Sesión 6 Derecho Administrativo y las Empresas Teoría General del Reglamento
1 Objetivo: Reconocer qué es el reglamento Contextualización El reglamento es una de las fuentes formales del derecho administrativo junto con la ley, los decretos, las circulares y los acuerdos, sin embargo tiende a confundirse en sus características con la misma ley por ser éste también una norma general, obligatoria, abstracta y coercible. Su naturaleza jurídica se encuentra debatida entre varias teorías entre las que figuran las que adoptan el criterio de que es un simple acto administrativo, las que niegan su similitud con la ley y las que aceptan que materialmente es un acto legislativo pero formalmente es administrativo; además entre sus características principales se encuentra que el reglamento está subordinado y existe gracias a una ley lo que implica que no tienen el mismo nivel jerárquico per que actualmente son muy utilizados como herramienta de la administración pública para proveer de aplicación exacta a la ley. Por lo tanto es de vital importancia conocer sus aspectos generales, como su definición, naturaleza jurídica, objeto y fundamentación legal, con lo cual podremos hacer la diferencia entre la ley y el reglamento como normas.
2 Introducción al Tema Qué es un reglamento? En esta sesión nos enfocaremos al reglamento el cual Fraga lo define como: una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el poder ejecutivo en uso de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo (2009, p. 104) Delgadillo (2010, p. 76) dice al respecto que es: un conjunto de normas generales, abstractas y obligatorias, expedidas por el Presidente de la República, los gobernadores de los estados o el Jefe de gobierno del Distrito Federal, dentro de su ámbito de competencia para facilitar el cumplimiento del ley expedida por el poder legislativo. Una acepción más nos la ofrece Nava Negrete en su obra Derecho administrativo mexicano (2007, p. 133) al mencionar que el reglamento es un acto, general, abstracto, obligatorio y coercible que provee a la aplicación de la ley del órgano legislativo. Por último doctrinario Agustín Gordillo dice que es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa (2000, VII-33) Es decir, todos coinciden en que: Es fuente del derecho administrativo Es una norma Proviene del Poder Ejecutivo Facilita el cumplimiento de la ley que emite el Poder Legislativo
3 Explicación Nociones preliminares y concepto Fuentes del derecho Se le llama fuente del derecho al medio por el cual se genera la norma jurídica. Son de tres tipos a saber, históricas, reales y formales. Fuente histórica Aplíquese a las normas que rigieron en el pasado y perdieron su vigencia por ser derogadas o abrogadas (inscripciones, papiros, libros, etc.) Fuentes reales Todos los acontecimientos dados en el mundo material de la realidad que fomenten la creación de normas Fuente Formal Entendemos los procesos de creación de las normas jurídicas. Estos procesos de creación entendidos como una serie de pasos a seguir, pueden originar las fuentes formales más reconocidas, como son la legislación, la costumbre y la jurisprudencia. (García, 2009, p. 51) Las fuentes del derecho administrativo también pueden ser catalogadas de esta manera, sin embargo hablado de fuentes formales, el derecho administrativo no admite la jurisprudencia ni la costumbre como tales. Fuentes formales del derecho administrativo Existen varios criterios para clasificar las fuentes formales del derecho administrativo, uno de ellos es el siguiente: La Constitución La ley El reglamento Circulares Acuerdos Decretos
4 Naturaleza jurídica Teorías de la naturaleza jurídica del reglamento Existen varias teorías que intentan determinar la naturaleza jurídica del reglamento, una de ellas lo considera como un acto administrativo porque ejecuta las leyes expedidas por el Poder Legislativo; otra teoría niega la naturaleza del reglamento como ley, y por último existe la teoría a la cual nos apegaremos- de que el reglamento será considerado como acto administrativo; pero que desde el punto de vista material identifica al reglamento con la ley (Fraga, p. 106) Al respecto Alfonso Nava argumenta: Si se aplican los dos criterios, formal y material, que sirven para determinar la naturaleza administrativa, jurisdiccional o legislativa de los actos del Estado, el reglamento será formalmente órgano público de donde proviene- acto administrativo si lo expide el Ejecutivo; jurisdiccional si viene del Judicial y Legislativo si lo hacen las cámaras legislativas. Es ley el reglamento, materialmente según la naturaleza intrínseca del acto y no del órgano-, pues reúne las características o elementos esenciales de la ley: generalidad, abstracción, obligatoriedad y coercibilidad (2007, pp. 133-134) Sin embargo, existen diferencias importantes entre el reglamento y la ley, en las cuales profundizaremos más en el apartado 6.5, pero cabe destacar una de ellas para seguir con nuestro estudio, el reglamento no puede regular determinada clase de relaciones que la ley sí, es decir, hay materias objeto de una ley que no pueden tener reglamentos esto se debe un par de principios formales: La preferencia o primacía de la ley.- que consiste en que las disposiciones contenidas en una ley de carácter formal, no pueden ser modificadas por un reglamento (Fraga, 2009, p. 107), principio basado en el texto constitucional que señala: En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación. (CPEUM, artículo 72, inciso F, 2013, p. 45) La reserva de la ley.- que establece que hay materias o áreas específicas que sólo pueden ser reguladas por una ley
Objetivos que cumple Qué objeto tiene el reglamento? DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS 5 El objeto del reglamento se encuentra precisado en el artículo 89 de la Constitución Política, -el cual también es su fundamento legal- al señalar: Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. (CPEUM, artículo 89, 2013, p. 60) A pesar que en el texto de este precepto no se incluye la palabra reglamento, del término ejecutar las leyes deriva la facultad reglamentaria que el Ejecutivo posee ya que para ejecutarlas es preciso que se reglamente cómo se hará, así el reglamento se expide para facilitar la ejecución de leyes que expida el Congreso de la Unión. Objeto del reglamento Ésta es la función que cumple el reglamento: hacer posible la aplicación concreta de la ley. Los reglamentos presuponen necesariamente una ley del Congreso de la Unión. Con esto, el reglamento del Presidente siempre se subordina al texto de esa ley. O sea que no hay reglamento sin ley, porque el expedido por el Presidente de la República, según el precepto transcrito, no tiene otro fin que hacer factible la aplicación de la ley: éste es su objetivo específico. Finalidad que persigue Otra forma de considerar el objeto del reglamento es la cuestión formal, hablando del fin que persigue al ser emitido, es decir, el reglamento puede ser interno o externo, según que tenga por finalidad dar instrucciones a los agentes administrativos acerca de cómo deben ejercer su función, o se dirijan directamente a los administrados creándoles derechos e imponiéndoles obligaciones (Gordillo, 2000, V-7) De la naturaleza jurídica del reglamento deriva la facultad reglamentaria del Ejecutivo a lo que Carbonell señala que: La importancia de estudiar la facultad reglamentaria resulta obvia si se piensa en la expansión que, tanto cuantitativa como cualitativamente, ha tenido la misma en los últimos años. Cada vez más las leyes se van quedando como las normas que contienen los grandes principios, las decisiones generales, sobre determinada materia y los reglamentos son los que recogen las reglas prácticas, las que se aplican de manera inmediata al ciudadano. (López, s.f., p. 1)
6 Fundamento constitucional y legal Como ya mencionamos el fundamento constitucional del reglamento se encuentra inserto en el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación hace referencia en la siguiente Tesis aislada: Criterio de la SCJN REGLAMENTOS, FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. La facultad reglamentaria constituye una facultad normal del Poder Ejecutivo, que no deriva de ninguna delegación legislativa, sino que la tiene directamente, porque se la otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal. SEGUNDA SALA Amparo administrativo en revisión 6294/42. Barragán Zaldívar Fernando. 11 de noviembre de 1942. Unanimidad de cinco votos. Relator: Gabino Fraga. ([TA]; 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo LXXIV; Pág. 3895) Por lo tanto analizaremos con más detalle este precepto en este apartado por su relevancia. En este texto podemos observar que se encuentran insertas tres facultades del Poder Ejecutivo en referencia a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, a saber: a) Promulgación, b) Ejecución, c) Proveer en la esfera administrativa de su exacta observancia. Las primeras dos facultades ya han sido revisadas en cursos previos por lo que queda el análisis de la tercera de ellas, la Real Academia de la Lengua Española define proveer como: preparar, reunir lo necesario para un fin (RAE, proveer, entrada 1, en línea), esta facultad significa la competencia para la realización de los actos que facilitan la ejecución, pero que nos son la ejecución misma, y no pueden serlo porque esta última queda ya comprendida en el segundo concepto de la fracción (Fraga, 2009, p. 110) La Suprema Corte de Justicia de la Nación emite un criterio al respecto para aclarar esta facultad al señalar:
7 Criterio de la SCJN REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El artículo 89 fracción I, de nuestra carta magna, confiere al Presidente de la República tres facultades: a). La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b). La de ejecutar dichas leyes y c). La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley aunque solo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan la ley del reglamento en sentido estricto: este último emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero aún en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, sepárense por la finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos. Segundo tribunal colegiado del sexto circuito. Amparo directo 233/90. Electrónica aplicada del sureste, s. A. De C. V. 19 de febrero de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Arnoldo Nájera Virgen. Secretario: Enrique Crispín campos Ramírez. Amparo directo 169/90. Industrias modernas de precisión, s. A. 21 de noviembre de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Jorge Alberto González Álvarez. Amparo directo 433/88. Haddad textil, s. A. De c. V. 24 de octubre de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: José Mario Machorro Castillo. (Semanario judicial de la Federación, octava época, tomo xv, enero de 1995, p. 298.)
Distinción entre ley y reglamento DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS 8 Al respecto la Suprema Corte de Justicia emitió el siguiente criterio para hacer notar las diferencias entre el reglamento y la ley: Criterio de la SCJN LEYES Y REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS DOS. El carácter propio de la ley, aunque no reside en su generalidad ni en la impersonalidad de las órdenes que da, ya que ese carácter puede tenerlo también los reglamentos, sí consiste en el hecho de que la ley es una expresión de la voluntad nacional, manifestada mediante los Congresos, lo que no puede decirse de un reglamento, que es la expresión de la voluntad de los administradores o de los órganos del poder administrativo. Los reglamentos deben estar sujetos a una ley cuyos preceptos no pueden modificar; así como las leyes deben circunscribirse a la esfera que la Constitución les señala, la misma relación debe guardar el reglamento en relación con la ley respectiva, según nuestro régimen constitucional. Algún tratadista dice: que la ley es una regla general escrita, a consecuencia de una operación de procedimiento, que hace intervenir a los representantes de la nación, que declara obligatorias las relaciones sociales que derivan de la naturaleza de las cosas, interpretándolas desde el punto de vista de la libertad; el reglamento es una manifestación de voluntad, bajo la forma de regla general, emitida por una autoridad que tiene el poder reglamentario y que tiende a la organización y a la policía del Estado, con un espíritu a la vez constructivo y autoritario; (hasta aquí el tratadista). Cuando mucho, se podrá admitir que el reglamento, desde el punto de vista material, es un acto legislativo, pero nunca puede serlo bajo el aspecto formal, ni contener materias que están reservadas a la ley, o sea actos que puedan emanar de la facultad que corresponde al poder legislativo, porque desaparecería el régimen constitucional de separación de funciones. La ley tiene cierta preferencia, que consiste en que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento. Este principio es reconocido en el inciso "f" del artículo 72 de la Constitución, que previene que en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observaran los mismos trámites establecidos para su formación. Conforme a la misma Constitución, hay materias que solo pueden ser reguladas por una ley. La reglamentación de las garantías individuales sólo puede hacerse, salvo casos excepcionales, por medio de una ley, en sentido formal; del mismo modo que se necesita una ley para imponer contribuciones y penas para organizar la guardia nacional, etcétera. De modo que si bien existen algunas relaciones entre el reglamento y la ley, no pueden tener ambos el mismo alcance, ni por razón del órgano que los expide, ni por razón de la materia que consignan, ni por la fuerza y autonomía que en sí tienen, ya que el
9 reglamento tiene que estar necesariamente subordinado a la ley, de lo cual depende su validez, no pudiendo derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido de la misma, ya que sólo tiene por objeto proveer a la exacta observancia las leyes que expide el Congreso de la Unión, de donde se deduce que si el artículo 4o. constitucional exige una ley previa para que se restrinja la libertad de comercio y trabajo y la ley que establece la restricción no es más que un reglamento, como los artículos constitucionales no pueden ser reglamentados sino por una ley, está fuera de duda que la reglamentación administrativa esta en pugna con la Constitución, pues el artículo 89, fracción I, de la Constitución vigente, sólo establece la facultad reglamentaria por lo que hace a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, y el mismo espíritu imperó en todas las Constituciones anteriores. ([TA]; 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo LXXII; Pág. 6716) Amparo administrativo en revisión 59/33. Cooperativa "revendedores de boletos de espectáculos públicos", s. C. I. Y coags. 15 de noviembre de 1935. De lo cual podemos resumir lo siguiente: REGLAMENTO Expresión de la voluntad de los administradores o de los órganos del poder administrativo Deben estar sujetos a una ley cuyos preceptos no pueden modificar Desde el punto de vista material, es un acto legislativo, pero nunca puede serlo bajo el aspecto formal No puede contener materias que están reservadas a la ley, o sea actos que puedan emanar de la facultad que corresponde al poder legislativo Tiene que estar necesariamente subordinado a la ley, de lo cual depende su validez Producto del poder Ejecutivo La ley es obligatoria mientras no se abrogue LEY Expresión de la voluntad nacional, manifestada mediante los Congresos Deben circunscribirse a la esfera que la Constitución les señala Es un acto legislativo desde el punto de vista formal y material Hay materias que solo pueden ser reguladas por una ley. Sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento. Producto del Poder Legislativo Si deja de existir la ley, también el reglamento Fuente: elaboración propia en base a: Suprema Corte de Justicia de la Nación (1935) Leyes y reglamentos, diferencia entre los. México: Semanario Judicial de la Federación, Tesis Aislada; 5a. Época; 2a. Sala; Tomo LXXII; Pág. 6716
10 Conclusión Los reglamentos son normas jurídicas emitidas por órganos de la Administración Pública para proveer de ejecución a las leyes que emite el poder legislativo, son expedidas por el poder Ejecutivo como facultad consagrada en el texto constitucional, lo cual deriva en la facultad reglamentaria que dispone que para facilitar el cumplimiento de las leyes el presidente puede crear reglamento para determinar la forma en la que se han de ejecutar dichas leyes, esto quiere decir, con qué recursos se va a disponer, por qué mecanismos se va a realizar, en qué medida y con qué límites. La naturaleza jurídica del reglamento se encuentra en la teoría que explica que es una acto administrativo formalmente y un acto legislativo materialmente hablando, es decir se puede comparar con la ley por tener las mismas características que ésta; pero las diferencias son muy notorias al hacer el análisis de cada una de ellas y de las características generales del reglamento. El objeto del reglamento se encuentra en facilitar la ejecución de las leyes que expide el Congreso de la Unión, y su finalidad se enfoca más en los fines prácticos que pueden ser proveer de directrices a los sujetos internos o externos de los órganos para determinar las actuaciones de cada uno de ellos. El análisis de la teoría general del reglamento es esencial en el estudio de la materia, no obstante, existen aspectos por conocer, por ejemplo: El Estado puede celebrar contratos?, Qué tipo de contratos puede celebrar el Estado?, Cómo están regulados los contratos administrativos?, Qué elementos deben contener los contratos típicos?... Las respuestas a las preguntas anteriores las conocerás en la siguiente sesión.
11 Para aprender más Cuáles son las fuentes del derecho? (s/a). (s/f). Las fuentes del derecho, obtenido de: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3260/9.pdf Cuál es la diferencia entre ley y reglamento? (s/a). (1935). Leyes y reglamentos, diferencia entre los., obtenido de: http://info4.juridicas.unam.mx/const/tes/5/7/3068.htm
Actividad de Aprendizaje DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS 12 Instrucciones: Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión, realiza la siguiente actividad: * Realiza un cuadro comparativo mencionando las diferencias entre ley y reglamento. * Ejemplifica las fuentes formales del derecho administrativo. *Sigue las instrucciones de tu profesor para la entrega de tu actividad. Recuerda que esta actividad te ayudará a retener los temas vistos, los cuales son esenciales para continuar con el estudio de la materia. Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente: Tus datos generales Fuentes confiables y serias Cuadro Comparativo. Información. Ejemplos. Claridad del trabajo
13 Bibliografía a) Bibliográficas Delgadillo, L (2010) Elementos de derecho administrativo. Primer curso, 3ra edición. México: Limusa. Fraga, G. (2009) Derecho administrativo. México: Porrúa García, E. (2009) Introducción al estudio del derecho. México: Porrúa Gordillo, A. (2000) Tratado de derecho administrativo. 5ª. ed., t.1. Buenos Aires: Fundación de derecho administrativo. López, M.A. (s.f.) La nueva facultad reglamentaria en México. Evaluación y perspectivas a la luz del texto actual de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: UNAM-IIJ López, M.A. (s.f.) Las fuentes del derecho administrativo. México: UNAM- IIJ b) Legislativas Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2012) Ley Federal del Procedimiento Administrativo. México: Diario Oficial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación (1935) Leyes y reglamentos, diferencia entre los. México: Semanario Judicial de la Federación, Tesis Aislada; 5a. Época; 2a. Sala; Tomo LXXII; Pág. 6716 Suprema Corte de Justicia de la Nación. (1942). Reglamentos. Facultad para expedirlos. México: Semanario Judicial de la Federación. Tesis Aislada; 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo LXXIV; Pág. 3895 Cibergráficas Real Academia de la Lengua Española, proveer, entrada 1, disponible en: http://lema.rae.es/drae/?val=proveer