Instituto de las Américas: México, la Reforma Energética & Pemex: Implementación y Pasos a Seguir Hacia una Nueva Regulación de la Exploración y Producción de los Hidrocarburos en México 4 de febrero de 2009 Javier H. Estrada Estrada Analítica Energética S.C.
1 El porqué de la regulación n de la E&P de los hidrocarburos
La razón n de ser de las petroleras La industria petrolera mundial se ha caracterizado por su progreso tecnológico para encontrar nuevos yacimientos y maximizar la extracción de los hidrocarburos Los obstáculos a superar han sido complejos: Acceso a geografías aparentemente inaccesibles y con frecuencia inhóspitas Difícil obtención de información sísmica e interpretación del yacimiento Caracterizar los sistemas petrolíferos y su geofísica para optimizar el proyecto La concepción de los equipos idóneos para el desarrollo de cada tipo de campo La coordinación de los trabajos para minimizar los costos Medidas que aumenten la recuperación inicialmente esperada Infraestructura para la transformación y comercialización de los hidrocarburos Aumentar la protección de los trabajadores, disminuir el riego de las inversiones, preservar los depósitos y minimizar los efectos nocivos de las actividades
Eficiencia y globalización Ese progreso ha resultado de la creciente demanda mundial, del aumento en el precio de los hidrocarburos y de los tres factores siguientes: La eficiencia técnico económica que exigen los inversionistas La regulación que las autoridades de cada país imponen a las empresas petroleras para reducir los riegos, aumentar la eficiencia operativa y económica, y en la mayoría de los países que los réditos mayoritariamente sean transferidos al Estado, quien es el dueño original de los recursos en hidrocarburos. La creciente regulación internacional de algunas de las actividades del sector, ya sea porque éstas pueden tener efectos nocivos más allá de las fronteras de los países en donde se realizan los procesos, o porque con la globalización también ha aumentado la homologación de los estándares para los equipos y para las prácticas operativas de la industria petrolera. Estos elementos tienden a conjugarse para establecer los marcos que delimitan las operaciones de la industria mundial del petróleo. Cada uno cubre una función propia.
Papel del gobierno en un país s petrolero El papel del gobierno es asegurar que su industria petrolera genere resultados excelentes respecto a las mejores prácticas del sector a nivel mundial. Para ello el gobierno DEBE Concebir y establecer la legislación para el desarrollo funcional del sector Regular para que las empresas del sector cumplan con las mejores prácticas Contar con agencias que supervisen el manejo de los recursos y las operaciones Propiciar las condiciones económicas para la maximización de los resultados: descubrimientos de nuevos yacimientos, entendimiento e interpretación de sus estructuras y fluidos máxima eficiencia del proyecto desde su concepción hasta su abandono minimizar todos los costos y riesgos del proyecto y de la industria petrolera comercialización eficiente Es así que el petróleo se convierte en un recurso valioso para la economía nacional y, cuando los precios son favorables, se transforma en fuente adicional de riqueza
El problema y la solución El Estado Mexicano, a través del Ejecutivo Federal, debe desempeñar tres papeles: representar al dueño de los hidrocarburos que se encuentren en el subsuelo; regular y supervisar las actividades de E&P de hidrocarburos, y representar al dueño de la única petrolera operadora en E&P y refinación El dueño del recurso debe definir las políticas de explotación El regulador actualiza las reglas de la operación, evalúa las propuestas y supervisa El operador requiere de los principios de política a los que deba enfocarse y de las reglas operativas a las que deba adaptarse para concentrarse en la selección de sus proyectos, en la eficiencia de sus tareas y en la rentabilidad de sus inversiones. La línea divisoria que debería separar al dueño del recurso, del regulador, y al regulador del operador, se ha desvaneciendo. En la práctica los tres papeles han sido delegados a Pemex: conducción estratégica, organismo auto regulado y empresa petrolera. En las últimas décadas ninguno de esos tres roles ha funcionado en línea con las mejores prácticas internacionales.
2 Hacia una nueva organización basado en las mejores prácticas internacionales
Primero: Reforzamiento de la SENER Reforzar el mandato, atribuciones y capacidades técnicas de la Secretaría de Energía para que funja con efectividad como representante del dueño de los recursos. La SENER debe ser la entidad responsable de ejercer los derechos de la Nación en materia de hidrocarburos. Por lo tanto le corresponde: Establecer y conducir la política petrolera del país Proponer la planeación del sector Definir la trayectoria de la plataforma de producción, y el ritmo de reposición de las reservas Asegurar que se realicen estudios para identificar los recursos nacionales en hidrocarburos Establecer la regulación en materia de asignaciones para la E&P petrolera Otorgar, revocar o modificar las asignaciones a favor de PEMEX Evaluar los recursos en hidrocarburos del país, y Publicar el estado de las reservas, del desarrollo de los campos, de la extracción obtenida y de la producción esperada.
Segundo: crear una Agencia Reguladora de la E&P a) competente Esta Agencia debe ser competente y tener autoridad. Por competente se entiende que debe tener conocimientos profundos del potencial geológico de los recursos en hidrocarburos del país debe estar compenetrada con los costos y tecnologías de la industria petrolera internacional puede comprender y evaluar los proyectos propuestos por Pemex desde un punto de vista técnico y económico formule propuestas técnicas para optimizar las tasas de recuperación de hidrocarburos conserve y organice la información sobre nuestros recursos prospectivos, potenciales y en desarrollo, en cada campo, en cada pozo realice estudios de impacto socio económico y ambientales en áreas que posteriormente puedan ser asignadas a la E&P de hidrocarburos pueda opinar sobre la carga fiscal que soportarían las distintas zonas petroleras del país
Segundo: crear una Agencia Reguladora de la E&P b) con autoridad Que la Agencia Reguladora tenga autoridad, no solo significa que la respalde una ley. También significa que a ella corresponde establecer y actualizar la regulación técnica en materia de E&P de hidrocarburos emita el dictamen sobre las asignaciones solicitadas por PEMEX, evaluando su capacidad para desarrollar eficientemente los yacimientos con base en el Plan Integral que el operador deberá presentar para desarrollar cada asignación, autorice la ejecución de los proyectos de E&P supervise la realización de los trabajos petroleros en cada etapa del proyecto y lleve el registro de los recursos, expectativas y cumplimientos audite la medición de los flujos producidos y discuta con el operador medidas específicas para aumentar la recuperación de hidrocarburos en los yacimientos.
Tercero: Re-orientar a Pemex a) para que funcione como una verdadera petrolera Pemex debe enfocarse a su esencia de empresa petrolera y asumir sus responsabilidades en tanto que receptor de las asignaciones de E&P de hidrocarburos. Funcionar como empresa petrolera implica ser un operador eficiente, con suficiente capacidad de ejecución con gran manejo de la tecnología que cumple con las mejores prácticas de la industria que propone proyectos documentando sus riesgos, beneficios, la minimización de los costos y la maximización de sus utilidades que desarrolla una base nacional de proveedores modernos y eficientes para hacer frente a los retos más complejos que cumple con sus objetivos, cronogramas y presupuestos, de manera transparente, minimizando los daños que sus actividades puedan causar a las personas, a las economías locales o al medio ambiente que entregue buenas cuentas a su accionista
Tercero: Re-orientar a Pemex b) que justifique los trabajos en cada asignación En tanto que operador, Pemex debe solicitar a la SENER las asignaciones petroleras, Documentando los objetivos y demostrando su capacidad para cumplirlos Debe realizar los trabajos de exploración para alcanzar la viabilidad comercial del proyecto, o devolver la asignación En caso de asignaciones con potencial productivo, PEMEX debe preparar un Plan Integral de Desarrollo del yacimiento que especifique los conceptos tecnológicos, las fuentes de financiamiento, la cadena de proveedores, los riesgos, costos y cronogramas Una vez que el Plan es autorizado, Pemex debe realizar los trabajos en tiempo y presupuesto Debe entregar a la Agencia Reguladora toda la información que le solicite y justificar nuevos alcances al proyecto cuando así corresponda.
Síntesis Se requiere que la SENER y el órgano regulador de la E&P funcionen como un contrapeso técnico respecto a Pemex Se requiere reforzar a Pemex y enfocarlo a operar como empresa de clase mundial Esta clarificación de roles daría mayor funcionalidad al sector y mejoraría la transparencia en su administración disminuiría la actual intervención de la SHCP, pues se cubrirían los objetivos de certidumbre sobre los requerimientos de inversión, su multi anualidad y los procedimientos para el cumplimiento del proyecto disminuiría la necesidad de intervención de la SFP ya que Pemex se sometería a procedimientos claros de cumplimiento y respondería a cuestionamientos sobre la realización de los proyectos
3 La reforma y sus retos
Decisiones del 28 de noviembre de 2008 Pemex Reformas y adiciones a la LRA27CRP (transfronterizos, contratos de servicios, responsabilidad ambiental, CNH y CRE, sanciones y paros preventivos) Nueva Ley de PEMEX, adiciones al art. 3o. de la LFEP, al art. 1 de la Ley de Obras y agrega un párrafo al artículo 1 de la Ley de Adquisiciones Reforzamiento de la SENER Reformas y adiciones al artículo 33 de la LOAPF Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética. Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía Reforzamiento de la CRE Reformas, adiciones y derogaciones a la Ley de la CRE Creación de la Comisión Nacional de Hidrocarburos Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos.
Reforzamiento de SENER Establecer y conducir la política energética del país, y supervisar su cumplimiento Integrar el Consejo Nacional de Energía y expedir la Estrategia Nacional de Energía Planeación energética a mediano y largo plazos Ejercer los derechos de la Nación en hidrocarburos (entre otros) Establecer la política de restitución de reservas de hidrocarburos Expedir NOMs, supervisar la actividad de Pemex y de los particulares (en su caso) Establecer la regulación sobre asignación de áreas para la E&P petrolera, proponer zonas de reservas petroleras y la plataforma anual de producción de petróleo y gas Otorgar, rehusar, modificar, revocar o cancelar asignaciones petroleras tomando en consideración los dictámenes técnicos que emita la CNH Aprobar los principales proyectos de E&P de PEMEX con base en los lineamientos de la política energética y con apoyo en los dictámenes técnicos de la CNH Registrar y dar a conocer las reservas de hidrocarburos (apoyada en CNH)
Comisión n Nacional de Hidrocarburos Organización Desconcentrado de SENER. Debe apegarse a la política de hidrocarburos y a la Estrategia Nacional de Energía. 5 comisionados, 10 años de experiencia relevante LRA27CRP art 15, párrafo I. PEMEX deberá: Cumplir con las asignaciones; evitar la quema de gas, derrames, daño grave a las personas o en sus bienes, y obtener los permisos para realizar sus obras L CNH art 3 Maximizar el volumen de crudo y gas en el largo plazo, económicamente viable Reposición de reservas, con base en tecnología disponible y viabilidad económica Uso de tecnología adecuada para la E&P Protección ambiental y sustentabilidad petrolera Seguridad industrial Reducción al mínimo de la quema y venteo de gas y de hidrocarburos
Brazo técnico t de SENER: Ley de la CNH artículo 4 4 Aportar elementos técnicos a la política de hidrocarburos y programas sectoriales Participar con SENER en la política de restitución de reservas. Proponer zonas de reservas. Emitir opinión sobre la asignación o cancelación de áreas. Opinar sobre los permisos para el reconocimiento y la exploración superficial. Dictaminar técnicamente los proyectos previo a las asignaciones de SENER Dar a SENER el apoyo técnico que solicite y realizar las visitas de inspección que pida Establecer las disposiciones técnicas y NOMS para la E&P, escuchando a Pemex, y verificar su cumplimiento Solicitar y obtener de PEMEX toda la información técnica que requiera Formular propuestas técnicas para optimizar la recuperación Establecer mecanismos de evaluación de la eficiencia operativa Recabar, analizar y mantener actualizada la información y la estadística Realizar estudios de evaluación, cuantificación y verificación de las reservas Llevar un Registro Petrolero y determinar las violaciones a las disposiciones técnicas
Comisión n Reguladora de Energía Organización Órgano desconcentrado de SENER. 5 comisionados LRA27CRP art 15, párrafos II y III. II. En Ventas de Primera Mano (VPM), Pemex debe: a) Cumplir con los términos y condiciones que se establezcan b) Entregar la cantidad y calidad de gas, refinados y petroquímicos básicos c) Respetar el precio que para los distintos productos se determine III. Los permisionarios (incluyendo a PEMEX) deberán: a) Prestar los servicios de forma eficiente, uniforme, homogénea, regular, segura y continua, así como cumplir los términos y condiciones contenidos en los permisos e) Programas de mantenimiento g) Obtener autorización de la SENER o la CRE para modificar los sistemas o los términos y condiciones en la prestación del servicio i) Abstenerse de otorgar subsidios cruzados o realizar prácticas discriminatorias
Nuevas atribuciones de la CRE VPM de gas, combustóleo y petroquímicos básicos. El transporte y distribución de gas, de los refinados del petróleo y de los petroquímicos básicos, que se realice por medio de ductos, así como el almacenamiento directamente vinculado El transporte y distribución de bio energéticos que se realice por ductos, así como el almacenamiento directamente vinculado Otros: Aprobar y expedir los términos y condiciones de VPM del combustóleo, gas y petroquímicos básicos, así como las metodologías de precios Aprobar términos y condiciones para transporte, almacenamiento y distribución Determinar las zonas geográficas exclusivas de distribución Aprobar y expedir modelos de convenios y contratos de adhesión Ordenar las medidas de seguridad e imponer las sanciones administrativas
Riesgos en la implementación n de la reforma Sener Pemex CRE Visión de economía centralizada, con pocos o nulos espacios para privados Intervencionismo y/o exceso de controles operativos sobre CRE, CNH y Pemex Inercia: burocracia, financiamiento, corrupción, politización de decisiones técnicas Ineficiencias contractuales, falta de cuadros, organizaciones pesadas y obsoletas Bajo presupuesto, comisionados no idóneos, intervención en los PVM por SENER u otros, burocratización, justificar proyectos deficitarios Comisión Nacional de Hidrocarburos Faltas o insuficiencias en los reglamentos que emita la CNH, comisionados inexpertos, intervención de la SENER en las decisiones (incertidumbre de autoridad), bajo presupuesto, limitaciones en cuadros profesionales, burocracia, arrogancia hacia Pemex o sus contratistas. Permitir proyectos cuestionables desde el punto de vista técnico, económico, social o ambiental
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