NICARAGUA: LA EVOLUCION DEL ENDEUDAMIENTO PUBLICO Adolfo José Acevedo Vogl 1 El saldo total de la deuda pública paso de US$ 5,862.7 Millones en 2006 a US$ 5,242.5 Millones en 2011, para una disminución absoluta de US$ 620.2 Millones. Como porcentaje del PIB, que es la medida que interesa a la hora de evaluar la sostenibilidad de la deuda publica, dicho saldo experimento una reducción verdaderamente significativa, al pasar de representar el equivalente al 112.1% del PIB en 2006 a un 71.8% del PIB en 2011, para una reducción de 40.2 puntos porcentuales del PIB. El saldo de la deuda publica externa se redujo de US$ 4,526.7 Millones en 2006 a US$ 4,072.6 Millones en 2011, una disminución de US$ 454.1 Millones en términos absolutos, mientras que como porcentaje del PIB declino desde un 86.5% del PIB en 2006 hasta un 55.8% del PIB en 2011. Se destaca el hecho que la deuda externa que mas se ha reducido es la contratada por el Gobierno Central, mientras la deuda del Banco Central, contratada para apoyar la posición de reservas internacionales, se muestra más inflexible a la baja. Por su parte, el saldo de la deuda pública interna se redujo desde un monto de US$ 1,336 Millones en 2006 hasta US$ 1,169.9 Millones en 2011, una reducción de US$ 166.1 Millones, mientras que como porcentaje del PIB disminuyo desde un 25.5% en 2006 hasta un 16% en 2011. 1 Coordinador de la Comisión economica de la Coordinadora civil. Gobierno de Nicaragua.
Pese a esta evolución positiva del perfil de la deuda publica, el servicio de la misma, en particular el servicio de la deuda interna, que representa en promedio el 4.5% del PIB, continúa y de acuerdo a las proyecciones continuara - representando una carga considerable sobre los recursos públicos, limitando de manera muy importante las posibilidades del país de mejorar la inversión publica en infraestructura y servicios sociales. La necesidad de re-evaluar la noción sobre el umbral de sostenibilidad de la deuda pública. En el enfoque prevaleciente sobre sostenibilidad de la deuda, el espacio fiscal es lo que queda después del servicio de la deuda pública; en este sentido el espacio fiscal se refiere a una capacidad de los gobiernos para enfrentar sus necesidades de gasto sin menoscabar su capacidad al servicio de su deuda actual y futura /. En tal sentido, la política de consolidación fiscal perseguida por el Gobierno y el FMI tiende a restringir el crecimiento del gasto primario del gobierno es decir el gasto del gobierno sin contar el servicio de la deuda pública, incluyendo el gasto de inversión pública en educación, salud, protección social, protección ambiental e infraestructura - con el propósito de asegurar la capacidad del gobierno para afrontar en todo momento el servicio de la deuda.
Al mismo tiempo, se busca obtener crecientes superávit primarios para lograr la obtención de déficit fiscales globales cercanos a cero o incluso de superávit fiscales globales, con el objetivo de lograr la reducción de la relación deuda- PIB lo más rápido posible hasta los umbrales considerados sostenibles. Esto implica una permanente presión adicional sobre el crecimiento del gasto primario, incluso cuando los ingresos fiscales se incrementan. Normalmente, esto crea una presión para destinar los incrementos en la recaudación a aumentar los pagos de la deuda pública. De acuerdo con la ecuación de restricción presupuestaria del gobierno, la variación del saldo de la deuda pública en un periodo determinado será equivalente al monto del déficit fiscal global del gobierno en ese mismo periodo siempre que se excluya el financiamiento monetario del mismo. Por lo tanto, el límite que se establezca para el tamaño del déficit público, y por esta vía, sobre las posibilidades de expandir el gasto de inversión pública a través del financiamiento con deuda, dependerá de la noción que se tenga sobre lo que puede considerarse como un nivel sostenible de la deuda pública como fracción del PIB. Para los países en desarrollo y las economías emergentes, el 40% es la proporción deuda pública-pib que no debería ser infringida a largo plazo. Esto sugiere que cruzar este límite amenazaría a la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Para los países desarrollados una relación deuda-pib de 60% a menudo es reconocida como un límite prudencial que no debe ser sobrepasado. Existe una tendencia a tratar estos puntos de referencia para la relación deuda pública-pib como "óptimos" en el sentido específico que cruzar estos umbrales plantea amenazas a la sostenibilidad de la deuda. Sin embargo, resulta valido preguntarse si estos puntos de referencia son realmente óptimos. La cifra de 60% fue uno de un grupo de objetivos fijados los gobiernos europeos a principios de la década de 1990 para preparar la Unión Económica y Monetaria y la eventual formación de la zona del euro. No hubo ningún indicio de optimización; fue sencillamente la escogencia de la relación deuda- PIB promedio. En el caso de los países en desarrollo y las economías emergentes, en el documento del FMI Assessing sustainability (May 28, 2002, Washington D.C) se anota que "...un ratio de deuda externa de alrededor del 40 por ciento proporciona un punto de referencia útil". Tampoco en este caso queda claro que estemos en presencia de un punto de referencia óptimo. Al interpretar de este punto de referencia, los autores hacen una advertencia importante: " vale la pena hacer hincapié en que una proporción de la deuda por encima de 40 por ciento del PIB no necesariamente implica una crisis de hecho... hay un 80 por ciento de probabilidad de no tener una crisis (incluso cuando la proporción de la deuda supera el 40 por ciento del PIB)".
Para Nicaragua, este umbral representa la exigencia de que los incrementos en la recaudación se destinen en gran medida al pago de la deuda, y a una creciente restricción a sus posibilidades de contratar financiamiento concesional para financiar su gasto de inversión pública - lo que se traduce en una disminuida relación inversión pública/pib. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que el denominado umbral de sostenibilidad no dependería solo del nivel de la deuda, sino también de su composición. Para los países con acceso a los mercados financieros privados, el umbral de sostenibilidad de la deuda pública estará dado por aquel nivel de la misma como fracción del PIB que minimice el riesgo de un "sudden stop" o detención súbita del refinanciamiento ( roll-over ) de los vencimientos anuales de la deuda pública, por parte de los inversionistas financieros. Para estos países, su grado de vulnerabilidad frente a un eventual cese súbito del refinanciamiento de la deuda por parte de los inversionistas financieros privados son mucho mayores que para países en desarrollo como Nicaragua, que carecen de acceso a los mercados financieros internacionales, y que solo pueden acceder a fuentes de financiamiento externo concesionales. En los primeros, la continuidad del refinanciamiento depende, fundamentalmente, de los temores y el humor volátil de los inversionistas financieros privados, que pueden retirar súbitamente su confianza en un país determinado y cerrarle abruptamente el acceso al financiamiento, o elevar drásticamente el costo del mismo, provocando una grave crisis de deuda. En los segundos, dicha continuidad depende por completo de la voluntad de las fuentes de cooperación oficial que otorgan financiamiento concesional a los países en desarrollo, de continuar apoyando el financiamiento de las inversiones en el capital físico y humano del país - asumiendo que estas inversiones son de calidad y merecen ser apoyadas. El denominado umbral de la sostenibilidad de la deuda pública no toma en cuenta esta diferencia fundamental entre el comportamiento esperado y los patrones de toma de decisiones de los mercados financieros privados, y los proveedores oficiales de créditos concesionales. Esta diferencia afecta no solo los patrones de decisión de los acreedores, sino también el costo del financiamiento (la tasa de interés). Un signo de insostenibilidad de la deuda, es un pago muy alto de intereses como % del PIB. Este evidentemente, no es el caso de Nicaragua. AÑO Pago de Intereses/PIB 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1.18 1.93 1.67 1.17 1.35 1.32 1.38 1.51
En lo que respecta a la tasa de interes, cabe recordar que la viabilidad de la contratación de deuda depende crucialmente de la diferencia entre la tasa de interés y la tasa de crecimiento del PIB. Esto se señaló hace más de medio siglo por Evsey Domar: "el problema de la carga de la deuda es esencialmente un problema de lograr un creciente ingreso nacional" /. Este autor hizo hincapié sobre este punto una vez más 50 años después, "la solución adecuada del problema de la deuda no radica en atarnos a nosotros mismos en una camisa de fuerza financiera, sino en el logro de un crecimiento más rápido del PNB /. Como referencia, Nicaragua solo puede endeudarse en términos altamente concesionales, de modo que los intereses promedio de la deuda contratada, suelen ser inferiores a la tasa de crecimiento del PIB. Dado que la evolución del coeficiente entre deuda pública y PIB depende de la relación deuda/pib al inicio del periodo por la diferencia entre la tasa de interés y la tasa de crecimiento de la economía, por un lado, y del déficit primario del gobierno como porcentaje del PIB por el otro, en caso de que el coeficiente deuda/pib al inicio del periodo sea de 80%, sería suficiente con que por ejemplo la tasa de interés fuese inferior en 1 punto porcentual a la tasa de crecimiento económico para que el objetivo de mantener invariable la relación deuda/pib fuese compatible con un déficit primario del orden del 0.8% del PIB. Si se desea reducir gradualmente la relación deuda/pib, bastaría con que el déficit primario fuese equivalente al 0% del PIB. Ello contrasta con la exigencia de generar continuos y crecientes superávit primarios (antes del pago de intereses) e incluso superávit globales (después del pago de intereses). Por otra parte, cuando se contrata deuda, es decir cando se adquiere un pasivo, para financiar inversión pública, la contrapartida en la hoja de balance del sector público es la constitución de un activo. Un país puede estarse endeudando porque está invirtiendo fuerte en la constitución de acervos fundamentales para el desarrollo y no como reflejo de desequilibrios macroeconómicos. Esta es la razón por la cual se ha cuestionado la inclusión del gasto de inversión pública en la medición del déficit fiscal: los límites al déficit impuestos por la política de consolidación fiscal pueden limitar excesivamente el gasto de inversión pública, aun en presencia de tasas de interés concesionales y a pesar de la existencia de grandes necesidades de inversión, y de oportunidades de inversión de alta rentabilidad económica y social. Lo determinante para decidir sobre adquirir una deuda o no debe ser la calidad de los activos que se adquieren esto es la calidad del Programa de Inversiones - y su efecto esperado en términos de desarrollo es decir su rendimiento económico y social. La adquisición de una deuda concesional de mediano y largo plazo se justifica plenamente si existen inversiones de alta
rentabilidad económica y social, cuyo rendimiento esperado en términos de crecimiento y desarrollo supere el costo de la deuda contratada. "La Libertad es siempre la libertad de aquellos que piensan distinto" Rosa Luxemburgo. "La oportunidad demográfica que se está abriendo es por una única vez y por un tiempo limitado. Su aprovechamiento exige desde ahora flujos de inversión suficientes y bien dirigidos. Exige también políticas públicas adecuadas para garantizar que los jóvenes entren a los mercados laborales y lo hagan con un buen nivel de educación, capacitación y salud. Si esto no se hace a tiempo, es decir, desde ahora, la oportunidad se convertirá en una catástrofe social por los altos niveles de desempleo, inseguridad ciudadana y de emigración masiva al exterior que sin duda se agudizarían. Jorge Campos, Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) en Nicaragua.