Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT CONFERENCIA TECNICA DEL CIAT LA COBRANZA ADMINISTRATIVA COMO MECANISMO EFECTIVO DE INCREMENTO DEL RECAUDO Subtema 1.2: LA CLASIFICACION Y GESTION DE CARTERA DE ADEUDOS Superintendencia de Administración Tributaria Guatemala Lisboa, Portugal Octubre 24-27, 2011
LA CLASIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA CARTERA DE ADEUDOS RESUMEN Una de las principales funciones de la administración tributaria es la gestión administrativa de recuperación de los adeudos tributarios provenientes de la omisión, la presentación extemporánea de las declaraciones omitiendo el monto de las sanciones correspondientes, y las determinaciones incorrectas que generan un llenado de los formularios/declaraciones de forma errónea, ya sea de forma voluntaria o involuntaria. El tema reviste una alta importancia a nivel estratégico, ya que mediante mecanismos efectivos de cobranza amigable o persuasiva se puede lograr en los contribuyentes una mayor percepción de riesgo de detección del incumplimiento de las obligaciones, así como ayudar en el incremento de la base tributaria. En cuanto a la clasificación y gestión de la cartera de adeudos, derivado de las limitaciones de los recursos humanos, financieros, y físicos de los cuales se dispone en las administraciones tributarias, es importante el establecimiento de criterios que permitan la optimización de los mismos. Dentro de los criterios de clasificación y gestión se debe incluir la evaluación de las características del contribuyente, considerando para tal efecto el nivel de sus ingresos, sus activos o patrimonio, y el potencial aporte fiscal que representa; un criterio adicional y necesario es la antigüedad del adeudo para lo cual es necesario considerar los periodos de prescripción, incluyendo elementos importantes como el tiempo que se estima será invertido en la recuperación de los adeudos, lo cual tiene un impacto en los costos de recuperación y en la percepción de riesgo. Otro criterio a incluir se relaciona con el tipo de impuesto ya que hay adeudos de ciertos impuestos que la administración tributaria puede recuperar con menor dificultad. La creación/asignación de grupos específicos para la atención y gestión de determinados programas de cobranza administrativa también podría considerarse como un elemento importante. No se puede dejar de hacer referencia en el tema en discusión a las facultades administrativas de cobro coactivo que posee la administración tributaria, pues éstas son determinantes para la obtención de resultados relevantes en esta etapa, ya que cuando no se poseen dichas facultades el uso de procedimientos amigables o persuasivos es fundamental. Por ejemplo, en el caso de Guatemala estas facultades son muy débiles y los procesos de cobranza en la vía judicial son extremadamente largos y costosos para la Administración Tributaria, lo que lleva a que la relación costo/beneficio no siempre sea positiva. Por ello se privilegian los procedimientos administrativos. 2
1. CLASIFICACION Y GESTION DE LA CARTERA DE ADEUDOS 1.1 Base Legal La Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria -SATcreada por medio del Decreto 1-98 del Congreso de la República de Guatemala, en su artículo 3 define el objeto y funciones de la SAT, estableciendo entre otras las siguientes funciones: d) Organizar y administrar el sistema de recaudación, cobro, fiscalización y control de los tributos a su cargo. e) Mantener y controlar los registros, promover y ejecutar las acciones administrativas y promover las acciones judiciales, que sean necesarias para cobrar a los contribuyentes y responsables los tributos que adeuden, sus intereses y, si corresponde, sus recargos y multas. h) Establecer y operar los procedimientos y sistemas que faciliten a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. El Reglamento Interno de la SAT (Acuerdo de Directorio 07-2007), en su artículo 32 delega a la Intendencia de Recaudación y Gestión el desarrollo y aplicación de las competencias que la SAT tiene en materia de planificación, organización, evaluación y ejecución de las actuaciones que faciliten, controlen y promuevan el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, y en los artículos 48 y 50, establece la verificación y fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias en las Gerencias de Contribuyentes Especiales Grandes y Medianos, y en las Gerencias Regionales. La Resolución que detalla las figuras organizativas de segundo y tercer nivel de las dependencias de la SAT emitida a nivel de Superintendente, según Resolución 467-2007, establece en sus artículos 19, 61, 66 y 73 que las funciones relacionadas con el requerimiento administrativo del pago de las obligaciones tributarias y aduaneras antes de instar el procedimiento de determinación de oficio o su cobro coactivo, le corresponden al Departamento de Cobranza Administrativa, y a las Divisiones de Recaudación y Gestión de las Gerencias de Contribuyentes Especiales y Gerencias Regionales. 1.2 Estructura Organizacional Para una mayor comprensión sobre el nivel organizacional interno que ocupa la gestión de cobranza administrativa, se presenta en la gráfica 1 el Organigrama de primer nivel de la SAT, en el cual se puede ubicar a la Intendencia de Recaudación y Gestión, y a las Gerencias Regionales y de Contribuyentes Especiales. Dentro de la Intendencia de Recaudación y Gestión, esto es en el nivel normativo, se encuentra el Departamento de Cobranza Administrativa (Gráfica 2), y dentro de las Gerencias Regionales y de Contribuyentes Especiales (Gráfica 3) se encuentran las Divisiones de Recaudación y Gestión, las que tienen a su cargo la gestión de la cobranza administrativa. 3
Gráfica 1 Organigrama de la SAT Nivel 1 Gráfica 2 Organigrama de la Intendencia de Recaudación y Gestión Nivel 2 4
Gráfica 3 Organigrama de las Gerencias Regionales Nivel 2 1.3 Alineación Estratégica La SAT dentro de su plan estratégico 2011-2013 definió 3 objetivos estratégicos o ejes principales que son reducir la evasión tributaria y defraudación aduanera, mejorar la calidad de servicio al contribuyente, y mejorar la efectividad institucional. Dentro del primer objetivo estratégico, Reducir la Evasión Tributaria y la Defraudación Aduanera, se establecieron como estrategias generales entre otras, el incremento de la percepción de riesgo y el aumento de la base de contribuyentes, y como uno de los objetivos específicos: Fortalecer y ampliar la cobertura de las acciones de control masivo y específicos, para reducir las omisiones, mora y el incumplimiento. Esto evidencia la importancia que a nivel estratégico tiene la cobranza administrativa. En adición a lo anterior, se ha determinado que en general los procesos coercitivos -de fiscalización o jurídicos-, por la forma en la que está redactada la legislación tributaria, le permiten a los contribuyentes presentar una serie de recursos y amparos ante la Administración Tributaria y ante el Organismo Judicial, que alargan de una manera excesiva los procesos, lo que hace que los aportes de recaudación que se reciben por este tipo de procesos no siempre sean los proyectados. Lo anterior evidencia la importancia de la gestión de la cobranza administrativa en la recaudación, ya que es uno de los principales medios del que disponen las administraciones tributarias para lograr un incremento significativo de la recaudación, independientemente de la aprobación y aplicación de reformas tributarias. 5
1.4 Clasificación y Gestión de la Cartera de Adeudos 1.4.1 Sistema de cobranza administrativa El sistema de cobranza administrativa está integrado por el conjunto de unidades administrativas, procesos, normas, procedimientos, y sistemas de información o aplicaciones cuyo objetivo principal es la recuperación de los adeudos de los impuestos, y el cobro de las sanciones (intereses y multas) por la omisión de la presentación y pago de declaraciones y/o formularios dentro del tiempo establecido o por la presentación y pago de los mismos en fechas posteriores a la fecha de vencimiento. 1.4.2 Criterios de clasificación de la cartera de cobranza Los principales criterios que la administración tributaria considera para la clasificación de la cartera de la cobranza administrativa, incluyen: a) Características del Contribuyente, b) Ubicación Geográfica, c) Tipo de Impuesto. a) Características del contribuyente La Administración Tributaria, dispone de una clasificación de contribuyentes de acuerdo al monto de sus activos, sus ingresos y su aporte fiscal. En este sentido, los contribuyentes se clasifican como Contribuyentes Especiales Grandes, Contribuyentes Especiales Medianos, y Contribuyentes Normales. En una reciente revisión del tipo de contribuyente se adicionó a los Grandes Contribuyentes Regionales. En cuanto a la cantidad de contribuyentes que se agrupa en cada tipo, se dispone de un registro de 2,000 contribuyentes especiales, de los cuales 500 están clasificados como grandes y 1,500 como medianos; los Grandes Contribuyentes Regionales son 4,100 y luego tenemos 1, 207,910 contribuyentes normales. El aporte a la recaudación de los 6,100 contribuyentes más grandes ascendió en el 2010 al 78% del total recaudado (Ver Tabla 1). 6
Tabla 1 Contribuyentes Clasificados por Tipo Tipo de Contribuyente Cantidad de Contribuyentes** Aporte al total de la recaudación 2010 / Aporte acumulado Contribuyentes Especiales Grandes Contribuyentes Especiales Medianos 500 60% - 60% 1,500 13% - 73% Grandes Regionales 4,100 5% - 78% Normales (Resto de Contribuyentes)* 1,207,910 22% - 100% Fuente: GPD con información del RTU, *=Incluye el impuesto sobre circulación de vehículos, sin ISCV total normales 523,473; ** Contribuyentes efectivos en el 2010 b) Ubicación geográfica En adición a la clasificación por tipo de contribuyente, la organización interna de la SAT responde a la necesidad de darle seguimiento a los contribuyentes normales (incluyendo a los grandes regionales), de acuerdo a su ubicación geográfica, tomando como referencia el domicilio fiscal registrado ante la SAT. Al respecto es importante indicar que la Gerencia Regional Central agrupa al 47% de los contribuyentes clasificados como normales (ver Tabla 2). Tabla 2 % de Contribuyentes Normales por Gerencia Regional Gerencia Regional % de Contribuyentes Respecto al Total de Contribuyentes Normales Central 47 Sur 16 Occidente 21 Nororiente 16 Fuente: GPD con información del RTU 7
c) Tipo de Impuesto Otra clasificación de la cobranza administrativa es la relativa al tipo de impuesto (específicamente para el caso de las omisiones por impuesto). Según reporte al mes de julio de 2011 del total del adeudo por omisiones el 49.8% corresponde al Impuesto Sobre la Renta -ISR-, el 21.2% corresponde al Impuesto al Valor Agregado -IVA, el 14.8% corresponde al Impuesto de Solidaridad -ISO, y el 14.2% corresponde al Impuesto Extraordinario Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz -IETAAP (ver Tabla 3). Tabla 3 % del Adeudo por Impuesto Impuesto % Respecto al total del adeudo ISR 49.8 IVA 21.2 ISO 14.8 IETAAP 14.2 Fuente: GPD con información del sistema de omisos 1.4.3 Administración de la cartera por tipo de control y gestión del adeudo Para un mayor ordenamiento de la cartera de adeudos, la administración tributaria ha establecido dentro de sus controles y gestión una clasificación por el tipo del adeudo, que incluye los adeudos por omisión de la presentación de las declaraciones de impuestos, por la presentación extemporánea de las mismas sin haber pagado el monto de las sanciones correspondientes, por haberse establecido que hubo una determinación incorrecta, por solicitudes de convenios de pago para cumplir las obligaciones tributarias vencidas o por vencer, y por programas especiales de cobro que toman como base la detección de inconsistencias derivadas de cruces de información (ver Tabla 4). 8
Tabla 4 Descripción de los Tipos de Control y Gestión del Adeudo Tipo de Control y Gestión del Adeudo A contribuyentes omisos A contribuyentes morosos A contribuyentes deudores por determinaciones incorrectas A contribuyentes que solicitan convenios de pago A contribuyentes con inconsistencias detectadas mediante cruces Descripción Agrupa a los contribuyentes que han omitido la presentación de sus obligaciones formales, de acuerdo a su afiliación. Agrupa a contribuyentes que han presentado sus declaraciones de forma extemporánea pagando el monto del impuesto correspondiente. Sin embargo, han omitido el pago de los montos por la aplicación de las sanciones correspondientes. Agrupa a los contribuyentes con determinaciones incorrectas, como error de cálculo, exceso de acreditamiento, exceso de arrastre y pago parcial, los cuales son detectados a partir de los procesos del sistema de cuenta corriente. Agrupa a los contribuyentes que solicitan facilidades de pago para cumplir obligaciones vencidas o por vencer, facilidades que pueden otorgarse hasta por un máximo de 12 meses. Agrupa a los contribuyentes que registran inconsistencias las cuales son detectadas mediante el uso de cruces de información entre las declaraciones presentadas por los contribuyentes y la información obtenida de otras fuentes internas y externas (proveedores, entidades financieras, instituciones gubernamentales, etc.) 1.4.4 Antigüedad, prescripción y monto Antigüedad y prescripción. Los criterios en cuanto a la antigüedad del adeudo que se gestiona se establecen considerando la prescripción definida en la legislación respectiva -Código Tributario-, en la cual se indica un periodo de cuatro años para verificaciones, ajustes, rectificaciones o determinaciones de las obligaciones tributarias, y cinco años para infracciones y sanciones tributarias. 9
Recientemente se ha definido como una estrategia para incrementar la percepción de riesgo que la gestión de la cobranza administrativa se oriente a la recuperación de los adeudos más recientes, pues ellos implica una respuesta más rápida de la Administración Tributaria para atajar cualquier incumplimiento. Adicionalmente esta estrategia se refuerza con la revisión de los períodos que le siguen hacia atrás al período en el que se ha encontrado una inconsistencia o una situación que genera dudas. Monto. En cuanto al monto, considerando las limitaciones de los recursos disponibles, la gestión de la cobranza se hace priorizando aquellos adeudos de mayor valor y cuya recuperación es más factible. 1.4.5 Herramientas/aplicaciones informáticas La gestión de la recuperación del adeudo se apoya en aplicaciones automatizadas integradas en lo que se denomina el gestor de flujos de trabajo (cuyo diseño e implementación contó con la asistencia técnica del CIAT), en el cual se administran los procesos de cobranza administrativa y que incluye módulos específicos para gestión de omisos, cobranza, facilidades y convenios de pago, control de exoneraciones, y módulos de consulta como consultas integradas y la situación fiscal del contribuyente. Los flujos de gestión y monitoreo de resultados, permiten identificar deudas, crear programas y asignar deudas, en función a parámetros para tipificarlos por tipo de contribuyente, impuesto y deuda, generar avisos masivos e individuales y documentos propios de la gestión, administrar perfiles y usuarios, registrar gestiones, operar cierres administrativos, gestionar traslados a fiscalización y cobranza coactiva y generar reportes de control y resultado. 1.4.6 Proceso de gestión de la recuperación de adeudos El proceso o método de gestión de la recuperación de los adeudos inicia con la identificación de los saldos deudores, para lo cual se utilizan aplicaciones informáticas: el sistema de omisos para la identificación de las omisiones y la cuenta corriente para la identificación de los contribuyentes morosos o de los contribuyentes deudores por determinaciones incorrectas; y además se aplican cruces de información específicos para realizar programas especiales de cobro. Este proceso lo lleva a cabo personal del Departamento de Cobranza de la Intendencia de Recaudación y Gestión. A partir de la identificación de los saldos deudores, son creados los programas específicos y masivos. En el caso de los programas específicos o personalizados que son los de mayor interés fiscal, las Gerencias de Contribuyentes Especiales Grandes, y Medianos, y las Gerencias a Cargo de los Grandes Regionales, asignan a cada oficial de cuenta un promedio de 100 contribuyentes a los que deben contactar por cualquier vía, para conminarlos a que solventen su situación y paguen lo adeudado. En relación con los 10
contribuyentes que habiendo sido contactados no acudan a resolver su situación, sus casos son trasladados a los servicios de fiscalización para que se les notifique el inicio de una auditoría. Respecto de los programas masivos de cobranza, se procede a enviar avisos por medio de los servicios de correo y mensajería, asignando los casos correspondientes a los oficiales de cobro de cada una de las Gerencias Regionales, de acuerdo al interés fiscal, tipo y ubicación geográfica de los contribuyentes. Con la información de la constancia de recepción del aviso, los oficiales de cobro dan seguimiento personalizado, por medio de llamadas telefónicas, citaciones o correos electrónicos, a todos los contribuyentes que recibieron el aviso, hasta lograr la recuperación del adeudo o determinar la renuencia por parte del contribuyente. Si el servicio de correo y mensajería, reporta que los contribuyentes no pudieron ser localizados, el oficial de cobranza realiza una gestión de localización que consiste en consulta de información alterna como información de contador, representante legal, abogados y notarios, empresas relacionadas, información de terceros, entre otros. En los casos en los que no es posible la localización de los contribuyentes o en que se determina la renuencia por parte del contribuyente, la información de los casos con interés fiscal es trasladada a la Intendencia de Fiscalización o a la Intendencia de Asuntos Jurídicos, para continuar con el proceso administrativo respectivo (ver Gráfica 4). 11
Gráfica 4 Fuente: GPD 12
1.5 Datos sobre la Gestión de la Cartera de Adeudos 1.5.1 Montos recuperados Los resultados obtenidos por la recuperación de adeudos por medio de la cobranza administrativa evidencian un incremento en el año 2010 con relación a los años anteriores, siendo el tipo de control y la gestión de mayor relevancia los aplicados a los contribuyentes omisos (ver Tabla 5). Tabla 5 Monto Recuperado por Cobranza Administrativa En millones de Q. Tipo de Control y 2008 2009 2010 Total Gestión del Adeudo A Contribuyentes Omisos 326 317 453 1096 A Contribuyentes Morosos/ Deudores por Determinaciones Incorrectas A Contribuyentes que Solicitan Convenios de Pago A Contribuyentes con Inconsistencias Detectadas mediante cruces 6 27 22 55 60 96 134 290 - - 8 8 Por la vía administrativa en el proceso jurídico - 31 22 53 TOTAL 392 471 639 1,502 Fuente: IRG con información del Datawarehouse 1.5.2 Adeudos recuperados sobre la recaudación total De la comparación de los resultados obtenidos por la recuperación de los adeudos a través de los diferentes programas de cobranza administrativa con la recaudación de impuestos internos, se puede notar que en el año 2010 se registró un 2.9%, cifra superior a lo registrado en años anteriores (ver Tabla 6). 13
Tabla 6 Monto Recuperado Respecto a la Recaudación de Impuestos Internos 2008 2009 2010 2.0% 2.3% 2.9% 1.5.3 Cartera de adeudos En cuanto a los montos de la cartera de adeudos clasificados por año, del 2008 al 2010, se observa una participación importante de los adeudos por convenios de pago. Se registra un monto potencial total por adeudos que corresponden a dichos años de Q. 393 millones (ver Tabla 7). Tabla 7 Montos de la Cartera de Adeudos por Año En millones de Q. Tipo de Control y Gestión del Adeudo 2008 2009 2010 Total A Contribuyentes Omisos 22 7 14 43 A Contribuyentes Morosos/ Deudores por Determinaciones Incorrectas A Contribuyentes que Solicitan Convenios de Pago 53 54 48 155 39 60 96 195 TOTAL 114 121 158 393 Fuente: IRG con información del Datawarehouse 14
2. CONCLUSIONES 1. La cobranza administrativa representa uno de los mecanismos o medios más efectivos para incrementar la recaudación, aumentar la percepción de riesgo por el incumplimiento de las obligaciones tributarias y mejorar la base tributaria. 2. Una mayor efectividad de la cobranza administrativa está ligada a las facultades administrativas de cobro coactivo que posean las administraciones tributarias. 3. La cobranza administrativa del adeudo por obligaciones tributarias requiere de estrategias y acciones diferenciadas de clasificación y gestión, las cuales deben considerar las características de los contribuyentes, antigüedad y prescripción de la deuda, otorgamiento de facilidades de pago, y por su puesto la capacidad instalada de gestión de la administración tributaria. 15