TEMAS SELECTOS DE DERECHO CORPORATIVO Tema No.10 Sesión 9: Legislación ambiental
Objetivo de la Sesión: El alumno describirá el marco jurídico genérico en materia de medio ambiente, pudiendo identificar las principales obligaciones y el régimen al que están sujetas las actividades de la empresa en estas áreas. Contextualización Derecho Ambiental El Derecho Ambiental surge de la necesidad de responder ante la sociedad a los problemas ambientales que se presentan, ya que el hombre de siempre ha pretendido dominar la naturaleza. El instruir e inducir al ser humano para que modere su comportamiento con el fin de proteger la vida es tarea de la educación, pero exigir ese comportamiento a través de la norma y la coacción es propio del derecho. Hasta fechas recientes, los aspectos ambientales no habían desempeñado un papel prominente en el progreso de México. En consecuencia, el ambiente se ha visto severamente afectado. Las actividades económicas han generado intensas presiones sobre el ambiente, como altos niveles de contaminación y, en muchos casos, un uso no adecuado de los recursos naturales. A continuación, se analizará el presente tema, desarrollando los subtemas establecidos en el programa de estudios, explicando para ello lo que es el Derecho Ambiental y sus principales instituciones; lo que es la emisión de gases, ruido; descargas de aguas residuales, manejo y confinamiento de desechos tóxicos o peligrosos. Asimismo, se explicará el procedimiento administrativo que sigue la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente por violaciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como las obligaciones que tienen las empresas, respecto a dicha normatividad. 2
Introducción al tema Para entender este tema se debe explicar lo que es el Derecho Ambiental, el cual es definido por el Dr. Raúl Brañes Ballesteros (2000) como las: normas jurídicas que regulan las conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos de interacción que tiene lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mediante la generación de efectos de los que se espera una modificación significativa de las condiciones de existencia de dichos organismos. Para la regulación del derecho ambiental se ha facultado a la PROFEPA para realizar diversos actos administrativos con la finalidad de salvaguardar el ecosistema y los recursos naturales, no obstante, al ser de naturaleza tan diversa son aplicables de manera obligatoria, no sólo las leyes ambientales y federales de procedimiento, sino que también se han creado las Normas Oficiales Mexicanas, las cuales puedes consultar en el siguiente enlace: http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/325/1/mx/normas_oficiales_mexicanas.h tml 3
Explicación 10. Legislación ambiental En la actualidad, la política económica y de desarrollo no puede desvincularse de la afectación del medio ambiente. Sin bien se considera necesario y se reconocen los avances y beneficios tecnológicos que se han dado en la Antecedentes sociedad durante las últimas décadas, también es cierto que nuestro entorno es uno de los recursos limitados que deben ser aprovechados de la mejor forma posible. En este tenor, el Derecho, como en el resto de las disciplinas humanas, no puede sustraerse de la realidad y es así que surge la necesidad de legislar o regular los impactos de la empresa y la industria sobre el medio ambiente. Lo anterior, sin importar el tamaño de una empresa, puesto que en mayor o menor medida todas tienen un efecto en el ambiente que las rodea. Es así que debe desarrollarse un equilibrio entre el desarrollo económico e industrial y la protección y/o renovación de los recursos naturales que se utilizan o afectan directa e indirectamente. En este contexto, surge el Derecho Ambiental o la legislación en este tema, como: Un conjunto de normas cuyo fin es, precisamente, asegurar el equilibrio ecológico y el desarrollo de forma sustentable, esto es, que los recursos puedan aprovecharse de la mejor manera siempre que no se agoten y se conserven o se vayan renovando para garantizar ese mismo desarrollo a generaciones futuras, puesto que los recursos naturales se caracterizan por ser 4
limitados e interdependientes; su ritmo de crecimiento está delimitado y se encuentran relacionados entre sí, es decir, la afectación o explotación de uno tendrá algún efecto en otro. Es importante definir la existencia de recursos naturales renovables y no renovables. Renovables Aquellos susceptibles de volverse a generar por la naturaleza o por la acción del hombre, y que se regulan para el uso y explotación que de ellos puedan hacer los particulares. No Renovables Son los recursos que una vez utilizados no pueden volver a recuperarse. Se habla de tres principios que conforman áreas sustanciales del orden jurídico de cualquier país, que si bien con variaciones, siempre están presentes de una forma u otra: 1. protección de los recursos naturales 2. aprovechamientos de los mismos 3. las facultades de vigilar el desarrollo y control de las actividades económicas que se relacionan con ellos. Sobre el caso concreto de la legislación ambiental mexicana, cuya ley vigente data de 1988, veremos las características generales del marco legal en la materia, señalando las principales obligaciones genéricas y específicas de las empresas en este rubro, así como los beneficios de operar dentro de las especificaciones normativas y algunas consecuencias o sanciones para el caso de no hacerlo. 5
10.1 Emisión de gases, ruido, descargas de aguas residuales y manejo y confinamiento de desechos tóxicos o peligrosos En este punto mencionaremos las regulaciones previstas en la ley para las principales actividades industriales que pueden tener impacto en el medio ambiente. En algunas empresas hay equipos de combustión, y otros, que generan emisiones a la atmósfera, incluyendo los combustibles y fuentes de energía empleados para su funcionamiento. Las empresas deben identificar cuáles de sus equipos emiten contaminantes a la atmósfera, Emisión de Gases como el humo, polvo, ruido y olores con la finalidad de hacer las modificaciones que sean necesarias en los procesos de producción o de control; el propósito es alterar la calidad y/o cantidad de emisiones que afecten el medio ambiente. Asimismo, para paliar la emisión de gases, las empresas deben contar con equipos de medición, análisis y control de emisiones, localización y descripción de chimeneas y ductos para la descarga de emisiones, así como de las plataformas y puertos de muestreo existentes. Por otra parte, en este rubro es necesario contar con una serie de documentos que garanticen el apego a la norma. Algunos de estos documentos son: Autorizaciones, registros, avisos, constancias y requisitos legales. Licencia de Funcionamiento o Licencia Ambiental Única Federal ( LAU ). Cédulas de Operación Anuales y/o Inventarios de Emisiones Anuales. 6
Constancias de cumplimiento de los límites de contaminantes a la atmósfera de acuerdo con la NOM-085-ECOL-1994. Constancia de la existencia de ductos o chimeneas para la descarga de emisiones a la atmósfera o de la excepción respectiva. Bitácora actualizada de operación y mantenimiento de equipos de proceso, control, combustión, medición y análisis de emisiones y de los certificados de calidad de combustibles, así como la constancia de la calibración de los equipos de medición. aplicable. Ruido En este rubro, la empresa debe someterse al estudio del cumplimiento con la Norma Oficial Mexicana relativa al estudio perimetral de ruido, así como el cumplimiento de los límites y condiciones en la materia, previstas en el Reglamento para la Protección del Ambiente Contra la Contaminación Originada por la Emisión de Ruido, la NOM- 081-ECOL-1994 y la normatividad local Descargas de aguas residuales En este campo, la empresa debe realizar el estudio de las disposiciones establecidas en la Ley de Aguas Nacionales (LAN), así como las NOMS aplicables, para ello, se debe contar con lo siguiente: 7
1. Permiso vigente de Descarga o Infiltración de Aguas Residuales a cuerpos receptores nacionales otorgado por la CNA. 2. Constancia de conexión legal a la red de drenaje municipal y, en su caso, de inscripción en el registro estatal o municipal de descargas de agua residual. 3. Constancia de la instalación y mantenimiento de dispositivos para el aforo y muestreo de las descargas de agua residual. 4. En su caso, informe a CNA de cambios en los procesos y/o descargas, que modifiquen las características, contaminantes o volúmenes considerados para la expedición del permiso de descarga. 5. Constancia de la estabilización y disposición legal de los lodos de la planta de tratamiento de aguas residuales. 6. Aviso a CNA de descarga fortuita de agua residual o de suspensión de la operación de la planta de tratamiento. 7. Recibos de pago de derechos por la descarga de agua residual durante los últimos cinco años. Manejo y confinamiento de desechos toxicos o peligrosos Por último, la empresa debe hacer un estudio minucioso de sus procesos para identificar los residuos y materiales peligrosos de conformidad con lo establecido en la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR) y las NOMs, incluyendo: 8
Generación, manejo, almacenamiento y tiradero, previo y actual, de materiales y residuos peligrosos y no peligrosos, incluyendo lodos de plantas de tratamiento de agua, asbestos y bifenilos policlorados (BPC s). Tipo, cantidad y ubicación de los materiales y residuos peligrosos y no peligrosos generados, manejados y almacenados y su distancia respecto de cuerpos de agua, especificando la localización, capacidad y características de las áreas, instalaciones, almacenes, tanques, ductos y tuberías superficiales y subterráneas en las que se depositen o conduzcan, así como las fugas o derrames observados o de los que se tenga noticia. Constancia de presentación del Manifiesto de Generador de Residuos Peligrosos y de la inscripción como generador en el Registro respectivo, incluyendo, en su caso, asbestos y bifenilos policlorados. Registros con los resultados de las pruebas y análisis para la determinación (caracterización) de residuos peligrosos, que debe conservar el generador durante 10 años a partir del envío del residuo para su disposición final. Reportes de los residuos peligrosos depositados permanentemente (objeto de disposición final), indicando su cantidad, volumen y naturaleza, así como la fecha y ubicación de la disposición final y los sistemas utilizados para ésta. Con los puntos anteriores, tenemos el marco general de las actividades que pueden generar impacto en el ambiente por parte de la empresa. A continuación, se revisarán las principales obligaciones que derivan de éstas. 10.2 Obligaciones generales de las empresas en materia de legislación ambiental En el tema del derecho ambiental, existen diversas obligaciones de la empresa para apegarse a la normatividad. 9
Por ello, la identificación de las principales materias que integran el marco legal ambiental y su cumplimiento son un factor fundamental que llevará a evitar futuros procedimientos y eventuales sanciones. Algunas de las obligaciones principales son el contar con las licencias, autorizaciones y permisos de las diferentes autoridades de la materia, que al ser concurrente, implica que debe estarse en regla con los 3 órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). A continuación, se mencionan las principales áreas de obligación de la empresa en materia ambiental: Uso de suelo y construcciones Impacto ambiental y actividades altamente riesgosas Suministro de agua y descargas de aguas residuales Emisiones a la atmósfera y emisiones de ruido Materiales y residuos peligrosos Residuos sólidos (no peligrosos) En virtud del principio de reserva de ley, por el cual la autoridad sólo puede hacer aquello para lo cual se encuentre facultada, es que los instrumentos que se acaban de enlistar encuentran su fundamento en diversas disposiciones normativas, que deben ser del conocimiento de la empresa. Es recomendable el estudio de la 10
legislación relevante en materia ambiental, sobre todo la que a continuación se menciona: Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Ley de Aguas Nacionales Reglamentos correspondientes del ámbito federal, estatal y municipal Normas Oficiales Mexicanas Cabe señalar que, al abarcar distintos órdenes de gobierno, es necesario ubicarnos en el supuesto específico de actuación de la empresa. Por ello la figura de la auditoría ambiental es una gran herramienta que permite estar dentro de la norma de forma preventiva, dando lugar a un menor grado de incumplimiento en el caso de procedimientos de verificación, así como la posibilidad de certificarse como industria limpia, como se verá en los apartados correspondientes. Ejemplos de obligaciones especiales para determinadas empresas en materia de legislación ambiental Además de las obligaciones generales ya mencionadas, existen ciertas obligaciones especiales que deben cubrir algunas empresas. Por ejemplo: Evaluación de impacto ambiental Existe la obligación de contar con una evaluación de impacto ambiental a nivel federal, contemplada en el artículo 28 de la LGEEPA, donde la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas con el fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente. 11
Están obligadas a cumplir con estas condiciones las empresas que lleven a cabo alguna de las siguientes actividades: Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos; Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y eléctrica; Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos; Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil regeneración; Cambios de uso del suelo de áreas forestales, así como en selvas y zonas áridas; Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas; Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros; Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales; Obras y actividades en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación; Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas. Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones 12
establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente. Operación y funcionamiento de las fuentes fijas de jurisdicción federal Otro ejemplo de obligaciones específicas se da para empresas que emitan o puedan emitir olores, gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, en cuyo caso se requerirá autorización de la SEMARNAT, de conformidad con el artículo 111 BIS de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). Así, están obligadas a la obtención de dicha autorización las industrias químicas, del petróleo y petroquímica, de pinturas y tintas, automotriz, de celulosa y papel, metalúrgica, del vidrio, de generación de energía eléctrica, del asbesto, cementera y calera, y de tratamiento de residuos peligrosos. Residuos peligrosos Como último ejemplo, la LGPGIR identifica obligaciones para generadores de residuos peligrosos (nivel federal), residuos de manejo especial (nivel estatal) y residuos sólidos urbanos (nivel municipal), quienes deberán apegarse a la normatividad específica del lugar donde pretendan operar. Con lo anteriormente expuesto, se puede observar lo amplio del espectro de la regulación en esta materia. De ahí que es fundamental conocer el marco que rige la actuación de la empresa y las facultades de verificación de las autoridades respecto de acciones preventivas y correctivas, como se verá en el siguiente apartado. 10.3 Auto-declaración, inspecciones, procedimientos, multas y clausuras En relación con las acciones preventivas y correctivas en materia ambiental, existe el proceso voluntario de auditoría ambiental y el cumplimiento forzoso mediante inspección por parte de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), a nivel federal, lo cual pudiera resultar en la ulterior imposición de medidas correctivas tales como multas o clausura. 13
En el Título VI de la LGEEPA, denominado Medidas de Control y de Seguridad y Sanciones, se contienen siete Capítulos que van de los artículos 160 al 194, en los que se establecen las normas para la observancia de la LGEEPA, las facultades de inspección y vigilancia de las autoridades de la materia, las medidas de seguridad, las sanciones administrativas, los medios de defensa, los delitos en materia de contaminación ambiental y la facultad de las personas para denunciar popularmente los actos que produzcan desequilibrio ecológico o daños al medio ambiente en contravención de las disposiciones de la LGEEPA. Para efectos de esta lección en particular, y de la sesión en general, te recomendamos la lectura y análisis del Título mencionado. El Capítulo Segundo del Título VI dota a ciertas autoridades de las facultades de inspección y vigilancia. Esto significa que la SEMARNAT y sus correlativas en las entidades federativas y municipios han quedado facultadas por una ley secundaria para practicar visitas de inspección de oficio, o a petición de cualquier interesado, a todas aquellas personas que estén relacionadas con supuestos desequilibrios ecológicos y contaminación del medio ambiente. 14
Conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución y a la LGEEPA, la SEMARNAT o en su caso la Secretaría de Salud, así como las autoridades correlativas en las entidades federativas y municipales, deben emitir, por escrito, una orden de visita de inspección debidamente fundada y motivada que exprese el lugar o zona que habrá de inspeccionarse, el objeto de la inspección y el alcance de ésta. Es muy importante que las empresas se cercioren de que la orden de visita está expedida por la autoridad competente; la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal hace una relación de cada uno los órganos federales y sus facultades. También es importante que la orden esté firmada en forma autógrafa y no facsimilar. Cuando el artículo 162 de la LGEEPA establece que la orden debe estar fundada y motivada, se subraya la necesidad de que la misma exprese su fundamento legal, el cual se enmarca en los artículos 160, 161 y 162 de la referida Ley cuando estas inspecciones son de oficio. Por otra parte, se fundarán en el artículo 189 cuando proviene de una denuncia popular, y deberá expresar porqué se ordena la visita de inspección, pues esto implica la motivación a que se refiere el artículo 16 constitucional. Si la orden de visita adolece de cualquiera de los requisitos antes mencionados, contra ella procede, definitivamente, el juicio de amparo indirecto ante el Juzgado de Distrito de la localidad en que se encuentra la empresa. Como en todas las visitas domiciliarias, el personal autorizado debe identificarse con la credencial expedida por la autoridad que emitió la orden. Dicho personal debe exhibir la orden al momento de practicar la visita, entregando copia de la misma al visitado y éste debe ser requerido por él o los visitadores, para designar dos testigos; éstos deben ser de asistencia durante todo el tiempo que dure la visita y no nada más testigos de asistencia para el levantamiento del acta y si el entrevistado se niega a designar los testigos, el personal de las autoridades competentes puede designarlos. 15
Practicada la visita únicamente en la zona mencionada en la orden, debe levantarse un acta final de inspección en la que se hará constar, en forma circunstanciada, los hechos u omisiones que los visitadores hayan encontrado dentro de la empresa. En estos casos, la empresa debe ser conocedora del contenido de la LGEEPA, pues, conforme al segundo párrafo del artículo 164, el visitado tiene la oportunidad de manifestar dentro del acta, lo que a su derecho convenga en relación con los hechos asentados y, de proceder, debe inconformarse contra el contenido del acta, en el acta misma y en el momento en que ésta es levantada, debiéndolo hacer, igualmente, en forma circunstanciada. Terminado el levantamiento del acta, debe ser firmada por los que en ella intervinieron, incluyendo a la empresa. Es de hacerse notar que, por jurisprudencia definida de la Suprema Corte de Justicia, el hecho de firmar las actas de visita no implica consentimiento con su contenido, por lo que es aconsejable que se firme y se reciba o en su caso, se exija a los visitadores la entrega de la copia del acta correspondiente. Sanciones Administrativas En el Capítulo Cuarto del Título VI de la LGEEPA, se faculta a la SEMARNAT en asuntos de competencia de la federación y no expresamente reservados a otra dependencia de las entidades federativas y de los 16
municipios, a imponer multas por el equivalente de 20 a 20,000 días de salario mínimo (del D.F.) vigente en el momento de imponer la sanción, clausura temporal o definitiva, parcial o total y arresto administrativo por 36 horas. Estas sanciones se impondrán, lógicamente, a las personas que las autoridades determinen han violado los preceptos y disposiciones de la Ley o incumplido las Normas Técnicas. Existe, además, como sanción administrativa, la suspensión, revocación o cancelación de la concesión, permiso, licencia y en general, de toda autorización otorgada para la realización de actividades comerciales, industriales o de servicios o para el aprovechamiento de recursos naturales que haya dado lugar a la infracción. En el artículo 173 de la comentada Ley, se establece el procedimiento para la imposición de sanciones y ahí se señala que deben tomarse en consideración la gravedad de la infracción, las condiciones económicas del infractor y la reincidencia si la hubiere. Es importante notar que aun cuando la Ley no lo señala expresamente, al imponerse las sanciones administrativas, la resolución en cuestión concederá un plazo al supuesto infractor para subsanar la o las infracciones que se le imputen y si resulta que transcurrido el plazo, la infracción o infracciones aún subsisten, la autoridad está facultada para imponer multas por cada día que transcurra sin obedecer el mandato, sin que el total de las multas exceda del monto máximo permitido, esto es, 20,000 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. 17
Conclusión En el desarrollo del presente tema se explicó en primera instancia lo que es el Derecho Ambiental, sus principales características y sus bases constitucionales, así también el cómo ha sido su desarrollo en el transcurso del tiempo. Se detalló lo que es la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, cuya función principal es incrementar los niveles de observancia de la normatividad ambiental, a fin de contribuir al desarrollo sustentable y hacer cumplir las leyes en materia ambiental; cómo se encuentra integrada y la competencia con la que cuenta. En virtud de lo anterior, se analizó el procedimiento administrativo que es sustanciado por la PROFEPA, el cual consta de las siguientes etapas procesales: Visita de inspección; El emplazamiento; Cierre de instrucción y apertura de periodo de alegatos; Ofrecimiento y presentación de pruebas; Emisión de la resolución administrativa. 18
Medios de impugnación. Asimismo, se estudió lo qué es la emisión de gases, el ruido, las descargas de aguas residuales, así como los desechos tóxicos y el manejo que debe llevarse, respecto de ellos. Por último, fue explicada la regulación que deben tener las empresas privadas respecto a la materia ambiental y cuáles son los instrumentos para dar cumplimiento a la misma, a saber: licencia ambiental única, la cédula de operación anual y los instrumentos voluntarios. 19
Para aprender más Imagen tomada de http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/35/1/mx/procedimiento_administrativo.html 20
Actividad de Aprendizaje Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión, realiza la actividad siguiendo las instrucciones que se mencionan a continuación: Pasos a seguir: 1.- Ingresa al siguiente link y lee el caso Monsanto: http://www.animalpolitico.com/2015/11/corte-frena-la-soya-transgenica-demonsanto-pero-deja-dano-ambiental-de-lado/ 2.- Una vez leído el caso Monsanto, realiza un análisis y escribe en el Foro tus conclusiones respecto al tema. 3.- Realiza tus comentarios en 2 aportaciones de tus compañeros. Recuerda que tus aportaciones individuales y los comentarios a tus compañeros deben ser realizados con argumentos respetuosos. Se tomará en cuenta Aportación a 2 compañeros. Argumentos. Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente: Datos generales Aportación individual y argumentos Organización de la información Veracidad de los datos Ortografía y redacción Referencias bibliográficas 21
Bibliografía Brañes, R. (2000) Manual de Derecho Ambiental Mexicano. México: Fondo de Cultura Económica. Cabrera, A. L. (1994) El derecho de protección al ambiente en México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. Obtenido de http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=874 Castañeda, S. G. (s.f.) El sistema integrado de regulación directa y de gestión ambiental de la industria (SIRG) Instituto Nacional de Ecología. Obtenido de http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/37/gilberto.html Mendoza, B. A. (2012) Legislación ambiental mexicana: empresarios/ opinión. La Jornada. Obtenido de http://www.lja.mx/2012/08/legislacion-ambientalmexicana-empresarios-opinion/ Ordaz, A. M. (2003) Autorregulación de empresas mexicanas en materia de medio ambiente. Universidad de las Américas Puebla. Obtenido de http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/ledi/ordaz_a_ml/capitulo2. pdf PROFEPA (s.f.) Procedimiento administrativo. Obtenido de http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/511/1/mx/procedimiento_administ rativo.html PROFEPA (s.f.) Qué es la PROFEPA? Obtenido de http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/1167/1/mx/que_es_la_profepa.ht ml 22