El GASTO en la Reforma Educativa Fiorentina García Miramón fiorentinagarcia@ciep.mx La Reforma Educativa para este 2015 representa el 7.85 % del Presupuesto. Si bien hoy se cuenta con un instituto autónomo para la evaluación educativa (INEE) y un fondo administrado por la SHCP (FONE), este último con el fin de transparentar la nómina educativa; en términos de programas presupuestales no hay cambios en su diseño o distribución, e incluso, como se da en el caso del programa Escuelas de Calidad, hubieron recortes de su presupuesto con respecto al 2014. En este boletín se presentan los programas implementados a nivel federal, para cumplir lo especificado por la ley, también se muestra el destino de los presupuestos asignados al FONE e INEE. Finalmente se resaltan otros aspectos de la Reforma que no tienen presupuestos asignados pero que han tomado relevancia, pues contribuyen a un mejor desarrollo de los estudiantes e involucramiento de padres y maestros. Lo que se destacada de la Reforma Educativa (Ver Figura 1) 1) Se hace obligación del Estado prestar servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. Anteriormente no se incluía el nivel medio superior. 2) Se pone mayor énfasis en la calidad y equidad de la educación. 3) Se crea el Servicio Profesional Docente con el fin de establecer las reglas para el ingreso, reconocimiento y permanencia de maestros, directores y demás personal docente, a través de procedimientos de concurso y evaluación obligatorios. 4) Se crea el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), como órgano autónomo 1 y encargado de evaluar el desempeño del sistema educativo, solamente para los niveles básico y medio superior. El nivel superior no está sujeto a evaluaciones por el INEE. 5) Se publica una plataforma única de información educativa llamada Sistema de Información y Gestión Educativa, a cargo de la SEP. Este sistema está integrado por documentos académicos, plantillas del personal de las escuelas, datos de formación, preparación y desempeño de los profesores. 6) Se crea el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) 2. A través de este fondo el gobierno federal apoya a las entidades con los recursos necesarios para cubrir el pago de la nómina educativa. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) El INEE tiene 1,020.0 mdp (Ver Cuadro 1) para este 2015, distribuidos en 10 programas presupuestales. Para la evaluación de la educación básica y media superior destina 426.0 mdp y 136.4 mdp, respectivamente (41.7 % y 13.3 % de su presupuesto). El año pasado se canceló la prueba ENLACE (la única prueba censal que evaluaba el desempeño en español y matemáticas, alumno por alumno) y recientemente se publicó su sustitución, el Plan Nacional para las Evaluaciones de los Aprendizajes (PLANEA). PLANEA se aplicará solo a los últimos grados de cada nivel escolar (básico y media superior), en comparación con ENLACE que era una prueba para 3ero, 4to, 5to,6to de primaria y 1ero,2do y 3ero de secundaria. Para coordinar el sistema nacional de evaluación, se destinan 86.24 mdp (8.45 % ) y para apoyos administrativos y función pública 371.2 mdp (36.40 %). Con el reciente anuncio de reestructuración de gasto, es importante conocer el destino de cada uno de los presupuestos, y por esta razón, se incluye la Tabla 1 que especifica el destino de cada gasto (Ver Anexos). Se puede observar que 11 % del presupuesto se destina a remuneraciones de persona, sin considerar el 24.9 % que se destina a servicios profesionales externos al INEE.
11 de febrero de 2015 El GASTO en la Reforma Educativa 2 de?? Figura 1: Gasto en Reforma Educativa Figura 2: Gasto en Reforma Educativa
11 de febrero de 2015 El GASTO en la Reforma Educativa 3 de?? Cuadro 1: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) Programa Presupuestal Presupuesto Nivel Educativo % Evaluación del Sistema Educativo Nacional 297,269,2820 Educación Básica 29.14 Información y Fomento de la Cultura de la Evaluación 59,841,213 Educación Básica 5.87 Normatividad y Política Educativa 68,934,258 Educación Básica 6.76 Evaluación del Sistema Educativo Nacional 74,344,944 Media Superior 7.29 Información y Fomento de la Cultura de la Evaluación 27,640,780 Media Superior 2.71 Normatividad y Política Educativa 34,475,347 Media Superior 3.38 Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno 27,833,286 Otros Servicios Educativos 2.73 Actividades de apoyo administrativo 343,420,593 Otros Servicios Educativos 33.67 Coordinación de la Política Nacional de Evaluación 30,558,656 Otros Servicios Educativos 3.00 Educativa Coordinación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, Planeación y 55,681,641 Otros Servicios Educativos 5.46 Comunicación Social Total 1,020,000,000 100.00
11 de febrero de 2015 El GASTO en la Reforma Educativa 4 de?? Calidad, equidad e inclusión educativa Para cumplir con estos mandatos existen seis programas: 1) Escuelas de Calidad: Este programa ya existía antes de la Reforma Educativa, tiene 10 años implementándose y considerando la misma población objetivo que la educación básica, ni con la Reforma se considera ampliarse a la educación media superior. Tiene como objetivo promover la autonomía de gestión escolar; es decir, que las escuelas públicas tengan la capacidad de mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de operación básicos y propiciar condiciones de participación de maestros, alumnos y padres de familia. Hay tipos de apoyos financieros y técnicos. De acuerdo al CEMABE 3, existen 47,179 escuelas beneficiadas que corresponde a 7,496.935 alumnos. Cuenta con un presupuesto de 1,469.8 mdp (Ver Cuadro 2), que si se reparte equitativamente entre su cobertura (47,179 escuelas) cada una recibiría 29,674.2 pesos para mejorar su infraestructura, materiales educativos, entre otros problemas. De acuerdo a la última evaluación externa publicada (2012) 4, las escuelas beneficiarias por lo general son más urbanas que las no beneficiarias, y de mayor tamaño. Además menciona que, el programa tiene un reto en términos de focalización, pues no se cumple el que las escuelas que tienen mayor necesidad del programa tengan mayor probabilidad de ser apoyadas. 2) Escuelas de Tiempo Completo: También es un programa existente antes de la Reforma Educativa, y que ha sido un compromiso para la actual administración. Debido al reciente ajuste presupuestal, Escuelas de Tiempo Completo tuvo una reducción en su presupuesto de 1,500.0 mdp (Ver Cuadro 2). Según el CEMABE, existen 14,138 escuelas beneficiarias, lo que significaría que cada escuela recibiría 864,191.9 más. Cuadro 2: Programas para Calidad, Equidad e Inclusión en las escuelas Programa Presupuestal Presupuesto Nivel Educativo % Alumnos % Alumnos Programa Escuelas de Calidad 1,469,822,691 Educación Básica 7.91 7,496,935 49.95 Programa Escuelas de Tiempo Completo 12,500,381,529.00 Educación Básica 67.31 2,067,564 13.78 Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa 422,376,621 Educación Básica 2.27 3,528,797 23.51 Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Educación Básica 800,007,987 Educación Básica 4.31 n.d. n.d. Escuelas Dignas 3,330,000,000 Otras Actividades 17.93 1,916,048 12.77 Inclusión y Alfabetización Digital 2,510,135,065 Educación Básica 13.52 n.d. Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa 50,000,000 Media Superior 0.27 n.d. n.d. Total 21,082,723,893 100.00 15,009,344 100.00 3) Programa de Inclusión y Alfabetización Digital: El programa que entrega de forma gratuita tabletas electrónicas a los alumnos de quinto de primaria. Se implementa sólo en el Distrito Federal y otras cinco entidades. Este programa es el reemplazo del programa Laptos para niños que cursan 5to y 6to de primaria con exactamente el mismo presupuesto de 2,510.1 mdp.(ver Anexo 2) A pesar de tener un programa antecedente, no existe ni un registro de los alumnos beneficiarios y tampoco del porcentaje que se destina a cada entidad federativa, lo que impide saber cuánto del presupuesto se ha utilizado. 1. Por órganos autónomos se entiende aquéllos descentralizados del Estado que se les ha otorgado capacidad de darse preceptos obligatorios. Veáse García Laguardia, La autonomía universitaria en América Latina, p.23 2. Éste se encuentra definido en la Ley de Coordinación Fiscal, con el fin de reformar el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal. Para mayor información consultar la Ley enhttp://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5324940\&fecha=09/12/2013 3. Censo de escuelas, maestros y alumnos de educación básica y especial. Para más información en http://cemabe.inegi.org.mx/ 4. Evaluación de impacto no experimental del Programa Escuelas de Calidad. C230 Consultores, 2012.
11 de febrero de 2015 El GASTO en la Reforma Educativa 5 de?? 4) Escuelas dignas: Este programa es también dirigido a la educación básica, con el objetivo de que las escuelas cumplan con los requerimientos básicos de infraestructura, mobiliario, servicios sanitarios y espacios. Tiene exactamente el presupuesto correspondiente a 2014 (3,330.0 mdp), y de acuerdo a CEMABE hay 9,464 escuelas beneficiarias. De acuerdo a la última evaluación de CONEVAL 5 (2013), Escuelas dignas carece de una metodología para cuantificar las escuelas atendidas. Estos 4 programas, existentes antes de la Reforma Educativa, representan recursos adicionales para las escuelas. Recursos que son administrados por las autoridades estatales y locales, existiendo entidades que hasta la fecha no publican la distribución ni manejo de estos recursos. Conocer, evaluar, y con base en ello, determinar cuánto se les destinaría a cada entidad federativa, es implementar la Reforma Educativa y no sólo tenerla en cambios a la ley. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE) El FONE consiste, generalmente, en que la SHCP y SEP tendrán un control y reporte sobre la nómina educativa del Distrito Federal y entidades federativas. Anteriormente, se entregaba determinado presupuesto a cada entidad federativa y éstas eran las encargadas de cubrir sus gastos de nómina, sin reportar la cantidad de personal docente con el que contaban ni el monto que recibía cada maestro, directivo o personal educativo. Cuadro 3: Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa Programa Presupuestal FONE FAEB % FONE FONE Fondo de Compensación 8,676,929,752 0.00 2.49 FONE Gasto de Operación 12,012,945,449 0.00 3.44 FONE Otros de Gasto Corriente 10,749,607,402 0.00 3.08 FONE Servicios Personales 298,886,341,193 292,583,472,824 85.63 Previsión para el Fondo de Aportaciones para la Nómina 8,587,707,008 0.00 2.46 Educativa y Gasto Operativo Previsiones salariales y económicas del Fondo de Aportaciones para la Nómina 10,134,555,888. 0.00 2.90 Educativa y Gasto Operativo (FONE) Total 349,048,086,692 292,583,472,824 100.00 El FONE, es el mayor gasto de la Reforma Educativa y representa el tercer programa con mayor presupuesto asignado para el 2015. Para el FONE se consideran 56,464.6 mdp (Ver Cuadro 3) más que lo considerado para FAEB en 2014. Este aumento se debe a que FONE creó cinco programas más para los gastos de operación, compensación previsiones salariares, y gastos administrativos. Todo lo anterior para cubrir la nómina de 1,173,566 docentes que laboran únicamente en el nivel de educación básica. Con la Reforma Educativa, se crea el Servicio Profesional Docente con el fin de dar capacitaciones a los maestros. Existen tres programas para la capacitación y certificación de las competencias de los profesores, su presupuesto total son 328.5 mdp; es decir, ni uno por ciento de lo que se destina al pago de nóminas (FONE). Sistema de Información y Gestión Educativa (SIGED) Tener una plataforma única y nacional donde se alojarán documentos académicos, datos de los profesores y escuelas, así como cantidad de alumnos y maestros por entidad federativa, fue un avance para mejorar la transparencia y evaluación de los programas presupuestales. Para el mantenimiento, operación y soporte del SIGED, se destinaron 10.6 mdp este año (Ver Figura 1) y el encargado de dicho presupuesto es la SEP. Un paso para mejorar este Sistema 5. Evaluación publicada en http://www.coneval.gob.mx/evaluacion/paginas/informeevaluacion.aspx
11 de febrero de 2015 El GASTO en la Reforma Educativa 6 de?? sería integrar datos y documentos del nivel superior, pues no existe una plataforma equivalente para conocer datos y documentos de las universidades. Otros aspectos importantes Consejos de Participación Social Por primera vez se incluye en la ley a los maestros, alumnos y padres de familia como parte del sistema educativo nacional. Se reconoce la importancia que tiene el involucramiento de los padres de familia en la evaluación y monitoreo del funcionamiento de las escuelas y de la buena aplicación de los programas educativos. Se hace obligatorio que cada escuela cuente con un consejo de participación social, integrado por padres, representantes sindicales y otros interesados, para evaluar el desarrollo y funcionamiento de las escuelas. Dietas saludables en las escuelas Es también por primera vez que se obliga a la SEP, vigilar los alimentos que se ofrezcan dentro de las escuelas, con el fin de que éstos cumplan los criterios nutrimentales determinados por la Secretaría de Salud. En el Presupuesto de Egresos, no existe un programa que se encargue de llevar a cabo dicha función y tampoco datos sobre las escuelas que cumplen o no con las normas. Conclusiones Una Reforma Educativa se considera como tal, cuando tiene un impacto en el desarrollo de los alumnos y en el aseguramiento de tener maestros de calidad. Tener un organismo autónomo para la evaluación del sistema educativo nacional fue atender una parte del problema, sin embargo, tener la misma estructura de programas presupuestales, es seguir sin atender eficazmente los problemas del sistema educativo nacional. Haber incluido en ley el nivel medio superior como obligatorio, no fue traducido en la práctica. Este 2015, será otro año más en el que el 66.5 % del presupuesto asignado a la educación se concentra únicamente en el nivel de educación básica. Concentrar el 66.5 % del presupuesto en educación básica, impide que las escuelas de nivel medio superior y superior reciban apoyos dirigidos a mejorar su calidad, infraestructura, investigación científica y tecnológica. Los programas de calidad, equidad e inclusión digital son programas en los que su presupuesto no es evaluado ni seguido, pues es administrado por las autoridades de las entidades y municipios, y éstas no rinden cuentas del destino de su gasto. Con el reciente ajuste presupuestal, la aprobación de la reforma a la Ley de Educación y el anuncio de un presupuesto federal con base cero, se abre una oportunidad para evaluar éstos programas y sus destinos de gasto. Para así, continuar dando los apoyos a aquéllos que cumplen con sus objetivos y retirar los apoyos a aquéllos que no lo hacen. Anexos
11 de febrero de 2015 El GASTO en la Reforma Educativa 7 de?? Cuadro 4: Destinos de gasto (INEE): Parte 1 Programa Presupuestal Presupuesto Destino de Gasto % Alimentos y utensilios 217,000 Educación Básica 0.02. Ayudas sociales 74,629,943 Educación Básica 7.32 Combustibles, lubricantes y aditivos 30,000 Educación Básica 0.00 Materiales de administración, emisión de documentos y 1,137,534 Educación Básica 0.11 artículos oficiales Otras prestaciones sociales y económicas 78,468,495 Educación Básica 7.69 Remuneraciones adicionales y especiales 15,016,267 Educación Básica 1.47 Remuneraciones al personal de carácter permanente 22,964,566 Educación Básica 2.25 Seguridad social 23,552,535 Educación Básica 2.31 Servicios de traslado y viáticos 18,213,830 Educación Básica 1.79 Servicios financieros, bancarios y comerciales 1,333,800 Educación Básica 0.13 Servicios oficiales 29,941,935 Educación Básica 2.94 Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios 158,696,848 Educación Básica 15.56 Transferencias al exterior 1,842,000 Educación Básica 0.18 Alimentos y utensilios 398,800 Media Superior 0.04 Ayudas sociales 3,964,973 Media Superior 0.39 Materiales de administración, emisión de documentos y artículos oficiales 164,000 Media Superior 0.02 Otras prestaciones sociales y económicas 12,773,942 Media Superior 1.25 Remuneraciones adicionales y especiales 2,444,509 Media Superior 0.24 Remuneraciones al personal de carácter permanente 3,738,418 Media Superior 0.37 Seguridad social 3,834,135 Media Superior 0.38 Servicios de traslado y viáticos 10,254,16 Media Superior 1.01
11 de febrero de 2015 El GASTO en la Reforma Educativa 8 de?? Cuadro 5: Destinos de gasto del (INEE): Parte 2 Programa Presupuestal Presupuesto Destino de Gasto % Servicios financieros, bancarios y comerciales 39,179.00 Media Superior 0.00 Servicios oficiales 48,224,062.00 Media Superior 4.73 Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros 50,084,888.00 Media Superior 4.91 servicios Transferencias al exterior 540,000.00 Media Superior 0.05 Alimentos y utensilios 774,000.00 Otros Servicios Educativos 0.08 Combustibles, lubricantes y aditivos 648,000.00 Otros Servicios Educativos 0.06 Herramientas, refacciones y accesorios menores 308,000.00 Otros Servicios Educativos 0.03 Materiales de administración, emisión de documentos y 2,072,000.00 Otros Servicios Educativos 0.20 artículos oficiales Materiales y artículos de construcción y de reparación 480,000.00 Otros Servicios Educativos 0.05 Otras prestaciones sociales y económicas 141,990,031.00 Otros Servicios Educativos 13.92 Otros servicios generales 12,236,313.00 Otros Servicios Educativos 1.20 Productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio 70,000.00 Otros Servicios Educativos 0.01 Remuneraciones adicionales y especiales 25,610,832.00 Otros Servicios Educativos 2.51 Remuneraciones al personal de carácter permanente 42,426,107.00 Otros Servicios Educativos 4.16 Seguridad social 43,234,165.00 Otros Servicios Educativos 4.24 Servicios básicos 5,313,986.00 Otros Servicios Educativos 0.52 Servicios de arrendamiento 105,222,592.00 Otros Servicios Educativos 10.32 Servicios de comunicación social y publicidad 5,801,771.00 Otros Servicios Educativos 0.57 Servicios de instalación, reparación, mantenimiento y 12,119,246.00 Otros Servicios Educativos 1.19 conservación Servicios de traslado y viáticos 4,898,038.00 Otros Servicios Educativos 0.48 Servicios financieros, bancarios y comerciales 1,181,000.00 Otros Servicios Educativos 0.12 Servicios oficiales 7,472,765.00 Otros Servicios Educativos 0.73 Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros 45,635,330.00 Otros Servicios Educativos 4.47 servicios Total 1,020,000,000.00 100.00