Descentralización n fiscal y cohesión social

Descentralización n fiscal y cohesión social Oscar Cetrángolo CEPAL Oficina en Buenos Aires Curso Internacional sobre Políticas Económicas, Finanzas Públicas y Cohesión Social AECID - CEPAL Santa Cruz, Bolivia 19 al 23 de abril de 2010

Tópicos a tratar Introducción Descentralización fiscal en América Latina Rasgos críticos del proceso Respuestas a la necesidad de aumentar la cohesión social y territorial Reflexiones finales y agenda de investigación futura

Argumentos usuales Mejora eficiencia (revelación de preferencias, votar con los pies ), pero cuidado con equidad Mejora la equidad al acercar decisiones a las preferencias de cada comunidad, pero cuidado con el desborde fiscal, por eso demandan reglas fiscales Mejora el resultado fiscal al poner un límite al gasto por competencia entre jurisdicciones (Brennan y Buchanan) Mejora la democracia, pero cuidado con las prácticas clientelares (además, en muchos casos se dio con gobiernos autoritarios). Cumple con sus objetivos si hay corresponsabilidad fiscal, pero cuidado con la equidad territorial. Se mejoran las posibilidades de desarrollo productivo regional, pero cuidado con que ello pase en las regiones con mayores recursos (circulo vicioso de la descentralización).

Introducción Descentralización no es un fin en si mismo sino un instrumento de que puede afectar: Eficiencia Equidad entre personas Equidad entre territorios Democracia Fiscalidad

Introducción Objetivos pueden (suelen) estar en conflicto Efectos no siempre son positivos Impacto incierto sobre cohesión social

Hipótesis básica: Existe una tensión entre: Cohesión social Descentralización del gasto social Sostenibilidad fiscal global y de los gobiernos subnacionales Se requiere una nueva perspectiva que ayude a jerarquizar los argumentos y acercar soluciones a casos particulares.

Descentralización fiscal en América Latina Heterogeneidad de casos (países federales y unitarios; diversidad de organización institucional y gobiernos subnacionales) Descentralización y cambios institucionales (elección de autoridades y modificaciones normativas) Heterogeneidad de procesos y motivaciones Proceso generalizado pese a heterogeneidad

Descentralización en América Latina Se pueden distinguir tres generaciones de reformas: 1. Descentralización sin democracia 2. Descentralización para la democracia 3. Reformulación del proceso para la cohesión social

Descentralización del gasto: primera generación Procesos durante gobiernos no democráticos: Reformas sectoriales (Chile) Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil) Necesidades financieras del gobierno central (Argentina)

Descentralización del gasto: segunda generación Reformas para fortalecer las nuevas democracias. Modificaciones normativas: Reformas constitucionales: Perú (1979), Guatemala (1995), Brasil (1988), Colombia (1991), Nicaragua (1995), Uruguay (1996). Otros cambios normativos que impulsaron mayor autonomía municipal: Honduras (1991), Chile (1999), Colombia (2001).

Avances en la elección de autoridades locales Argentina Barbados Bahamas Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Haití Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Perú Rep. Dom. Suriname T. y Tobago Uruguay Venezuela 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 No hay ejecutivo local o es designado. Elegidos por las legislaturas. Elección directa.

Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea Nivel de Descentralización Grupo de países (Gasto público subnacional como % del total) Mayor al 20% Entre 10 y 20% Menor al 10% Grupo A Argentina (49,5) Uruguay (14,5) Chile (12,2) Costa Rica (3,3) Grupo B Brasil (45,0) México (31,8) Panamá (3,2) Colombia (39,0) Ecuador (7,5) Grupo C Perú (26,8) El Salvador (4,6) Venezuela (19,6) Rep. Dominicana (2,9) Paraguay (6,2) Grupo D Bolivia (29,7) Guatemala (12,4) Honduras (8,0) Nicaragua (5,2)

Clasificación de países por indicadores sociales y económicos Grupo A: Altos IDH y producto por habitante y menos del 30% de población pobre (Argentina, Chile y Uruguay, Costa Rica) Grupo B: Altos o relativamente altos producto por habitante, IDH y menos del 40% de población pobre (México, Panamá y Brasil) Grupo C: Producto por habitante e IDH medianos o mediano altos y alrededor del 50% de población pobre (Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, República Dominicana y El Salvador) Grupo D: Bajo IDH y Producto por habitante, con más del 60% de la población pobre (Nicaragua, Bolivia, Paraguay, Honduras y Guatemala)

PIB (PPP) por habitante y descentralización. Ordenado por IDH 14.000 60 - en miles de millones de $ internacionales constantes de 2000-12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 49,5 12,2 14,5 31,8 45,0 39,0 26,8 PIB PPP per capita 2005 % de descentralización 8,0 5,2 12,4 50 40 30 20 10 0 Argentina Chile Uruguay México Brasil Colombia Perú Nicaragua Honduras Guatemala 0

PIB (PPP) por habitante y descentralización. Ordenado por IDH Año 2005 IDH PIB per cápita Población urbana % de (PPP en $ de 2000) (% del total) descentralización Argentina 0,869 12.709 90,1 49,5 Brasil 0,800 7.639 84,2 45,0 Chile 0,867 10.622 87,6 12,2 Colombia 0,791 6.536 72,7 39,0 Guatemala 0,689 4.064 47,2 12,4 Honduras 0,700 3.052 46,5 8,0 México 0,829 9.618 76,0 31,8 Nicaragua 0,710 3.479 59,0 5,2 Perú 0,773 5.375 72,6 26,8 Uruguay 0,852 9.269 92,0 14,5

Rasgos ausentes en los programas de descentralización de la región Fuerte desigualdad y ausencia de derechos garantizados para toda la población Descentralización de servicios sociales con alto impacto sobre la desigualdad Deficientes prácticas democráticas y participativas a nivel local Fuerte brecha de capacidades entre regiones (financieras y de gestión)

Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país y PIB 10 9 8 - Ratio de producto entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 Romania 2 1 Hungary Bulgaria Greece Portugal Finland Belgium Ireland Sweden Austria Slovakia Czech Rep. Poland Netherlands Spain Italy United Kingdom France Germany 0 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 - GDP PPP (en miles de millones de $ internacionales constantes de 2000) -

Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país y PIB 10 9 Colombia 8 Peru Argentina - Ratio de producto entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Guatemala Chile Uruguay Romania Nicaragua Hungary Honduras Bulgaria Greece Portugal Finland Belgium Ireland Sweden Austria Slovakia Czech Rep. Poland Netherlands Mexico Spain Brazil Italy United Kingdom France Germany 0 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 - GDP PPP (en miles de millones de $ internacionales constantes de 2000) -

Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país y PIB per capita 10 9 8 - Ratio de producto entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Romania Bulgaria Poland Slovakia Hungary Portugal Czech Rep. Greece Germany Italy United Kingdom Spain France Belgium Finland Netherlands Sweden Austria Ireland 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 - GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000) -

Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país y PIB per capita 10 9 Colombia 8 Peru Argentina - Ratio de producto entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Honduras Guatemala Nicaragua Brazil Uruguay Romania Bulgaria Mexico Chile Poland Slovakia Hungary Portugal Czech Rep. Greece Germany Italy United Kingdom Spain France Belgium Finland Netherlands Sweden Austria Ireland 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 - GDP PPP per capita (en $ internacionales constantes de 2000) -

Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país y población 10 9 8 - Ratio de producto entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Romania Hungary Bulgaria Greece Finland Portugal Belgium SwedenNetherlands IrelandAustria Slovakia Czech Rep. Poland Spain United Kingdom France Italy Germany 0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 - Población en millones -

Relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país y población 10 9 Colombia 8 Peru Argentina - Ratio de producto entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Guatemala Chile Uruguay Nicaragua Romania Hungary Honduras Bulgaria Greece Finland Portugal Belgium SwedenNetherlands IrelandAustria Slovakia Czech Rep. Poland Spain United Kingdom France Italy Germany Mexico Brazil 0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 - Población en millones -

Grado de descentralización y relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país 10 9 8 - Ratio de productos entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Grecia Portugal Reino Unido Francia Rep. de Irlanda Eslovaquia Hungria Polonia Italia Austria República Checa Alemania Bélgica Finlandia Países bajos Suecia España 0 0 10 20 30 40 50 60 - Gasto de los gobiernos subnacionales en % del gasto total -

Grado de descentralización y relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país 10 9 Colombia 8 Perú Argentina - Ratio de productos entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Nicaragua Honduras Grecia Guatemala Chile Uruguay Portugal Reino Unido Francia Rep. de Irlanda Eslovaquia México Hungria Polonia Italia Austria República Checa Alemania Bélgica Finlandia Países bajos Brasil Suecia España 0 0 10 20 30 40 50 60 - Gasto de los gobiernos subnacionales en % del gasto total -

Grado de descentralización y relación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país 10 9 Colombia 8 Perú Arg 00 Argentina 04 Arg 06 - Ratio de productos entre regiones extremas - 7 6 5 4 3 2 1 Nicaragua Honduras Grecia Guatemala Chile Uruguay Portugal Reino Unido Francia Rep. de Irlanda Eslovaquia Arg 70 México Hungria Polonia Alemania Italia Bélgica Austria Finlandia Países bajos República Checa Brasil Suecia Arg 93 España 0 0 10 20 30 40 50 60 - Gasto de los gobiernos subnacionales en % del gasto total -

Grado de descentralización y extensión territorial 9.000 8.000 7.000 6.000 - Superficie en miles de km 2-5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 Francia Polonia Italia Alemania Suecia España Reino Unido Grecia Hungria Finlandia Eslovaquia Países bajos Portugal Rep. de Irlanda Rep. Checa Austria Bélgica 0 10 20 30 40 50 60 - Gasto de los gobiernos subnacionales en % del gasto total -

Grado de descentralización y extensión territorial 9.000 Brasil 8.000 7.000 6.000 - Superficie en miles de km 2-5.000 4.000 3.000 Argentina 2.000 México 1.000 0 Perú Colombia Chile Francia Polonia Italia Alemania Suecia España Reino Unido Grecia Guatemala Uruguay Hungria Finlandia Nicaragua Eslovaquia Países bajos Honduras Portugal Rep. de Irlanda Rep. Checa Austria Bélgica 0 10 20 30 40 50 60 - Gasto de los gobiernos subnacionales en % del gasto total -

América Latina: grado de descentralización, PIB per cápita, presión tributaria y ratio entre productos de regiones extremas PIB per capita 100 90 80 70 60 50 40 30 20 Argentina Ratio 10 0 Presion Brasil México Chile Colombia Perú Descentralización

Europa: grado de descentralización, PIB per cápita, presión tributaria y ratio entre productos de regiones extremas PIB per capita 100 90 80 70 60 50 40 30 20 España Ratio 10 0 Presion Suecia Irlanda Italia Grecia Reino Unido Descentralización

Dilemas de las políticas futuras (tercera generación) En la región que presenta los mayores problemas distributivos, donde una gran proporción de la población no tiene asegurados los derechos económicos, sociales y culturales básicos, se deben distinguir: Grandes territorios con organización federal y grandes disparidades internas. Territorios intermedios de organización unitaria y descentralizada Territorios intermedios de organización unitaria con escaso avance de la descentralización Territorios de menores dimensiones

Dilemas de las políticas futuras (tercera generación) También se debe considerar: la imposibilidad de correspondencia fiscal el tamaño de las jurisdicciones subnacionales la eventual existencia de niveles intermedios de gobierno

Imposibilidad de correspondencia fiscal: potestades tributarias 100% 80% 60% 40% 20% 0% Presión trib. en % => del PIB Brasil (2003) 35,8% México (2000) 17,0% Colombia (1999) 16,9% Argentina (2005) 26,9% Nicaragua (2003) 16,7% Uruguay (2001) 18,4% Central Intermedio Local Chile (2004) 18,7% Honduras (2002) 17,2% Perú (2004) 15,2% Guatemala (1999) 9,5%

Gobiernos subnacionales en países federales y unitarios País Población Federales Unitarios Prom. Pobl. (miles) Estados Municip. Depart. Municip. en municipio Brasil 183.910 37 5.508 33.390 México 105.700 32 2.446 43.213 Colombia 44.920 32 1.099 40.874 Argentina 38.370 24 2.150 17.847 Perú 27.560 25 1.836 15.011 Venezuela 26.280 24 335 78.448 Chile 16.170 13 341 47.419 Ecuador 13.040 21 205 63.610 Guatemala 12.290 22 331 37.130 Bolivia 9.010 9 311 28.971 Rep. Dominicana 8.410 28 153 54.967 Honduras 7.050 19 298 23.658 Paraguay 6.020 17 224 26.875 Nicaragua 5.380 15 152 35.395 Costa Rica 4.250 7 81 52.469 Panamá 3.180 9 75 42.400 Uruguay 3.440 19 181.053 Jamaica 2.640 14 188.571 Guyana 883 6 147.167 Suriname 450 10 45.000 Total 518.953 117 10.439 217 5.155 33.279

Respuestas a la necesidad de incrementar la cohesión social y territorial Solución tradicional: sistema de transferencias: Sistemas básicos de reparto Criterios de distribución Condicionalidades, incentivos y políticas sectoriales Soluciones no tradicionales: programas asistenciales a nivel local

Transferencias básicas: Autonomía local o política sectorial. Gran diversidad de arreglos Repartos entre la Nación y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela) Reparto entre la Nación y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil) Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú) Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras) Reparto horizontal (Chile) Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales (Universidades en Bolivia) Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)

Criterios de distribución: devolver o distribuir Coeficientes fijos (Argentina) Según indicadores generales con diferente grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras) Según indicadores sectoriales (Colombia) De transición (Nicaragua, Colombia)

Condicionamiento en las transferencias Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay) Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala) Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México). Recentralización? Incentivos específicos (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina) Posibilidad de premios y castigos en el gasto social?

Reflexiones finales y agenda futura de investigación Las reformas de tercera generación deben tener en cuenta: Asegurar derechos universales con independencia del proceso de descentralización y de la situación de cada territorio Redefinir papel del gobierno central Definir grados de descentralización deseable en cada política social Definir sistemas de transferencia consecuentes con lo anterior

Reflexiones finales y agenda futura de investigación Debate ausente acerca de las políticas sectoriales y descentralización: Cuál es la mejor manera de organizar cada sector? Educación: multilingüismo, papel de la escuela (problema local o micro), dificultades de introducir reformas en el corto plazo, recursos humanos, conflictos laborales, nuevas tecnologías ; Salud: seguridad social centralizada, recursos humanos, organización micro de los hospitales (puede incluir recursos propios), formación de redes de atención; Infraestructura Nuevas áreas: política ambiental, gobierno electrónico

Reflexiones finales y agenda futura de investigación Posibilidades de desarrollo productivo y mejoras en la competitividad de diferentes territorios ( a qué se debe dedicar cada territorio?) Frente a diferentes problemáticas y ámbitos geográficos existen diferentes políticas, sistemas de transferencias e incentivos La solución no debiera ser única

Muchas gracias! oscar.cetrangolo@cepal.org