Derecho Tributario
1 Sesión No. 5 Nombre: Potestad y Competencia Tributarias Objetivo: El alumno conocerá los alcances de la potestad tributaria, su concepto y origen jurídico; así como los distintos niveles de competencias tributarias, y la división que se hacen de estas a nivel constitucional, a los tres niveles de gobierno y las facultades de las haciendas municipales. El alumno comprenderá las situaciones especiales en el caso del Distrito Federal y su naturaleza jurídica a la luz de que no es un Estado de la República, así como el sistema de la coordinación fiscal. Contextualización Las autoridades únicamente pueden realizar los actos que les están expresamente conferidos, así pues la materia tributaria no es excepción a esta regla general del derecho, la potestad y las competencias tributarias, están expresamente conferidas a los órganos que el estado designe, desde 1824 hasta la fecha, dicha encomienda a estado conferida a la Secretaría de Hacienda (con sus diferentes acepciones y denominaciones) es decir, al Poder Ejecutivo Federal, no obstante debido a la evolución natural del estado mexicano, estas facultades han sido transferidas a otros órganos de la administración pública. La doctrina a través de la legislación han coincidido en que es meramente una ficción del derecho las atribuciones a otras entidades, finalmente todos son componentes del Estado, como ente de la administración pública. La dificultad de entender que únicamente un sujeto de derecho (El Estado) puede ser sujeto activo es lo que doctrinalmente ha estado discutido durante años, en principio porque, por norma general, un sujeto activo no puede estar constreñido a un individuo, no obstante, como hemos visto en semanas anteriores la materia es sui generis otorgando al estado, esta potestad exclusiva debido a la naturaleza jurídica del derecho tributaria.
2 Introducción al Tema Qué es la competencia tributaria? El sistema impositivo de la República reconoce tres órganos legislativos que tienen la facultad para establecer contribuciones. La asignación de campos de contribuciones no está definida totalmente en la Ley Fundamental, debido a que hay algunas áreas exclusivas para la Federación y los municipios, y en cuanto a las entidades federativas sólo existen prohibiciones. Federación Municipios Estados Distrito Federal Contribuciones especiales Comercio exterior Las demás contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto Contribuciones relativas a la propiedad inmobiliaria y derechos que se cobran por los servicios municipales que en forma exclusiva establece el art. 115-IV, a) y c) Los demás ingresos que la legislación estatal señale para beneficio de los ayuntamientos No señala un campo específico de contribuciones, de ahí que salvo lo que es competencia exclusiva de la Federación y los Municipios, las legislaturas de los Estados pueden gravar cualquier hecho o fenómeno económico. Puede legislar en todas las materias con excepción de las señaladas en forma exclusiva para la Federación, al igual que los Estados tienen las mismas limitaciones y prohibiciones de éstos.
3 Explicación La potestad tributaria Sólo el Estado tiene potestad sobre las contribuciones? Concepto La potestad tributaria es la atribución que tiene el Poder Ejecutivo para que libremente sea practicada la recaudación fiscal, cumpliendo las disposiciones del Poder Legislativo realizadas a través de la ley aprobada. Esta relación de potestad genera una relación de suprasubordinación entre los sujetos del Estado. Hemos dicho que el Estado es quien impone las contribuciones con las con las que debe cumplir el contribuyente, ya que tiene el poder de exigir los tributos correspondientes a los actos realizados dentro de su país. En cuanto a la soberanía del Estado, la potestad implica el respeto a la ley tanto en su organización como en la exigencia, quedando supeditados los poderes públicos, es decir el Poder Ejecutivo, con las aplicaciones necesarias para su debido ejercicio. La potestad tributaria, hacemos referencia a la fuerza que nace de la soberanía nacional, enfocados en la autoridad que la ley cede a los órganos del estado. Son intrínsecas en razón al ius imperium y se ejerce cuando el órgano correspondiente establece funciones de recaudación. Dentro de las características se encuentran: a. Es determinada por el Poder Legislativo toda vez que lo plasma en la Ley. b. Es ejercida por el Poder Ejecutivo (A través de la Secretaría de Hacienda). c. Es intrínseco al Estado, toda vez que es el único que tiene la potestad de planificar y ejercer. d. Se aplica en grado de equidad e igualdad toda vez que la potestad se atribuye a la autoridad, únicamente de manera equitativa e igualitaria a la base contribuyente y; e. Protege a los contribuyentes de la expropiación para salvaguardar los elementos del país. La competencia tributaria Quién atribuye la competencia tributaria? Concepto
4 La competencia tributaria o competencia fiscal, es la capacidad jurídica otorgada al Poder Ejecutivo por parte del Poder Legislativo y la Constitución para planear la recaudación de política económica, a manera de lograr la máxima recaudación posible dentro de la sociedad tributaria en un Estado. La competencia como facultad jurídica es que tiene el Estado de ejecutar los mandatos legales, constriñendo a los contribuyentes al pago de sus contribuciones, el origen de las fuentes de la competencia, es, por supuesto la ley, en segundo caso es en los reglamentos, decretos, resoluciones (en las fuentes del derecho), las aristas de la competencia están en el poder reglamentario de una fijación de los aspectos básicos de las leyes tanto de ingresos como de egresos. Órganos Federales con competencia tributaria De acuerdo con las disposiciones federales, existe un solo órgano rector de la recaudación federal, pero empezaremos desde el pináculo de la pirámide Kelseniana, donde el primer poder del Estado con competencia tributaria es el Poder Ejecutivo, a través de la Ley Federal Administrativa, le delega a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la primera facultad tributaria, tanto de recaudación como de gasto, para esto, ha creado órganos también con competencia tributaria, el Servicio de Administración Tributaria (SAT), para tener la facultad de coacción para con los contribuyentes y la Subsecretaría de Programación y Presupuesto que se encarga del gasto general del Estado. La Tesorería de la Federación es el tercer ente facultado para tener intervenciones tributarias, toda vez que es el receptáculo de los ingresos en materia federal. Facultades exclusivas de la Federación Cuáles son las facultades federales? Facultades Federales El primer problema que se plantea al hablar de las facultades exclusivas de la federación, es que la propia Constitución Política no se hace una distribución las fuentes tributarias, entre la Federación, los Estados y los Municipios, propio artículo 73 en su fracción XXIX, prevé las materias reservadas solo para Federación, que en materia tributaria pueden ser (debido a su naturaleza jurídica) son: a) El comercio exterior: Toda vez que es parte esencial de la política económica y la economía de mercado.
5 b) El aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del 27 de la misma Constitución, es decir los elementos del subsuelo, petróleo y demás elementos naturales del Estado, toda vez que son patrimonio de la Federación, en esta facultad normativa, no se encuentran con claridad los elementos tributarios, salvo los pagos de contribuciones que son realizados al Estado. c) Los servicios públicos concesionados o explotados directamente por por la Federación, entendido como energía eléctrica, crudo petrolero y hasta hace unos días las telecomunicaciones en su espectro radioeléctrico, la materia tributaria, se encuentra en el pago de derechos a los usuarios que tienen este tipo de servicios de utilidad pública, es decir, es facultad del Ejecutivo por ejemplo, fijar la tarifa eléctrica, y que, al tratarse de un aprovechamiento, entra en el concepto de tributo. d) La producción y consumo de tabacos, labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, esto de conformidad con la Ley de Petroquímica y la expropiación de 1936 y materializada en 1938, la Federación es la única que puede vender este tipo de productos, en estos casos, igualmente, la materia tributaria se encuentra en la fijación de precios. El artículo 73, fracción XXIX como hemos visto, enumera las fuentes impositivas que solo puede gravar el Ejecutivo Federal, pero esto no significa que ésta impedida para gravar otras fuentes, toda vez que está impedida para gravar otras fuentes. Por lo tanto, si las contribuciones son establecidas por las fuentes que consigna la citada fracción XXIX no fueren suficientes para satisfacer el presupuesto. La Federación puede gravar las fuentes que enumeran la fracción XXIX y que hemos visto párrafos arriba, y por tanto las cuotas o tarifas son absolutamente potestad del Ejecutivo Federal, para que de esas fuentes de ingresos se obtienen la recaudación necesaria para el gasto público. Ahora bien, la potestad tributaria, de la Federación y de los Estados, están adheridas a las soberanías, a la limitaciones y manifestaciones de la voluntad del Pacto Federal. (Caso diverso del Distrito Federal que ya veremos) y que sólo mediante la manifestación del Pacto Federal puede restringirse el ejercicio de la potestad. Por tanto, atendiendo a la interpretación constitucional (IUS; 2013) las fracciones XXIX y VII del 73 Constitucional, el Ejecutivo Federal tiene facultades exclusivas en que únicamente puede gravar en forma exclusiva y como es natural, no cubre el gasto corriente, el Congreso de la Unión podrá gravar otras fuente hasta que basten a cubrirlo. En las anteriores circunstancias, la constitución, se clasifican en exclusivas y concurrentes, siendo la primera las que grava la Federación y respecto de las segundas pueden concurrir al gravamen tanto Federación, Estados y Municipios.
6 Prohibiciones a los Estados Es violatorio a la soberanía estatal, las prohibiciones? El pacto federal El pacto federal es aquél acuerdo que han hecho los 31 Estados integrantes de la República en ceder parte de la soberanía para conformar una federación al amparo de sus propias facultades, pero reconociéndose como Estados Autónomos y Soberanos. Esta cesión de una parte de la autonomía permite a la Federación imponer ciertas restricciones. Las prohibiciones estatales En este sentido, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 117 prohíbe a los Estados ciertas atribuciones, analizaremos cada una de ellas. a) No pueden gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; esto en atención a los derechos humanos de libertad, es contrario a derechos humanos y sus garantías. Además es contrario a los propios elementos constitucionales. b) Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera; en principio porque la materia mercantil es federal y por tanto no es concurrente a los Estados, además, es contrario a la reciprocidad internacional a la que México es parte, por esta razón no se puede gravar las mercancías ya que pondrían a México en desventaja en cuanto a las relaciones comerciales. c) Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía. d) Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia, esto va directamente con el dumping y las prácticas de comercio desleal, la política económica y de recaudación en materia de comercio como vimos es facultad exclusiva del Estado Federal y por tanto no puede ser gravado por los Estados. En este sentido, cuando corresponda al tema de facultades y prohibiciones de la Federación y de los estados en materia contributiva, el artículo 131 de la Constitución por lo que toca a las facultades privativas de la Federación.
7 Facultades concurrentes entre la Federación y Estados Qué son las facultades concurrentes? Concepto Las facultades concurrentes son aquellas atribuciones que, tienen injerencia y atribuciones tanto la Federación y los Estados. (Sepúlveda; 2008) en este sentido, sobre todo en servicios y fijación de tributo, por ejemplo la educación y la salud. Facultades y alcances Primero hay que entender que la colaboración fiscal, no significa pérdida de atribuciones por parte del Ejecutivo Federal ni de los Estado, a la que corresponden, ni tampoco la desconcentración, sino una armonización en su ejercicio. Existe un riesgo en las facultades concurrentes en materia tributaria que es la doble o triple tributación (en el caso de Federación Estado, y Federación Estado Municipio) en los que existe coincidencia tributaria entre la Federación y todas las entidades federativas (aquí si se incluye al Distrito Federal) es decir, las contribuciones que pueden ser determinables y líquidas, tanto por el Ejecutivo Federal, como por los Gobernadores y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, (SUPRA, ARTÍCULO 73 VII Y 117 CONSTITUCIONAL). Como sucede entre otros, con el impuesto al valor agregado. Por un aparte la Federación y por contraria a las Entidades Federativas no existe una separación de fuentes impositivas salvo lo que hemos visto por el artículo 73 fracción XXIX constitucional, que determina la competencia exclusiva (Sepúlveda, 2003) de la Federación, pero no se encuentran las fuentes de ingresos más importantes como el IVA. La coincidencia fiscal puede superponer desordenadamente varios gravámenes sobre los contribuyentes, para poder resolver el problema de la doble tributación se realiza en la Ley de Coordinación Fiscal. Resulta claro que la coordinación de facultad no implica ninguna delegación, sino una armonía, un concierto o colaboración. La Hacienda Municipal Cuál es la naturaleza jurídica del tributo?
8 Definición La hacienda pública es la que está compuesta de los rendimientos de sus bienes y las contribuciones que le son atribuibles a las determinación de la legislación estatal y las participaciones entre otros ingresos que son percibidos por los gastos intrínsecos a la unidad mínima administrativa así como el aspecto hacendario dinámico estatal y municipal, comprendida por cuatro funciones esenciales: Deuda Pública, Patrimonio Municipal, Egreso e Ingreso. Integración y elementos El fundamento constitucional para la Hacienda Pública está el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción VI, facultando a los cabildos para que, en concordancia con sus atribuciones dispongan libremente de sus ingresos y recursos, formados por sus bienes, sus contribuciones e ingresos, claro está, debe estar sujeta la legislación estatal. Las leyes orgánicas municipales o bandos administrativas establecen los conceptos de ingresos por los tipos de gastos en los que puede incurrir el municipio. La integración de la Hacienda Municipal está contenido en las disposiciones administrativa y de gestión cuando los entes públicos cuando los otorgaron atribuciones para que tengan capacidad de gasto y recaudación. Los ingresos municipales se componen por los impuestos que estén fijadas por la ley estatal, a cargo de los sujetos cuyo objeto sea la obligación fiscal, por los derechos que están en función del derecho público a la explotación los bienes públicos municipales, los productos que son los ingresos que tienen los municipios por actividades propias del municipio de los bienes municipio y los productos, que son ingresos que percibe el cabildo por actividades diversas de las correspondientes o por el aprovechamiento de sus bienes. Los recursos recibidos por el Ayuntamiento deben adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal así como los ingresos de la recaudación federal y correspondiente a los municipios. Facultades impositivas del Distrito Federal Cuál es la naturaleza jurídica del tributo? Naturaleza jurídica Hemos visto las facultades y prohibiciones que tienen los Estados en cuanto su carácter de Entidades Soberanas y Autónomas que han cedido parte de su soberanía a la federación, no obstante lo anterior es preciso señalar que el Distrito Federal, no es un
9 Estado, por tanto no ha cedido soberanía alguna porque nunca la ha tenido, lo que ha permitido dejarlo en una posición privilegiada hasta 1997. Es a partir de ese año, cuando con la reforma política del Distrito Federal se le dan atribuciones separadas de la Federación, es decir que hasta ese año, todos los ingresos, egresos y demás atribuciones eran facultad del Ejecutivo Federal toda vez que el Distrito Federal era una extensión de la potestad del Presidente. Es partir de 1997 cuando las facultades otrora fuertes en tratándose de facultades federales, se vieron disminuidas de forma natural por que no alcanzaba el estatus de Estado Libre y Soberano y ya no tenía condición de potestad en el Ejecutivo Federal. Las Facultades del D.F. Al ser una Entidad Federativa, el Distrito Federal tiene facultades y atribuciones propias de su naturaleza, otorgadas por el Congreso de la Unión a través de las Comisiones del Distrito Federal, aunado a esto, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y el Reglamento Interior le dan facultades al Gobierno del Distrito Federal y a los Órganos Políticos Administrativos (conocidos como delegaciones políticas) para recaudar contribuciones locales, tales como permisos, licencias de construcción, avisos de manifestación de impacto zonal entre otras. En 2004, se modificó la ley para que el Distrito Federal, tuviera un Código Financiero, lo que le permite gravar contribuciones propias del municipio como tenencia del automóvil, predial por los bienes inmuebles y derechos sobre agua y los servicios de transporte del Distrito Federal. Es preciso señalar que, a diferencia de los Estados de la Federación el Distrito Federal no recibe recursos del Ramo 33 federal destinado a los Estados y Municipios, precisamente por la diferencia en la naturaleza jurídica del Distrito Federal. Sistema de Coordinación Fiscal El Estado funciona como unidad en la recaudación fiscal? La coordinación fiscal Los ingresos federales tienen una recaudación inequitativa con relación a los ingresos de las entidades federativas que como vimos, además tienen su propio régimen de recaudación fiscal, así pues como partes integrantes de la federación y aún y su calidad de Estados Libres y Soberanos no pueden contribuir de una manera igual a los demás, el ejemplo más emblemático es el Distrito Federal que es la Entidad Federativa que más recauda en el país, por población, ingreso y sistema recaudatorio, el PIB del Distrito
10 Federal es el mayor de todo el país, no obstante al no ser Estado Soberano, no puede quedarse con los ingresos que recauda, pasando la gran mayoría al Estado Federal, en contra parte, Guerrero, Chiapas y Oaxaca, son los estados que menos recaudación fiscal no obtienen los ingresos suficientes para su funcionamiento, en este sentido es que se crea la Ley de Coordinación Fiscal para que todos los Estados ingresen de manera equitativa todos los ingresos de la Federación. La Federación administra contribuciones de mayor recaudación, las contribuciones federales, tales como el IVA, el IEPS, y el ISR, de estos, los Estados reciben un porcentaje de estas contribuciones, todo a través de un sistema de fórmulas y los convenios de colaboración participando de la recaudación y la fiscalización de dichos impuestos. Para tal sistema, se ha dividido a México en ocho regiones de coordinación fiscal, el Grupo 1 formado por las entidades del noroeste (Sinaloa, Baja California, Baja California Sur y Sonora), Grupo 2 de norte (Durango, Chihuahua, Coahuila y Zacatecas), Grupo 3 noroeste (Tlaxcala, Hidalgo, Nuevo León y Tamaulipas), Grupo 4 Poniente (Colima, Aguascalientes, Jalisco y Nayarit), Grupo 5 Bajío (Guanajuato, Michoacán, Querétaro y San Luis Potosí, Grupo 6 centro (Guerrero, Distrito Federal, Estado de México y Morelos) Grupo 7 sur (Veracruz, Chiapas, Puebla y Oaxaca) y Grupo 8 peninsular (Quintana Roo, Campeche, Tabasco y Yucatán) cada una de las zonas recibirá un porcentaje diferente derivado de los indicadores socio-económicos, la densidad de población, la población ocupada y el porcentaje de las participaciones. La recaudación federal de la que participan las entidades federales se divide en los ingresos tributarios (ISR, IETU, IVA, IEPS, Importación, Exportación, Tenencias, Multas) los no tributarios (Ordinario sobre la extracción de Petróleo, Extraordinario sobre la extracción del petróleo, adicional por extracción de petróleo y minerías). El Sistema de Coordinación Fiscal, se integra por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, un representante rotatorio por cada una de las ocho zonas fiscales, sesionan una vez al mes, con la finalidad de vigilar la creación de los fondos de la Ley de Coordinación Fiscal y las fórmulas propuestas por la Secretaría de Hacienda. El federalismo hacendario representa la eficacia para contribuir al fortalecimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
11 Conclusión Las atribuciones que tiene el Estado deben comprenderse en dos áreas, la primera, cuando actúa de forma de unidad, es decir, todas las atribuciones aquí descritas son facultadas a un solo estado, en sus tres poderes, es decir, en la unidad del Estado, quien es como vimos el único ente público que está facultado para hacer la recaudación del Estado. No obstante, la segunda visión del Estado es como un ente delegatorio donde tiene a su vez diversas formas de repartir la riqueza devengada de las contribuciones estatales y municipales, las cuales también dependen de ese ingreso para el funcionamiento de esas estructuras y proveer los servicios que dan a los ciudadanos, en este sentido, es que la visión Estatal parte de esa dualidad jurídica que hemos venido señalando. Resulta por demás importante la naturaleza de la Hacienda Municipal y del Distrito Federal, debido a su propio origen jurídico y la forma de recaudación, resulta ser en el primer órgano que recauda contribuciones y tiene etiquetas para ejercerlo, resulta por demás importante conocer los alcances del Distrito Federal y de los Municipios para el ejercicio, primero del control de recaudación y segundo, su funcionamiento. Ya se ha visto lo referente a la potestad y competencia tributarias, sin embargo, todavía existen aspectos por conocer, por ejemplo: Impuesto es lo mismo que contribución? Cualquier pago al Estado es una contribución? Cuándo surge la figura impositiva? Las respuestas a las preguntas anteriores las conocerás en la siguiente sesión.
12 Para aprender más Cómo es la potestad tributaria en México? (s/a). (s/f). La potestad tributaria en el régimen federal mexicano frente al poder financiero autonómo español, obtenido de: https://www.scjn.gob.mx/transparencia/lists/becarios/attachments/14/be carios_014.pdf Cómo ha evolucionado la competencia tributaria? Quintana, F. (s/f). Evolución de la competencia tributaria, obtenido de: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/650/15.pdf
13 Actividad de Aprendizaje Instrucciones: Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión, ahora tendrás que realizar una actividad en la cual a través de una síntesis conceptual describas los aspectos generales de la potestad y competencia Tributarias. Puedes realizarlo en cualquier programa especializado, al final tendrás que guardarlo como imagen en formato JPG, con la finalidad de subirlo a la plataforma de la asignatura. Recuerda que esta actividad te ayudará a retener los aspectos generales de la potestad y competencia Tributarias, los cuales son esenciales para continuar con el estudio de la materia. Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente: Tus datos generales Referencias bibliográficas Ortografía y redacción Título Secuencia descriptiva Secuencia explicativa
14 Bibliografía Hamdan, F. (2008). Derecho administrativo y tributario del Estado Mexicano. Prontuario de Derecho Constitucional, Cámara de Senadores, México. Sepúlveda, R. (2008). Derecho constitucional y parlamentario. Logos, México. Villegas, H. (2002). Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Buenos Aires: Astrea. Hemerográficas Jorquera, B. (2012). El derecho financiero y su relación estatal. Revista de Investigaciones Jurídicas de la Escuela Libre de Derecho. México. Cibergráficas IUS (2013). Facultades concurrentes. Tesis aisladas y jurisprudencia. Documento consultado en: http://ius.scjn.gob.mx/paginas/resultadosv2.aspx?epoca=3c78800000000& Apendice=1000000000000&Expresion=facultades%20concurrentes&Dominio=R ubro&tatj=2&orden=1&clase=tesisbl&bc=jurisprudencia.resultados&tesisp rincipal=tesisprincipal&hits=20 IUS, Sistema de integración de tesis y criterios jurisprudenciales, http://www.ius.scjn.gob.mx Urbina, S. (s/f). Nuestro sistema constitucional, facultades del Estado en materia económica. Documento recuperado de: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/840/39.pdf