indemnización al perjudicado, podrá exigir, por vía administrativa a través del procedimiento reglamentariamente establecido, al Juez o Magistrado responsable el reembolso de lo pagado sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que éste pudiera incurrir, de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley. El dolo o culpa grave del Juez o Magistrado se podrá reconocer en sentencia o en resolución dictada por el Consejo General del Poder Judicial conforme al procedimiento que éste determine. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido y la existencia o no de intencionalidad. Prisión indebida Dispone el artículo 294 LOPJ que tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios. La cuantía de la indemnización se fijará en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido. Procedimiento En todos los supuestos, tanto en el supuesto de error judicial declarado como en el de daño causado por el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, como en el de prisión preventiva indebida, el interesado dirigirá su petición indemnizatoria directamente al Ministerio de Justicia, tramitándose la misma con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del estado. Contra la resolución cabrá recurso contencioso-administrativo. El derecho a reclamar la indemnización prescribirá al año, a partir del día en que pudo ejercitarse. RESPONSABILIDAD POR ACTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Conforme a lo establecido en el apartado 8 del artículo 32 LRJSP, el Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad. El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado. Tema 59 5
RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN Dispone el artículo 32.1 de la Ley que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización. La construcción legal española de la responsabilidad administrativa se funda en el dato objetivo de la lesión y en la indiferencia hacia la concurrencia de culpa o de dolo del funcionario o persona alguna; como se exige para la responsabilidad entre particulares del artículo 1.902 del Código Civil (cualquier género de culpa o negligencia), bastando con que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. La "generosidad" de la fórmula legal española ha hecho afirmar a García de Enterría que "al construir" la responsabilidad de la Administración al margen de toda idea de licitud o de culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva de la acción del sujeto responsable a la del patrimonio de la persona lesionada. De este modo la responsabilidad descansa sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo objetivo de reparación que se pone en funcionamiento en la medida en que se ha producido una lesión. En el número 2 del artículo 32 se establece que: en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupos de personas. De lo dicho hasta aquí se desprende que los requisitos para configurar la responsabilidad son: - Que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado. - Relación de causa a efecto, es decir, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios. - Que no se haya producido por fuerza mayor. Por último señalar que el art. 32.9 de la Ley especifica que se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Legitimación activa El Tribunal Supremo viene manteniendo que el concepto de particulares que emplea la Constitución debe entenderse en un sentido amplio omnicomprensivo de cualquier tercero que se vea afectado por un servicio público, cualquiera que sea la naturaleza de su personalidad jurídica. Legitimación pasiva La lesión debe ser imputable a la Administración. La polémica en torno a la responsabilidad de los restantes poderes del Estado ha quedado resuelta con la regulación de la Ley 40/2015, respecto a la responsabilidad por actos del legislativo y por actos del Poder Judicial y Tribunal Constitucional a los que ya hemos hecho referencia. Responsabilidad concurrente Otra cuestión que plantea la legitimación pasiva es la llamada "responsabilidad concurrente", regulada en el artículo 33 de la Ley 40/2015, en el que se establece que cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Tema 59 6
Administraciones públicas. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar, instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas, será la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio. Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente. Causalidad La lesión ha de ser consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, lo cual exige poner de relieve dos aspectos fundamentales: - Debe existir una relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos (normal o anormal) y la lesión sufrida por los particulares. - Debe tratarse de servicios públicos gestionados por entes u organismos integrados en la organización administrativa. Indemnización La Ley 40/2015 en el artículo 34.1 señala que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos. En los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere los apartados 4 y 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social (art. 34.2). La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas (art. 34.3). La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado (art. 34.4). RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN RELACIONES DE DERECHO PRIVADO Tema 59 7
Para los supuestos en que las Administraciones Públicas entren en relaciones de Derecho Privado, el artículo 35 de la LRJSP establece que cuando las Administraciones Públicas actúen, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de esta naturaleza, su responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 32 y siguientes, incluso cuando concurra con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad. RESPONSABILIDAD POR NO CUMPLIR EL DERECHO COMUNITARIO Debe señalarse, en primer lugar, que la UE ha creado un ordenamiento jurídico propio, integrado en los sistemas jurídicos de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales, cuyos sujetos no son sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales y que, al igual que impone cargas a los particulares, el Derecho comunitario también genera derechos que entran a formar parte de su patrimonio jurídico: éstos se crean no sólo cuando el Tratado los atribuye de modo explícito, sino también debido a obligaciones que el Tratado impone de manera bien definida tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias Se basa en que Estados miembros deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario. Entre esas obligaciones se encuentra la de eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho comunitario. Requisitos Que la norma comunitaria de obligado cumplimiento implique la atribución de derechos a favor de particulares. Que el contenido de estos derechos pueda ser identificado Que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas. Y a falta de una normativa comunitaria, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y, regular las modalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a los justiciables en virtud del Derecho comunitario. Además, que las condiciones, de fondo y de forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización. 3. PROCEDIMIENTO PREVISTO EN LA LEY 39/2015, DE 01 DE OCTUBRE.- El título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, y entre sus principales novedades destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial Establece el artículo 65 de la Ley 39/2015 que cuando las Administraciones Públicas decidan iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67. El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares Tema 59 8
presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido. Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial Establece el artículo 67 de la Ley 39/2015 que los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva. En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial Establece el artículo 81 de la Ley 39/2015 que en el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de diez días el plazo de su emisión. Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución, que se ajustará a lo previsto en el artículo 91, o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento. El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley. En el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud, del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses. Especialidades de la resolución en los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial Establece el artículo 91 de la Ley 39/2015 que, una vez recibido, en su caso, el dictamen al que se refiere el artículo 81.2 o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Cuando no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente resolverá en los términos previstos en el apartado siguiente. Además de lo previsto en el artículo 88, en los casos de procedimientos de responsabilidad patrimonial, será necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de Tema 59 9
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda, de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular. Tramitación simplificada del procedimiento Establece el artículo 96.4 de la Ley 39/2015 que en el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado. Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la Administración deberá seguir la tramitación ordinaria (artículo 96.2). Conforme al artículo 96.6 de la Ley 39/2015, salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites: a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado. b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso. c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días. d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado. e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo. f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo. g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver. El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento. El Dictamen podrá ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente. En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, se incluirá una propuesta de resolución. Cuando el Dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. h) Resolución. Competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial Establece el artículo 92 de la Ley 39/2015 que, en el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga. En el ámbito autonómico y local, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. En el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial. En su defecto, se aplicarán las normas previstas en este artículo. Tema 59 10