6 Selección del Mecanismo de Compra
Tabla de contenidos Introducción Qué significa determinar el mecanismo de compra? Qué mecanismo de compra usar? Catálogo Electrónico de Convenios Marco Licitación Pública Licitación Privada Trato Directo o Contratación Directa Compras simples, rutinarias o estándares Compras complejas o estratégicas Excepciones 2 3 3 4 5 6 7 9 10 11 Introducción El proceso de adquisiciones se entiende como el conjunto de actividades que busca resolver un requerimiento, a través de la compra o contratación de bienes o servicios. El proceso se inicia con la definición del requerimiento y finaliza con la adquisición del bien o servicio de que se trata. En esta guía, trataremos la segunda etapa, correspondiente a la selección del mecanismo para concretar nuestra adquisición. Definición de requerimientos Selección del mecanismo de compra Llamado y recepción de ofertas Evaluación de ofertas Adjudicación y formalización Ejecución y gestión del contrato 2
Qué significa determinar el mecanismo de compra? La determinación del mecanismo de compra es el proceso mediante el cual la unidad encargada de abastecimiento define el sistema que utilizará para realizar la compra o contratación de un bien o servicio. En algunos casos, participa además la unidad jurídica y/o el cliente interno para seleccionar la alternativa que asegure el mejor proceso de compra para cada caso, cumpliendo con lo establecido en la Ley 19.886 de Compras Públicas y su Reglamento, y siendo a la vez, eficaces y eficientes. Qué mecanismo de compra usar? Cuando nos enfrentemos a una necesidad que ya se encuentra definida, debemos necesariamente preguntarnos qué mecanismo de compra usaremos. Así, una vez definido el qué, debemos analizar el cómo de nuestra adquisición. La Ley de Compras Públicas establece distintos mecanismos de compra, que explicaremos más adelante. Estos mecanismos fueron diseñados teniendo a la vista dos criterios fundamentales y complementarios para realizar una adquisición: 1. El primer criterio se relaciona con la competencia. A mayor competencia en el proceso de compra, más oferentes concursarán por obtener el contrato. Esta competencia incentiva a los eventuales proveedores a hacer un esfuerzo especial para ganarse una licitación, lo que aumenta las posibilidades de conseguir la mejor oferta disponible en el mercado. Además, los mecanismos competitivos de compra garantizan altos niveles de transparencia. 2. El segundo criterio se refiere a usar un mecanismo que se ajuste a la necesidad que deseamos satisfacer. Es decir, tal como no usaríamos una escopeta para matar una mosca, tampoco tiene sentido usar un mecanismo que requiere bastante tiempo y recursos para resolver una necesidad simple, estándar o recurrente. De igual forma, si dada las características particulares de la compra no existe un mercado de proveedores, entonces hay mecanismos que permiten realizar la compra ajustándose a nuestra necesidad dentro de un marco transparente. 3
Así, la Ley 19.886 de Compras Públicas establece cuatro grandes tipos de adquisición o mecanismos de compra, que ilustramos en el siguiente esquema. Catálogo Electrónico de Convenios Marco Tipos de Adquisición (mecanismos de compra) Licitación Pública Licitación Privada Trato Directo o Contratación Directa A continuación, explicaremos en qué consiste cada uno de ellos y analizaremos los criterios que la Ley de Compras Públicas señala para determinar cuál usar, recordando que estos criterios han sido establecidos sobre la base de factores económicos, de transparencia y prácticos. Catálogo Electrónico de Convenios Marco: Qué es? El Convenio Marco es un acuerdo celebrado previa licitación pública, por la Dirección de Compras y Contratación Pública con un proveedor determinado. En el Convenio se establecen precios, condiciones de compra y otras especificaciones del producto o servicio, que rigen por un período de tiempo definido. Estos convenios se traducen en un Catálogo Electrónico que contiene la descripción de los bienes y servicios ofrecidos, sus condiciones de contratación y la individualización de los proveedores a los que se adjudicó el Convenio Marco. El Catálogo Electrónico está disponible en el portal ChileCompra para los usuarios del sistema. Cuándo usarlo? Este mecanismo se debe consultar siempre en primer lugar, debido a que da amplias garantías de transparencia y nos permite comprar adquisiciones recurrentes o estándares de modo simple y rápido. Si bien el uso del Catálogo Electrónico no es obligatorio para las Municipalidades y las Fuerzas Armadas (con algunas excepciones) y Fuerzas de Orden y Seguridad, es recomendable su uso por las ventajas mencionadas. 4
Para profundizar y aprender más sobre este mecanismo de compra y sus ventajas, le recomendamos leer la guía de esta colección: CONVENIO MARCO. Licitación Pública: Qué es? Es un proceso de concurso entre proveedores para adjudicarse la adquisición o contratación de un bien o servicio requerido por una organización, donde la competencia es total, ya que pueden participar todos los interesados. Los proveedores deben formular sus propuestas ajustándose a las bases fijadas por el organismo público, de entre las cuales se seleccionan y aceptan la(s) oferta(s) más conveniente(s) de acuerdo a los criterios de evaluación establecidos en las mismas bases. Cuándo usarlo? La licitación pública es el procedimiento de compra definido como regla general por la Ley 19.886 de Compras Públicas. Por lo tanto, su uso corresponde siempre, a menos que: El producto o servicio se encuentre en el Catálogo Electrónico de Convenios Marco. Cuando la compra o contratación corresponde a una excepción contemplada en la Ley o su Reglamento. Ello porque garantiza la máxima transparencia, al permitir la participación de todos los proveedores inscritos en el sistema, la eficacia al aumentar las posibilidades de alcanzar exactamente lo que se requiere y la eficiencia al disminuir los costos de adquisición. Para profundizar y aprender más acerca de este mecanismo de compra, le recomendamos leer la guía de esta colección: LICITACIÓN PÚBLICA - PRIVADA. 5
Licitación Privada: Qué es? Es un proceso de concurso entre proveedores para adjudicarse la adquisición o contratación de un bien o servicio requerido por una organización, pero a diferencia de la licitación pública, sólo compiten los proveedores que han sido invitados por la entidad licitante, cuyo mínimo es tres de acuerdo a la Ley de Compras Públicas. En la licitación privada debemos elaborar bases, sobre las cuales los proveedores deben formular sus propuestas, de entre las cuales se seleccionan y aceptan la(s) oferta(s) más conveniente(s) de acuerdo a los criterios de evaluación establecidos en las mismas bases. Cuándo usarlo? La licitación privada es un mecanismo excepcional, que requiere de una resolución fundada y su uso se encuentra restringido a las siguientes situaciones especiales o excepcionales contempladas en el Art. 8 de la Ley de Compras Públicas y Art. 10 del Reglamento de dicha Ley: Adquisición pública anterior sin oferentes: Estamos en presencia de una adquisición que se intentó hacer por licitación pública, pero en ella no se presentaron interesados, por lo cual debemos recurrir a una licitación privada usando las mismas bases que usamos anteriormente. Remanente de una adquisición pública anterior: Es la situación en que debemos hacer una contratación para realizar o terminar un contrato previo que se haya terminado anticipadamente por falta de cumplimiento u otras causales. Para que podamos celebrar este contrato el remanente debe ser igual o menor a 1.000 UTM. Compras urgentes: En casos de emergencias o imprevistos nos vemos obligados a realizar una adquisición que no estaba previamente planificada, y que viene a satisfacer una necesidad imperiosa e impostergable de nuestro servicio. Convenios de servicios con personas jurídicas extranjeras: Se trata de contratar empresas extranjeras para la prestación de servicios que deban ejecutarse fuera del territorio nacional. Servicios que revisten carácter confidencial: Estamos ante la necesidad de contratar servicios que, previamente determinados por Decreto Supremo, sean confidenciales ya que su difusión podría afectar la seguridad o interés nacional. Contratación igual o inferior a 100 UTM: En este caso, en consideración a los montos involucrados podemos recurrir a la licitación privada. 6
Para profundizar y aprender más sobre este mecanismo de compra, le recomendamos leer la guía de esta colección: LICITACIÓN PÚBLICA - PRIVADA. Trato Directo o Contratación Directa: Qué es? El trato directo es un mecanismo de compra excepcional contemplado en la Ley de Compras Públicas, donde el proceso de contratación varía según el tipo de trato directo. Podemos distinguir tres categorías de acuerdo al proceso. Estas son: Abierto o Público: Esta debiese ser la práctica general, mediante la que hacemos un llamado en el que cualquier proveedor del rubro podrá participar. Tipos de Trato Directo (según el proceso) Cerrado o Privado: Excepcionalmente, se permite a la entidad licitante seleccionar tres proveedores del rubro, selectivamente, con ciertos requisitos. Sin cotización: En este caso, compramos directamente a un proveedor previamente seleccionado. Cuándo usarlo? El trato directo es un mecanismo excepcional, que requiere de una resolución fundada y su uso se encuentra restringido a las siguientes situaciones especiales o excepcionales contempladas en el Art. 8 de la Ley de Compras Públicas y Art. 10 del Reglamento dicha Ley: Adquisición privada anterior sin oferentes: Estamos en presencia de una adquisición que se intentó hacer por licitación pública, pero en ella no se presentaron interesados, por lo cual debimos recurrir en segunda instancia a una licitación privada en la cual tampoco hubo ofertas. En este caso la opción para resolver nuestra adquisición, es el trato directo. Remanente de una adquisición pública anterior: Se trata del caso en que debemos contratar para realizar o terminar un contrato previo que se haya terminado anticipadamente por falta de cumplimiento u otras causales. Aquí el remanente debe ser igual o menor a 1.000 UTM, para que podamos celebrar este contrato por medio del trato directo. Compras urgentes: En casos de emergencias o imprevistos nos vemos obligados a realizar una adquisición que no estaba previamente planificada, y que viene a satisfacer una necesidad imperiosa e impostergable de nuestro servicio. 7
Proveedor único: Se trata del caso en que sólo existe un proveedor de un bien o servicio en el mercado, por lo que no tiene sentido realizar procesos competitivos de cotización. Convenios de servicios con personas jurídicas extranjeras: Se trata de contratar a empresas extranjeras para la prestación de servicios que deban ejecutarse fuera del territorio nacional. Servicios que revisten carácter confidencial: Estamos ante la necesidad de contratar servicios que, previamente determinados por Decreto Supremo, sean confidenciales ya que su difusión podría afectar la seguridad o interés nacional. Contratación igual o inferior a 100 UTM: En este caso, en consideración a los montos involucrados podemos recurrir al trato directo. Naturaleza de la contratación: Corresponde al caso en que las contrataciones, por su propia naturaleza hacen necesario recurrir al trato directo, es decir, son casos en que la lógica y el sentido común nos indican que el trato directo es el único mecanismo posible y resulta, por tanto, indispensable usarlo. Aquí encontramos varios criterios que debemos aplicar y que el Reglamento de la Ley de Compras Públicas establece en el Art. 10 Nº 7. Prórroga de un contrato de suministro o contratación de servicios conexos respecto de un contrato suscrito con anterioridad, siempre que el monto de esta prórroga no supere las 1.000 UTM. Contratación financiada con gastos de representación, de conformidad a las reglamentaciones presupuestarias correspondientes. Contrataciones en las cuales está involucrada la seguridad de autoridades y es necesario contar con un proveedor discreto y de confianza. Consultorías en materias que se encomienden a un proveedor en consideración a sus especiales facultades o características. Contratación que sólo puede realizarse con proveedores que son dueños exclusivos de derechos de propiedad intelectual, industrial, de licencias o patentes. Contrataciones de tal magnitud o importancia que obligan a recurrir a un proveedor determinado, pues solo éste garantiza confianza y seguridad. Servicios accesorios (reposición o complementación de equipos compatibles con los que han sido previamente adquiridos). Contrataciones que no pueden ser conocidas públicamente mediante una licitación, ya que pueden poner en serio riesgo su eficacia. Para profundizar y aprender más sobre este mecanismo de compra y ejemplos prácticos de estas causales, le recomendamos leer la guía de esta colección: TRATO DIRECTO. 8
Recuerde que los mecanismos de licitación privada y trato directo son excepcionales. Por ello, debemos determinar que efectivamente nos hallamos en algunas de las circunstancias que la Ley de Compras Públicas y su Reglamento establecen para su uso. Por tratarse de una decisión de alto contenido normativo, es indispensable consultar con el equipo jurídico. Recuerde que está prohibido fragmentar las contrataciones con el objeto de alterar el mecanismo de contratación. Ello significa que no podemos realizar las compras por partes con el fin de evadir un determinado mecanismo de compra establecido en la Ley. Si tenemos dudas acerca del monto definitivo de la adquisición y éste podría ser superior a los 100 UTM, debemos recurrir al mecanismo de licitación pública, pues así nos aseguramos de cumplir con la Ley y además, usamos el mecanismo que garantiza la mayor transparencia. Compras simples, rutinarias o estándares Ejemplo: Nuestro servicio necesita disponer habitualmente de papel blanco tamaño carta. Se trata de una compra de un producto bastante estándar que se deberá adquirir con frecuencia. En estos casos lo más adecuado será ver si está en los Convenios Marco, contenidos en el Catálogo Electrónico del portal de ChileCompra. Para ello, el encargado de adquisiciones revisará el Catálogo Electrónico, que es el medio más fácil y eficiente de realizar la adquisición. En la mayor parte de las organizaciones, las unidades de abastecimiento ocupan gran parte de su tiempo y recursos en compras que podríamos catalogar de habituales y estándares, como comprar papel, artículos de oficina, equipamiento computacional básico, insumos, productos alimenticios, etc. En estos casos, no se necesita que los proveedores oferten productos especialmente diseñados para nuestros requerimientos. Entonces, para hacer frente a este tipo de compras, lo más recomendable es utilizar el Catálogo Electrónico de Convenios Marco. 9
En términos generales, este sistema consiste en licitar el abastecimiento de productos estándares de consumo habitual por un período de tiempo determinado, durante el cual el proveedor se compromete a cumplir determinadas condiciones de precio, calidad, marcas, tiempos de entrega, garantías, etc. Durante el período de vigencia, el comprador puede adquirir los bienes o servicios incluidos en el contrato, a través de una orden de compra, sin tener que efectuar nuevos procesos de licitación. De este modo, es posible evitar la realización de trámites innecesarios y así liberar parte de nuestro tiempo, para dedicarlo a aquellas compras que por sus características requieren de mayor atención. Recordemos que, una vez definido el requerimiento, es obligatorio consultar en primer lugar, el Catálogo Electrónico de Convenios Marco. La Ley 19.866 de Compras Públicas establece que si éste contiene efectivamente el bien o servicio que se requiere, la adquisición deberá realizarse por esta vía. Sólo en los casos en que el bien o servicio requerido no esté disponible en el Catálogo Electrónico de Convenios Marco o que se disponga de una oferta sustancialmente más ventajosa, se deberá proceder con otro mecanismo de compra distinto de los Convenios Marco. Compras complejas o estratégicas Ejemplo: Imaginemos que nuestro servicio público se encuentra embarcado en un proyecto de rediseño y mejora del proceso de atención al ciudadano. El proyecto incorpora una serie de actividades entre las cuales se destacan el diseño e implementación de las nuevas oficinas. Para realizar el proyecto se requerirá contratar el servicio de diseño de las nuevas oficinas y su posterior implementación. Es necesario destacar que la atención al ciudadano es un tema estratégico para la organización. Además, se trata de un requerimiento específico que difícilmente puede ser estandarizado. Por estas razones, los mecanismos de compras rutinarias, como el Catálogo Electrónico de Convenios Marco no permiten realizar esta adquisición en las condiciones que se requiere. En efecto, se necesita que los proveedores planteen ofertas diseñadas especialmente para nuestras necesidades, por lo que es necesario utilizar un mecanismo apropiado para estos fines. 10
Hay ocasiones en que recibimos pedidos específicos que necesitan soluciones, especialmente diseñadas para nuestras necesidades. En otras, los montos involucrados o la importancia estratégica para la organización son altos. En todas estas situaciones se necesita contar con un proceso que permita: Enfocar el proceso de compra a los requerimientos específicos de nuestra organización. A diferencia de una compra rutinaria, en la que la compra por catálogo era una opción eficiente y efectiva, en estos casos necesitaremos que los proveedores preparen ofertas a la medida de nuestras necesidades. Establecer criterios y mecanismos de evaluación de las ofertas que permitan valorar todos aquellos aspectos que nos parecen relevantes para la satisfacción de nuestras necesidades. Por ejemplo, el plazo de entrega, los servicios de post venta, las garantías, el costo de los repuestos e insumos, certificaciones de calidad, medioambientales, etc. Entonces, el mecanismo también debe permitir solicitar a los oferentes la información que requeriremos para evaluar estos criterios. Poner a disposición de los oferentes toda la información que necesiten sobre nuestros requerimientos, de manera que puedan preparar, de la mejor manera posible, sus propuestas. Por ejemplo, a través del Foro de preguntas y respuestas del sistema Chilecompra, reuniones informativas, visitas a terreno, etc. Ofrecer altos estándares de transparencia de manera de evitar que existan suspicacias que se transformen en desincentivos a la participación de los oferentes. Acceder a las mejores alternativas disponibles en el mercado en términos de precio, calidad, condiciones de entrega, etc. La licitación pública y el trato directo abierto cumplen con estas características ya que facilitan la participación de todos los eventuales interesados en ofertar el producto o servicio requerido. Al mismo tiempo, facilita el establecimiento de un sistema de evaluación que se ajuste a las necesidades de la organización. Excepciones Ejemplo: Imaginemos que sufrimos un terremoto. Nuestro municipio se ve en la necesidad de efectuar compras de manera urgente y, por ende, no podemos usar los mecanismos de compra habituales, que requieren de una determinada planificación y plazos mínimos para presentación de las ofertas. En este caso, podemos recurrir a un mecanismo excepcional contemplado en la Ley 19.886 de Compras Públicas, bajo la causal de compra urgente. 11
El sistema de adquisiciones públicas privilegia que éstas se realicen a través del Catálogo Electrónico de Convenios Marco y/o mediante el mecanismo de licitaciones públicas. Sin embargo, como hemos señalado, la Ley ha contemplado mecanismos excepcionales, que corresponden a la licitación privada y el trato directo. Estos mecanismos están basados en sistemas de competencia más restringida. Al restringir la competencia, buena parte de sus ventajas se diluyen o pierden, por lo que su uso debe estar acotado a aquellas situaciones especiales establecidas en la Ley. Las causales se detallaron al comienzo de esta guía y, en términos generales, tienen relación con: Adquisición pública o privada anterior sin oferentes. Remanente de una adquisición pública anterior. Compras urgentes. Proveedor único. Convenios de servicios con personas jurídicas extranjeras. Servicios que revisten carácter confidencial. Naturaleza de la contratación. Compras iguales o inferiores a 100 UTM. Exceptuando la última causal, todas las anteriores debieran ser de uso muy poco frecuente. Por lo tanto, sólo las compras iguales o inferiores a 100 UTM podrían presentar una proporción más significativa de las adquisiciones de nuestra organización, sin embargo, debemos recordar que: Siempre debemos revisar primero que el producto o servicio se encuentre en el Catálogo Electrónico de Convenios Marco y, de no ser así, siempre podemos recurrir a la licitación pública, por ser un mecanismo más formal y transparente. Cuando no optemos por Convenio Marco, ni por Licitación Pública, la adquisición por monto igual o menor a 100 UTM debiese, por regla general, ser abierta a todos los proveedores del rubro. No debemos olvidar que se debe dar un correcto uso de las compras catalogadas como urgentes. Esto significa que el origen de la urgencia no debe ser una mala planificación de las compras. 12
Compras urgentes Ejemplo: Desde la oficina de Relaciones Públicas nos han solicitado que contratemos, con carácter de urgente, un servicio de cóctel para pasado mañana, indicando que se espera la asistencia de importantes personalidades. La primera opción que se nos viene a la cabeza es utilizar alguno de los procedimientos excepcionales establecidos en la Ley. Sin embargo esta alternativa presenta dos graves problemas. Por una parte, lo más probable es que dada la premura y la falta de competencia, las condiciones comerciales que debamos aceptar no sean muy convenientes. Por otra parte, la calificación de urgencia debe hacerse sobre la base de razones fundadas y no parece fácil de explicar que la realización de un cóctel corresponda efectivamente a una situación de emergencia. En estos casos, la alternativa más recomendable es contar con un contrato de suministros, establecido previa licitación pública, con un proveedor de servicios de alimentación y simplemente ponerle una orden de compra para la provisión del servicio requerido. Esta opción garantiza transparencia y nos asegura buenas condiciones de compra. Con frecuencia recibimos pedidos catalogados como urgentes. Sin embargo, en muchos casos no se trata de situaciones de verdadera emergencia, sino de problemas de planificación de quienes realizan la solicitud. En estas situaciones, nos vemos presionados a utilizar mecanismos que la Ley establece como excepcionales, pensados para situaciones realmente especiales. Además de los riesgos de caer en la ilegalidad, este modo de comprar nos obliga a pagar precios más altos y aceptar condiciones menos ventajosas que las que conseguiríamos utilizando el mecanismo apropiado. El apropiado uso de los contratos de suministro, son una herramienta que nos puede ayudar a enfrentar con toda transparencia estos pedidos urgentes, sin comprometer nuestra eficacia y eficiencia. 13
La Ley de Compras Públicas autoriza a los servicios públicos a realizar compras urgentes a través de la compra directa sin la obligación de tener cotizaciones. En todo caso, dicha Ley es muy tajante en señalar que sólo puede utilizarse en casos de urgencias calificadas en una resolución fundada de la autoridad máxima del servicio, en la que se expliciten las causas que justifican la urgencia de la compra o contratación. Para profundizar y aprender más sobre cómo elaborar una resolución fundada le recomendamos leer la guía de esta colección: TRATO DIRECTO. Es fundamental comprender que la utilización de mecanismos de compra pensados para resolver emergencias tiene costos para la organización. Por una parte, dado que se utilizarán sistemas de competencia bastante restringida, lo más probable es que las condiciones de la compra sean menos ventajosas que las que se obtendrían por medios más competitivos. Por otra parte, al tratarse de mecanismos poco competitivos, la transparencia del proceso también se ve afectada. 14
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