Política industrial en Colombia: hacia una mayor eficacia José Guillermo García Isaza Facultad de Ciencias Económicas UNAL Bogotá, junio 2013
Diagnóstico: La Industrialización Trunca El avance de la industrialización en el país entró desde los años 1980 en una etapa de estancamiento. En los años 90 se abandonó la política de selectividad en la política industrial y se reemplazó por políticas de promoción del mercado y de competitividad. Después de la crisis industrial de los años 1980, la industria avanzó a un patrón de crecimiento con mayor densidad en capital fijo y baja capacidad de generación de empleo. De hecho pocas empresas habían alcanzado niveles adecuados de economía de escala, con producciones y mercados en masa. La infraestructura física y tecnológica del país estaba rezagada. En el sector industrial colombiano predominaba la producción orientada al mercado interno y esto se explicaba por el sesgo antiexportador de las políticas y las prácticas industriales.
Diagnóstico: Apertura adaptativa El modelo de apertura sirvió para inducir a la modernización y actualización tecnológica en la industria, pero siguiendo un comportamiento fundamentalmente de adaptación defensiva para preservar el activo que representa el mercado nacional. La prioridad en el manejo macroeconómico ha estado dirigida al corto plazo, a la gestión de la volatilidad de los mercados y de los precios de exportaciones, más que al desarrollo productivo de largo plazo y las ganancias sostenidas de productividad. Un reflejo de lo anterior es la apreciación de la moneda nacional causada por lo flujos financieros y de inversión extranjera en el primer semestre de 2013. Aunque ha mejorado, el nivel de inversión agregado de la economía, todavía sigue siendo bajo (inferior al 25%). A pesar de los avances, la infraestructura del país es insuficiente y carente de competitividad estructural.
Diagnóstico: sin dinámica estructural El avance de la industrialización no ha salido del estancamiento. La estructura industrial adolece de dinamismo tecnológico y de diversificación productiva. Estructuralmente este modelo ha venido a reforzar el patrón de comercio basado en recursos naturales, con poca diversificación, baja generación de empleo y en el comercio basado en ingresos de renta. La producción basada en rendimientos crecientes sigue siendo restringida y refleja la deficiencia competitiva de la industria, con poca capacidad para la transferencia tecnológica y el aumento de la productividad. En el sector industrial colombiano aun predomina la producción orientada al mercado interno. Esto obedece a la preponderancia de los mercados andinos, alejados de los puertos y las fronteras de la economía nacional. La apertura no cambió la protección natural creada por la geografía.
Diagnóstico: El contexto del Siglo XXI EN EL MUNDO En el siglo XXI una variable central para el desarrollo de capacidades productivas está asociado con el desarrollo de capacidades científicas, tecnológicas y de innovación. Industrias de procesos e industrias en redes de fabricación. Las sociedades del conocimiento: ambiental, energía, microelectrónica, biotecnología, nanotecnología, neurociencias. EN COLOMBIA El desarrollo del sistema nacional de ciencia y tecnología no ha logrado ampliar la frontera y las perspectivas del desarrollo productivo. El conocimiento sigue siendo pensado como fin y no como medio. Predominan las innovaciones incrementales, con baja exigencia en conocimiento científico y tecnológico.
Opciones y modelos de desarrollo Insistir en el patrón convencional de ventajas comparativas estáticas y consolidar la economía de renta minera y agraria, con mercados urbanos de servicios. Buscar un cambio intencional del modelo hacia la creación y consolidación de capacidades de producción modernas basadas en incrementos de productividad y desarrollo tecnológico. Una combinación de las dos perspectivas (Noruega o Finlandia), plantea un mayor reto a la combinación de las políticas macroeconómicas con las políticas de desarrollo y transformación productiva.
Propósito: La sostenibilidad estructural La sociedad colombiana debe proyectarse como una sociedad moderna de clases medias en la que todos los colombianos puedan tener cabida. Para construir una solución estructural a los problema de desempleo, informalidad y pobreza, Colombia tendrá que hacer un esfuerzo muy grande por ampliar los escenarios de crecimiento moderno. Por lo tanto, habrá que aumentar de forma significativa tanto la inversión infraestructural y productiva-tecnológica, y ser más eficaz en los esfuerzos de diversificación y desarrollo productivo para crear más y mejores empleos como lo están haciendo otros países emergentes.
Cómo estructurar la política industrial? Cuando no se ha consolidado el proceso de aprendizaje, lo peor que puede hacer un país es abandonar la política de desarrollo productivo. Se requiere una política de desarrollo productivo integral, aplicable al sector industrial, al sector agrícola y al sector de servicios. Orientarla estratégicamente, basada en programas y a largo plazo Concertación entre el gobierno, el sector productivo y el sector académico. Buscar consistencia de las políticas entre la prioridad de la estabilidad macroeconómica de corto plazo con el cambio estructural que se busca. Diseñar políticas activas orientadas al desarrollo de capacidades estructurales en sectores específicos. Garantizar la coherencia de la política en términos de continuidad, evaluación, ajuste y corrección. Reducir impacto de factores de volatilidad y choques para alcanzar las metas de inversión en capital infraestructural físico, humano y tecnológico. Una política combinada para consolidar la trayectoria y desarrollar nuevas capacidades productivas.
Trabajar sobre la trayectoria Aprovechar el potencial de recursos naturales incorporando en ellos los procesos que permitan ampliar la generación de valor agregado (inversión + conocimiento+ transformación+ valor agregado). Es crucial el desarrollo de capacidades para la transferencia tecnológica y productiva: Monitoreo de avances en modelos productivos y tecnológicos. Formación de capacidades en capital humano profesional y técnico. Capacidad de generación de eslabonamientos y valor agregado. Crear y mantener condiciones adecuadas de financiamiento de capital de riesgo tecnológico y de innovación. Orientar los recursos hacia el logro de metas de aprendizaje y fortalecimiento competitivo en sectores definidos estratégicamente (Programa de Transformación Productiva). Uso estratégico del conocimiento (investigación básica y aplicada)
Creación de nuevas capacidades Definir los sectores con visión estratégica para orientar los esfuerzos al desarrollo de parques tecnológicos regionales en sectores con: Perspectivas de crecimiento en los mercados mundiales Alta elasticidad ingreso de la demanda Generación de eslabonamientos productivos y valor agregado. Potencialidad de activos. Formular esquemas de incentivos para la localización geográfica de los proyectos en las fronteras marítimas. Crear condiciones para viabilizar el capital de riesgo hacia industrias de nueva generación, más intensivas en conocimiento e innovación. Replantear la visión hacia un enfoque moderno del conocimiento Concertar y redefinir las políticas de ciencia y tecnología Formación de nueva generación de empresas y empresarios
Creación de nuevas capacidades Admitir que la creación de nuevos sectores implica procesos experimentales de ensayo y error. Es importante concentrar los recursos al logro de metas de aprendizaje y acortar el tiempo de las metas. Mejorar la articulación de los servicios modernos de educación e investigación con el desarrollo de mejores prácticas en la producción agrícola e industrial. Se debe forjar una nueva generación de empresarios prácticos en el uso industrial del conocimiento como factor clave del desarrollo productivo y la competitividad. Políticas de consolidación de empresas basadas en conocimiento e innovación (PYMES)
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