SINOPSIS ECONOMICA Febrero del 2005

Transcripción

1 SINOPSIS ECONOMICA Febrero del 2005 En la mayoría de los países de América Latina la deuda pública persiste en ser una limitante debido a que reduce el grado de flexibilidad de sus políticas económicas y aumenta la volatilidad ante shocks externos. El caso reciente de la crisis de Argentina nos debería tener en alerta sobre este tema y no esperar alcanzar el margen de lo tolerable para discutir los riesgos que pueda tener para Costa Rica. Más aún si se prevé que las tasas de interés se moverán al alza en los próximos años, presionando el gasto por intereses y haciendo menos conveniente generar un superávit primario (ingresos menos gastos sin incluir el pago de intereses de deuda) sin que las autoridades del gobierno tomen la decisión de controlar los disparadores del gasto (ej. salarios y pensiones). Por esta razón es que en esta oportunidad la sinopsis económica se orientará a evaluar el comportamiento de la deuda pública en los últimos años, para luego plantear algunos escenarios sobre su conducta a futuro y los riesgos que podrían presentarse de camino; discutiendo así, el manejo que se ha hecho de la misma al presente y las acciones que se requieren en la actualidad. Evolución de la Deuda Pública En primer lugar hay que señalar el cambio que ha venido mostrando la estructura de la deuda pública total en el tiempo. Para la década de los ochenta predominaba la deuda pública externa, la cual representó un 70 por ciento del PIB en 1984, mientras que para ese mismo año la deuda interna representaba cerca de un 20 por ciento de la producción. Esto implicaba que la mayoría de la deuda estuviera denominada en moneda extranjera. Más tarde, sin embargo, las dos relaciones anteriores experimentaron cambios importantes, la primera disminuyó hasta llegar actualmente cerca del 20 por ciento, mientras la segunda casi se duplicó, al alcanzar alrededor de un 37 por ciento del PIB en el Luego de que Costa Rica declaró una moratoria a partir de 1981, ante la imposibilidad de pago del servicio de la deuda externa, las autoridades se vieron obligadas a realizar un proceso de negociación con los acreedores externos, el cual se extendió por un período de casi diez años, aplicando frecuentes refinanciaciones, reestructuraciones y reprogramaciones. Más tarde, hacia finales de la segunda mitad de los años noventa, se comenzaron a realizar esfuerzos para sustituir deuda interna por externa, en busca de enfrentar los costos financieros crecientes y los problemas de vencimientos que imponía la primera. Otro aspecto importante a citar, es que actualmente cerca del 30 por ciento de la deuda interna se encuentra en moneda extranjera, mientras en 1984 no alcanzaba el 1 por ciento. Por otra parte, a mediados de los años ochentas el principal deudor de la deuda pública externa era el Banco Central, seguido por el Gobierno Central y luego por el Sector Público no Financiero, pero esto se ha revertido y el Gobierno Central ocupa actualmente

2 el primer lugar. En esos años el principal acreedor eran los bancos comerciales, en tanto en la actualidad esa posición le corresponde a los bonos, seguidos por los organismos multilaterales. En cuanto a la tasa de interés contractual de la deuda externa, predomina actualmente la tasa de mercado fija (cerca del 70 por ciento de la deuda externa), mientras que la tasa concesional fija ha disminuido considerablemente. La deuda con tasa de mercado variable también ha aumentado pero no lo ha hecho al mismo ritmo que lo hizo la tasa fija. En cuanto a los vencimientos, los datos muestran que los plazos a los que se negocia la deuda externa se han venido acortando. Por ejemplo, la deuda con plazo mayor de 11 años se redujo de un poco más del 25 por ciento en el 2000 a menos del 15 por ciento en el 2004, mientras la deuda negociada con plazos de entre 6 y 10 años aumentó en cerca de 15 puntos. En lo referente a la deuda interna, el sector privado y los bancos han venido ganando posición como tenedores, mientras el Banco Central, el resto del sector público y el sector externo más bien han disminuido su participación. Esto contradice el argumento de algunos que consideran que la deuda interna es un simple traslado de recursos públicos de una institución a otra, ya que en su mayor parte la deuda se concentra en el sector privado. En cuanto a los deudores, los principales son el Gobierno Central y el Banco Central. Los tipos de instrumentos que componen la deuda interna también han variado; en 1994 la deuda con interés fijo representaba un 73 por ciento de la deuda interna total y para el 2004 bajó a un 23 por ciento. Esto se ha traducido en una mayor participación de los títulos TUDES, Cero Cupón y en dólares en tasa fija, los cuales muestran en el 2004 respectivamente un 22, 15 y 14 por ciento, mientras en 1994 esta era prácticamente marginal. Además, en el 2004, en comparación con el 2000, se reduce la deuda interna con plazos de vencimiento mayores de 11 años, a favor de aquellos ubicados entre 6 y 10 años, mientras que los plazos menores a un año cedieron para engrosar los vencimientos entre 2 y 5 años. Sin embargo, en los dos años siguientes el Ministerio de Hacienda prevé importantes vencimientos. Para el 2005 se vencen cerca de 1,400 millones de dólares, de los cuales alrededor de 1,300 millones corresponden a deuda interna. Mientras que para el 2006, vencerán cerca de 1,000 millones de dólares y sólo 95 millones corresponden a deuda externa. Planteada esta rápida caracterización de la deuda pública costarricense, en la próxima sección se exponen diferentes escenarios de su comportamiento a futuro, evaluando su manejo a la fecha y mostrando los posibles riesgos que podrían presentarse a futuro, así como las acciones requeridas para reducirla como proporción del PIB, a fin de darle al país más grados de libertad en su política económica y menos volatilidad ante los choques externos.

3 Escenarios de la Deuda Pública Tres son las variables que determinan en el tiempo la senda de comportamiento de la deuda pública en relación al tamaño de la economía (DPT/PIB). Estas variables son la tasa de interés real, el crecimiento real del PIB y el superávit primario(ingresos menos gastos públicos sin incluir intereses). La primera, determina la dinámica del pago de intereses de la deuda; la segunda afecta el nivel de la relación descrita al actuar como denominador y la tercera dice los ingresos netos que le quedan al gobierno para hacer frente al pago de intereses de la deuda. De esta forma, en el esfuerzo por mantener un nivel de deuda manejable es necesario poner atención al comportamiento de estas tres variables, a partir de los niveles de endeudamiento actual. Por ejemplo, si el superávit primario es igual a cero, es necesario que el crecimiento real del PIB sea mayor o al menos igual a la tasa de interés real para evitar un mayor endeudamiento. Por otra parte, si la tasa de interés y el crecimiento real de la economía son iguales, será necesario que el superávit primario respecto al PIB sea al menos cero, para evitar que la deuda comienza a moverse hacia niveles cada vez más altos. Ahora bien, teniendo en cuenta las variables que afectan la dinámica de la deuda en el tiempo, cuáles factores son los que se deben cuidar para controlar las relaciones anteriormente expuestas? Por un lado, hay que señalar que una economía abierta como la costarricense esta expuesta en mayor grado a shocks externos (ej. precios del petróleo), los cuales no podemos evitar, pero si podríamos mitigarlos con mayor éxito cuando tengamos más grados de libertad en las políticas económicas, para lo cual es crítico mantener equilibradas las finanzas públicas y las cuentas de la balanza de pagos. Además, si el ambiente de negocios es saludable, la competitividad será otro elemento favorable para amortiguar los choques externos, mediante un crecimiento más sólido a lo interno de la economía. Por otro lado, la tasa de interés, además de verse afectadas por el riesgo país, el cual esta determinado en buena parte por las condiciones macroeconómicas específicas de cada economía y donde la salud de las finanzas públicas es un elemento importante, dependen de las condiciones de los mercados financieros internacionales, donde intervienen múltiples variables, desde el sentimiento de los inversionistas hasta los posibles efectos contagio de otras economías. Finalmente, el superávit primario quizás sea la variable más controlable de todas, sin embargo, también ello presenta limitaciones, particularmente en un país como Costa Rica, donde tenemos décadas de estar experimentando faltantes fiscales recurrentes. A pesar de que se han realizado múltiples reformas tributarias, los disparadores del gasto (ej. salarios y pensiones) parecen ser inflexibles a la baja. Existe poca evidencia de reducciones de gasto actuando sobre gastos corrientes, en particular sobre el gasto superfluo.

4 El uso a priori del superávit primario como variable para mantener la sostenibilidad de la deuda pública puede ser muy dañino, debido a que bajo las condiciones antes expuestas, es usual en los países de América Latina generar superávit primarios reduciendo inversión pública clave para la competitividad (ej. infraestructura), gasto social o bien elevar impuestos, lo cual a final de cuentas atenta contra el crecimiento de la economía. Esto crea un circulo vicioso en la sostenibilidad de la deuda, puesto que un menor crecimiento de la economía afecta la recaudación tributaria y hace mayor la necesidad de un superávit primario para cerrar la brecha entre la tasa real de interés y el crecimiento del PIB. Si se parte de los resultados observados en los últimos cinco años para las tres variables antes citadas, se nota que la tasa real de interés supera en un punto porcentual a la tasa real promedio de crecimiento del PIB aproximadamente, lo cual indica que el país ha tenido que generar un superávit respecto al PIB cercano a esa diferencia para mantener estable la deuda. Hay que reconocer que las autoridades han tomado en cuenta esta necesidad, sin embargo, también hay que anotar que ese logro se ha dado a costa de un menor dinamismo en la inversión en infraestructura y el gasto social, toda vez que es el rubro de Otros Gastos (el cual incluye transferencias al Conavi y FODESAF) el que se ha visto reducido de forma importante, mientras no ha pasado lo mismo con los salarios y pensiones. De seguir así, las proyecciones muestran que la deuda se va a mantener estable en los próximos diez años (pasando de 57.9 por ciento a cerca de 53.1 por ciento en dicho período). Sin embargo, esta simulación es estática y no captura el tema de la calidad del gasto. Generar un superávit del 1 por ciento del PIB no es sostenible si se continúa dando una contracción de las inversiones públicas, a menos que se decida entrarle al tema de los disparadores del gasto. Además, aunque algunos investigadores sugieren que niveles de deuda de alrededor del 60 por ciento son manejables, también han señalado que esto es más bien valido para economías desarrolladas. Para países en desarrollo esos niveles pueden ser inmanejables ante shocks externos, pues tienen menos capacidad para reaccionar ante fuertes ajustes (ej subidas en las tasas de interés externas), debido a problemas de competitividad que impiden generar tasas de crecimiento más altas en sus economías o bien hacer ajustes importantes en sus finanzas públicas para producir superávit primarios más altos. Además, para el caso de Costa Rica hay que considerar que el nivel de deuda del 57.9 por ciento del PIB no contabiliza pasivos contingentes relacionados con pensiones o eventos relacionados con quiebras bancarias o catástrofes naturales. Por otra parte, en un escenario donde se asigna un valor optimista al superávit primario, tal como el obtenido en el 2004 de 1.6 por ciento del PIB, combinado con una tasa real de interés y de crecimiento del PIB igual al promedio de los últimos cinco años, el logro a diez años tampoco es muy significativo, toda vez que se alcanzaría una deuda respecto al PIB de 46.5 por ciento. Pero esto significaría prácticamente anular la inversión pública y social.

5 Sin embargo, si se parte del promedio de los últimos cinco años para el superávit primario y la tasa de interés y los esfuerzos más bien se orientan a dinamizar la economía, para hacerla crecer a tasas cercanas al 6 por ciento anual, el resultado es que la deuda se reduciría a un 39 por ciento del PIB, siete puntos más que el escenario anterior. Pero hay que tomar en cuenta que es una simulación estática, puesto que un mayor crecimiento del PIB redundaría en una mayor recaudación tributaria, con lo cual se haría más fácil alcanzar el superávit del 1 por ciento y a la vez dinamizar las inversiones públicas. También es claro que la responsabilidad de velar por un sano manejo de la deuda requiere necesariamente de decisiones en cuanto el control y la calidad de los ingresos y gastos públicos, así como la necesidad de aplicar ajustes o reformas fiscales que no actúen de forma procíclica, limitando la actividad económica y reduciendo el potencial de crecimiento. Es clave reconocer los gastos públicos que son corrientes de aquellos que pueden representar un rendimiento. En este sentido se hace necesario determinar las inversiones que tendrán los mayores rendimientos en el mediano y largo plazo, e identificar el beneficio neto que la sociedad recibirá de estas, a fin de mejorar las decisiones de inversión. En esta dirección, es esencial responder preguntas como: puede considerarse el pago de salarios a maestros gasto corriente o inversión? Son las inversiones del ICE gasto o inversión?. Es a partir de las consideraciones expuestas anteriormente que deberían abordarse temas como los desequilibrios del ICE, ahora que la discusión se ha vuelto a poner sobre el tapete.