DICTAMEN 76 DICTAMEN Nº. 76/2005, de 24 de mayo. * Expediente relativo a consulta formulada por el Ayuntamiento de Belmonte (Cuenca) en relación al establecimiento de las retribuciones percibidas por el Alcalde en el período 1997-2003, y en especial, respecto a la subida de retribuciones acordada en el año 2001. ANTECEDENTES Según consta en la certificación expedida por el Secretario e Interventor del Ayuntamiento de Belmonte, el Pleno de dicha Corporación en su sesión de 11 de marzo de 2005 adoptó, entre otros acuerdos, el de solicitar de la Consejería de Administraciones Públicas que proceda a formular ante este Consejo Consultivo la petición de consulta y emisión de Dictamen relativa a la subida de salarios aplicada en el año 2001 al anterior Señor Alcalde-Presidente de la Corporación, en virtud de la seguridad jurídica y de los derechos de los administrados. La consulta ha sido concretada mediante escrito de la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Belmonte en el que efectúa la siguiente relación de hechos: el anterior Alcalde de la Corporación, D. X, fue dado de alta en la Seguridad Social el 9 de diciembre de 1997 como perceptor de retribuciones a cargo del Ayuntamiento sin que existiese acuerdo del Pleno al respecto, retribuciones que fueron aprobadas posteriormente, en sesión de 27 de marzo de 1998, meses después del alta; seguidamente en el año 2001 y con efectividad para el ejercicio siguiente, se produjo una subida de su sueldo, sin que exista acuerdo de Pleno al respecto y sin que tampoco se pueda saber si fue acordada en Comisión de Gobierno, ya que tal y como consta en el acuerdo del Pleno de 16 de febrero de 2004 y como también reconoció el anterior Alcalde, las actas de dichas comisiones correspondientes a los últimos años se habían firmado últimamente, sacándolas ad hoc para la Auditoria de la Sindicatura de Cuentas. Se hace constar finalmente que durante el periodo auditado 1999-2002 no se aprobaron los presupuestos de la Corporación. En base a lo anterior concluye el referido escrito haciendo referencia a las siguientes cuestiones que desean someterse a este Consejo Consultivo: 1.- Procedimiento a seguir para acordar sueldo para el Alcalde. 2.- Si es preceptivo su aprobación por Pleno antes de proceder al alta en la Seguridad Social. 3.- Si es preceptivo o no que dicho sueldo figure con partida presupuestaria en unos Presupuestos aprobados. 4.- Si existe normativa en la que se regulen los salarios de alcaldes para establecer posibles diferencias anuales, y en que concepto ha de satisfacerse. * Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez 1
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 5.- Si puede acordarse un aumento de sueldo sin previo acuerdo en la comisión correspondiente y ratificación del acuerdo plenario. 2 EXTRACTO DE LA DOCTRINA - El cauce procedimental a seguir para acordar el sueldo del Alcalde no es otro que el previsto en los precitados artículos 75.5 de la LBRL y 13.4 del ROF, que se concretaría en los siguientes trámites: propuesta del Presidente de la Corporación en tal sentido; determinación por el Pleno corporativo, dentro de la consignación global contenida a tal fin en el Presupuesto, de la relación de cargos de la Corporación que podrán desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva, así como las cuantías que correspondan a los mismos en atención a su grado de responsabilidad; publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y en el tablón de anuncios de la Corporación de los anteriores acuerdos plenarios referidos tanto a la determinación de los miembros que realizarán sus funciones con dedicación exclusiva como a las retribuciones correspondientes a los mismos; y, finalmente, aceptación por el interesado del régimen de dedicación exclusiva y comunicación de la misma al Pleno en la siguiente sesión ordinaria. Debe significarse que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha interpretado de forma flexible la exigencia de alguno de los citados requisitos, dando prevalencia a la situación de hecho del miembro concreto de la Corporación en cuanto a su régimen de dedicación, frente a las formalidades exigidas por los citados artículos. En concreto y por lo que se refiere al acuerdo plenario que determina el cargo como susceptible de desempeño en régimen de dedicación exclusiva, dicho órgano jurisdiccional ha señalado en su Sentencia de 3 de julio de 2000, (Ar. RJ 2001\3725) que, [...] concurriendo en definitiva el requisito de la dedicación exclusiva requerida, no tiene la trascendencia invalidante que atribuye el representante de la Administración del Estado a la ausencia de una previa determinación del cargo como susceptible de desempeño en dicho régimen de dedicación ; doctrina ésta que ha sido posteriormente confirmada en Sentencia de 6 de febrero de 2001 (Ar. RJ 2001\2458), añadiendo que apareciendo en las actuaciones, y en la propia sentencia recurrida, que la retribución al Alcalde lo es entre otros, por la dedicación exclusiva del cargo ninguna necesidad había de que con anterioridad hubiera un acuerdo para determinar el cargo como susceptible de desempeño en régimen de dedicación exclusiva, pues lo trascendente es la dedicación del cargo en régimen de dedicación exclusiva y que sea aceptado por el interesado, sin necesidad de anterior acuerdo previo [...] -La respuesta a la interrogante relativa a si es preceptiva su aprobación por el Pleno antes de proceder al alta en la Seguridad Social, exige tomar en consideración, en primer término, el artículo 32.2.1º del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Inscripción de empresas y Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en la Seguridad Social, a cuyo tenor: Las solicitudes de alta deberán presentarse por los sujetos obligados con carácter previo al comienzo de la prestación de servicios por el trabajador, sin que en ningún caso puedan serlo antes de los sesenta días naturales anteriores al previsto para la iniciación de la misma ; así como el artículo 2.3 de la Orden de 12 de marzo de 1986 sobre alta y cotización de los miembros de Corporaciones Locales con dedicación exclusiva, el cual establece que: El término inicial del plazo previsto en el Régimen General para la comunicación de la afiliación y/o
DICTAMEN 76 alta, se entenderá referido a la fecha en que los miembros de las Corporaciones Locales tomen posesión de su cargo. El intento de integración normativa de ambos preceptos plantea dudas en cuanto al momento preciso en el que se debe proceder al alta en la Seguridad Social, por cuanto si bien el primer artículo citado señala que las solicitudes de alta deben presentarse con carácter previo al comienzo de la prestación de servicios por el trabajador, y en concreto, dentro los sesenta días naturales anteriores al previsto para la iniciación de la misma; el artículo 12.3 de la Orden de 12 de marzo de 1986, parece diferir el momento de comunicación del alta a la Seguridad Social al momento en que los miembros de las Corporaciones Locales tomen posesión de su cargo (en régimen de dedicación exclusiva habría que entender); aun cuando también podría entenderse que lo que hace este último precepto es identificar el comienzo de la prestación de servicios por el trabajador con el momento de la toma de posesión de su cargo por parte de los miembros de las Corporaciones Locales, en cuyo caso resultaría claro que el alta en el Régimen General de la Seguridad Social debería tener lugar con carácter previo al comienzo de su desempeño con derecho a retribución. En segundo término, debe tenerse igualmente presente que según parece desprenderse del artículo 75.1 de la LBRL, anteriormente trascrito, el alta en el Régimen General de la Seguridad Social se configura como una circunstancia derivada del desempeño por parte de los miembros de las Corporaciones locales del ejercicio de sus cargos con dedicación exclusiva, lo cual exige previamente la adopción del correspondiente acuerdo plenario en el que se determine, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.4 del ROF, el cargo a desempeñar con dedicación exclusiva así como la retribución que corresponda al mismo. A la vista de los preceptos expuestos, y aun con las dudas que suscita su integración normativa, entiende este Consejo que la solicitud de alta en la Seguridad Social debe tener lugar antes de que los miembros de la Corporación comiencen a prestar sus servicios con dedicación exclusiva, por aplicación del citado artículo 32.3 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, y que en consecuencia no sería preciso una acuerdo plenario ad hoc antes de proceder a solicitar dicho alta en la Seguridad Social, requisito que, por otra parte, no se exige en ninguna de las normas atinentes. -Conforme al artículo 75.5 de la LBRL, las Corporaciones locales consignarán en sus presupuestos las retribuciones de los miembros de las mismas, y, según el artículo 13.4 del ROF, la determinación de los cargos con dedicación exclusiva y por tanto retribuidos, así como la cuantía de tal retribución, requiere consignación global contenida a tal fin en el presupuesto. Procede además añadir que, en el supuesto de no figurar la partida presupuestaria correspondiente y cuando el abono de tales retribuciones no pueda demorarse al ejercicio siguiente, según el artículo 177, apartado 1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, el Presidente de la Corporación debe ordenar la incoación de un expediente de concesión de crédito extraordinario; expediente que habrá de ser informado por la Intervención, y que se someterá a la aprobación del Pleno de la Corporación, con sujeción a los mismos trámites y requisitos que los Presupuestos, resultando asimismo de aplicación las normas sobre información, reclamaciones y publicidad de los Presupuestos, según establece el apartado 2 del mismo artículo. 3
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 Tal es la respuesta que cabría dar a la genérica pregunta formulada en el escrito de la Alcaldesa, si bien y en conexión con la misma no pueden dejar de tenerse en cuenta ciertos datos que revela la documentación remitida y cuya consideración servirá para complementar la respuesta que se acaba de dar. En concreto nos estamos refiriendo a dos circunstancias principales: la primera, que en acuerdo plenario del Ayuntamiento de Belmonte de 27 de marzo de 1988, se acordara otorgar carácter retroactivo al acuerdo de aprobación de las retribuciones del Alcalde, desde el día de su toma de posesión; y la segunda que, conforme certifica el Secretario de la Corporación consultante, no existan expedientes de aprobación, en tiempo y forma legal, de los Presupuestos de la entidad desde al año 1999, ni modificaciones ni habilitaciones de crédito en partidas presupuestarias de presupuestos prorrogados. Con respecto a la primera circunstancia señalada debe tenerse en cuenta que, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1988 (Ar. RJ 1988\690), es conforme a derecho dar efecto retroactivo al acuerdo plenario por el que se fijan retribuciones a los miembros de la Corporación, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 45-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo [actualmente artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común], en el que dispone que podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos administrativos <cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas>. De acuerdo con esta doctrina jurisprudencial nada cabría objetar a la retroactividad acordada en el referido acuerdo plenario de 27 de marzo de 1998, por darse el presupuesto de hecho necesario en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto desempeño por el Alcalde de su cargo con dedicación exclusiva a raíz de su toma de posesión-, e inexistencia de derechos o intereses legítimos de otras personas que pudieran verse lesionados por la eficacia retroactiva del acto. Con respecto a la segunda circunstancia más atrás examinada, debe tenerse en cuenta que la falta o insuficiente consignación presupuestaria para satisfacer las retribuciones del Alcalde comportaría, de haberse producido, según previene el artículo 173.5 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales-, su nulidad de pleno derecho, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar (en este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 31 de octubre de 1998, Ar. RJ 1998\3703). Procede, finalmente, señalar que, no existiendo presupuestos aprobados por la Corporación desde el año 1999, las retribuciones del Alcalde habrán de satisfacerse con cargo al crédito consignado en el presupuesto automáticamente prorrogado -hemos de suponer desde el año 1998-, por aplicación de lo dispuesto en el entonces vigente artículo 150.6 de la Ley 39/1988, de 2 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales [actualmente artículo 169.6 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo]. Ello es así por cuanto una vez adoptado el acuerdo y aceptada la dedicación exclusiva por el titular del cargo, sus efectos se mantienen en el tiempo, hasta la revocación o modificación del acuerdo o, en su caso, hasta el cese de quien desempeñe el cargo en cuestión, por lo que el Ayuntamiento vendrá obligado a satisfacer dicha retribución con cargo al crédito que en el caso de presupuesto prorrogado será el inicial previsto en el presupuesto aprobado del año anterior, 4
DICTAMEN 76 habida cuenta de que la prórroga de esta consignación no está afectada por las prohibiciones contenidas en el mencionado artículo 150.6. -Actualmente, no existe norma que regule la cuantía y límites de las retribuciones para los miembros corporativos que tengan dedicación exclusiva, únicamente el artículo 13.4 del ROF, establece que el Pleno corporativo, a propuesta del Presidente, determinará, dentro de la configuración global contenida a tal fin en el Presupuesto, la relación de cargos de la Corporación que podrán desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva y, por tanto, con derecho a retribución, así como las cuantías que correspondan a cada uno de ellos en atención a su grado de responsabilidad. Debe tenerse presente que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido marcando ciertas pautas a la hora de interpretar el margen de libertad que la Ley de Bases del Régimen Local deja a las Corporaciones municipales para fijar la remuneración por dedicación exclusiva del Alcalde y Concejales; así en la Sentencia de 12 de febrero de 1991, (Ar. RJ 1991\1184), señala que [...] tal precepto no ampara una discrecionalidad absoluta a la hora de señalar dichas cantidades porque cualquier actuación administrativa de esta índole tiene que someterse a las más elementales reglas de subordinación al Ordenamiento Jurídico, siendo patente que las remuneraciones a que alude el párrafo 2 del precepto no deben establecerse [...] en atención a representación política, sino según la representación legal y funciones y trabajos que los miembros de la Corporación desempeñan a favor de la misma, procurando lógicamente retribuir con tales indemnizaciones en mayor grado al que dedique mayor esfuerzo en pro de la misma [...]. -Es evidente que el incremento del sueldo de los miembros de las Corporaciones locales debe ser acordado por el Pleno, al igual que su fijación primera, pues dice el artículo 13.4 ROF que el Pleno fijará las cuantías que corresponden a cada uno de los cargos corporativos que se desempeñen en régimen de dedicación exclusiva; aumento retributivo que a juicio de este Consejo- deberá hacerse respetando los mismos principios que, conforme detallamos más atrás, deben regir para la fijación inicial del sueldo. Fijación que habrá de efectuarse previo dictamen, informe o sometimiento a consulta de la Comisión Informativa que corresponda, conforme preceptúa el artículo 82.2 del mismo Reglamento. CONSIDERACIONES I El artículo 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, establece en su párrafo segundo que las Corporaciones locales de esta región podrán solicitar dictámenes facultativos de este órgano consultivo cuando así lo acuerde el Pleno de las mismas, a través del Consejero de Administraciones Públicas. La realización de la presente consulta se acordó por el Pleno del Ayuntamiento de Belmonte (Cuenca) en sesión extraordinaria y urgente celebrada el 11 de marzo de 2005, y ha sido solicitada por medio de la Consejera de Administraciones Públicas a través de 5
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 oficio de 20 de abril de 2005. En consecuencia, el presente dictamen se emite con el carácter facultativo dimanante del precepto expresado. 6 II Para la formulación de consultas facultativas a este órgano, el artículo 55 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo mencionado anteriormente, requiere únicamente que el asunto objeto de las mismas alcance especial trascendencia o repercusión. No obstante, a tales consultas les son igualmente de aplicación los requisitos establecidos de manera genérica para la tramitación de cualquier asunto ante el Consejo, independientemente del carácter que revista su intervención, los cuales se refieren a: - Órgano con competencia para formular dichas consultas, regulado en lo que al presente supuesto se refiere en el artículo 57 de la Ley, que prevé la necesidad de que lo acuerde el Pleno corporativo, remitiendo su solicitud a través de la Consejería de Administraciones Públicas. - Necesidad de que a la petición de consulta se acompañe toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada, recogido en el artículo 53.1 del citado texto legal. - Exigencia de concretar con la mayor precisión posible los términos de la consulta, prevista en el artículo 36 del Reglamento de dicho órgano consultivo. Con relación al cumplimiento de los requisitos señalados hay que indicar en primer lugar que, tal como establece el artículo 57 citado, la solicitud de dictamen ha sido acordada por el Pleno del Ayuntamiento de Belmonte, canalizándose a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuya titular la ha planteado ante este Consejo. En cuanto al requisito exigido por el artículo 55 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, referente a la relevancia de la cuestión planteada es preciso destacar, en similar sentido al mantenido en otras ocasiones por este órgano consultivo (entre otros, en sus dictámenes número 18 y 19 de 2000, ambos de 21 de marzo; 21 de ese mismo año, de 28 de marzo; 63 de 2001, de 16 de mayo; 1 y 109 de 2002, de 10 de enero y 24 de septiembre respectivamente, y 18 de 2003, de 18 de febrero), que no parece conveniente cuestionar el cumplimiento del mismo una vez sometido el asunto a consulta, pues como premisa de carácter general debe entenderse que la propia entidad consultante, atendiendo a la trascendencia que el asunto presenta en su ámbito de actuación, ha tenido en consideración la incidencia del requisito mencionado y su efectiva concurrencia en el supuesto generador del dictamen, para materializar formalmente la voluntad de consulta. Partiendo de este planteamiento debe tenerse presente que lo que se pregunta es esencialmente el procedimiento legal que debió seguirse para fijar las retribuciones del Alcalde en el período 1999-2002, período que fue, en su día, auditado por la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha detectándose determinadas irregularidades y deficiencias en la gestión económico-financiera de la indicada Administración local, cuestión sobre la que, según se señala en la consulta, existen Diligencias abiertas en el Tribunal de Cuentas y se está procediendo al nombramiento de instructor por resolución de la Dirección General de la Función Pública (sic), para el esclarecimiento de las posibles res-
DICTAMEN 76 ponsabilidades del periodo auditado. A la vista de tal circunstancia que, en el decir de la actual Alcaldesa, ha creado una gran alarma social por la falta de control en la administración del dinero público, y habida cuenta de las posibles incidencias que de la subida de sueldo llevada a cabo en los salarios del anterior Alcalde se pudieran derivar, puede entenderse que queda justificada la especial trascendencia para el Ayuntamiento de Belmonte de la consulta que se formula. El carácter facultativo de la consulta hace que en el supuesto examinado no quepa exigir otros requisitos que los ya aludidos, que deben considerarse suficientes para la emisión del presente dictamen. III El Pleno del Ayuntamiento de Belmonte, en su sesión extraordinaria y urgente de 11 de marzo de 2005, acordó por unanimidad la petición de consulta y emisión de Dictamen relativa a la subida de salarios aplicada en el año 2001 al anterior Señor Alcalde- Presidente de la Corporación, en virtud de la seguridad jurídica y de los derechos de los administrados. Objeto de consulta que la actual Alcaldesa-Presidenta del referido municipio, en el escrito dirigido a la Consejera de Administraciones Públicas en petición del dictamen, desglosa o pormenoriza en las siguientes cuestiones: 1.- Procedimiento a seguir para acordar sueldo para el Alcalde. 2.- Si es preceptivo su aprobación por Pleno antes de proceder al alta en la Seguridad Social. 3.- Si es preceptivo o no que dicho sueldo figure con partida presupuestaria en sus presupuestos aprobados. 4.- Si existe normativa en la que se regulen los salarios de alcaldes para establecer posibles diferencias anuales, y en qué concepto han de satisfacerse. 5.- Si puede acordarse un aumento de sueldo sin previo acuerdo en la comisión correspondiente y ratificación del acuerdo plenario. Procede advertir que la sistemática utilizada en la exposición de la presente consideración es la de dar respuesta a cada una de las cuestiones que plantea la Alcaldesa en su escrito puesto que en ellas se concreta el acuerdo adoptado por el Pleno municipal. No obstante, en la respuesta que se dé a la última de las interrogantes formuladas se abordará la concreta cuestión planteada por el Pleno habida cuenta de su evidente conexión con aquélla. Para contestar las cuestiones planteadas es necesario partir de lo establecido en los preceptos que nuestro ordenamiento jurídico dedica a regular las retribuciones de los miembros electivos de las Corporaciones locales: artículos 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LBRL), y 13 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (en adelante ROF). 7
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 El artículo 75 de la LBRL, según la última redacción dada al mismo por el artículo 42 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y al que, posteriormente, se añadieron dos nuevos párrafos finales por el artículo 6 de la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, sobre garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales, dispone en los apartados que interesan a los efectos del presente dictamen: 1. Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen general de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior. [Precepto que se refiere a los miembros de las Corporaciones locales que sean funcionarios de la propia Corporación o de otras Administraciones, supuesto en que las Corporaciones afectadas abonarán las cotizaciones de las mutualidades obligatorias correspondientes para aquellos funcionarios que dejen de prestar el servicio que motivaba su pertenencia a ellas, extendiéndose a las cuotas de clases pasivas. Para el personal laboral rigen idénticas reglas, de acuerdo con lo previsto en su legislación específica]. En el supuesto de tales retribuciones, su percepción será incompatible con la de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, así como para el desarrollo de otras actividades, todo ello en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. [...] 3. Sólo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva ni dedicación parcial percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el pleno de la misma. 4. Los miembros de las Corporaciones locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el pleno corporativo. 5. Las Corporaciones locales consignarán en sus presupuestos las retribuciones, indemnizaciones y asistencias a que se hace referencia en los cuatro números anteriores, dentro de los límites que con carácter general se establezcan, en su caso. Deberán publicarse íntegramente en el "Boletín Oficial" de la Provincia y fijarse en el tablón de anuncios de la Corporación los acuerdos plenarios referentes a retribuciones de los cargos con dedicación exclusiva y parcial y régimen de dedicación de estos últimos, indemnizaciones y asistencias, así como los acuerdos del Presidente de la Corporación determinando los miembros de la misma que realizarán sus funciones en régimen de dedicación exclusiva o parcial. Por su parte, el artículo 13 del ROF dispone que: 1. Los miembros de las Corporaciones locales tendrán derecho a percibir, con cargo al Presupuesto de la entidad local, las retribuciones e indemnizaciones que correspondan, en los términos que se determinan en los párrafos siguientes. 8
DICTAMEN 76 2. De acuerdo con lo establecido en el artículo 75.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, tendrán derecho a percibir retribuciones y a ser dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social los miembros de las Corporaciones locales que desarrollen sus responsabilidades corporativas en régimen de dedicación exclusiva. Públicas y de los Entes, Organismos y Empresas de ellas dependientes. En el supuesto de tales retribuciones, su percepción será incompatible con la de cualquier otra retribución con cargo a los Presupuestos de las Administraciones. 3. El reconocimiento de la dedicación exclusiva a un miembro de la Corporación exigirá la dedicación preferente del mismo a las tareas propias de su cargo, sin perjuicio de otras ocupaciones marginales que, en cualquier caso, no podrán causar detrimento a su dedicación a la Corporación. En el caso de que tales ocupaciones sean remuneradas, se requerirá una declaración formal de compatibilidad por parte del Pleno de la entidad local. 4. El Pleno corporativo, a propuesta del Presidente, determinará, dentro de la consignación global contenida a tal fin en el Presupuesto, la relación de cargos de la Corporación que podrán desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva y, por tanto, con derecho a retribución, así como las cuantías que correspondan a cada uno de ellos en atención a su grado de responsabilidad. El nombramiento de un miembro de la Corporación para uno de estos cargos sólo supondrá la aplicación del régimen de dedicación exclusiva si es aceptado expresamente por aquél, en cuyo caso esta circunstancia será comunicada al Pleno en la siguiente sesión ordinaria. 5. Todos los miembros de la Corporación, incluidos los que desempeñen cargos en régimen de dedicación exclusiva, tendrán derecho a recibir indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos, y previa justificación documental, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en este sentido aprueba el Pleno corporativo. 6. Sólo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de que formen parte, en la cuantía que señale el Pleno de la misma. No obstante, todos podrán percibir esta clase de indemnizaciones cuando se trate de órganos rectores de Organismos dependientes de la Corporación local que tengan personalidad jurídica independiente, de Consejos de Administración de Empresas con capital o control municipal o de Tribunales de pruebas para selección de personal. A la luz de estas normas, este Consejo pasa a evacuar las cuestiones planteadas en la consulta que se le formula. 1ª.- Procedimiento a seguir para acordar sueldo para el Alcalde: El cauce procedimental a seguir para acordar el sueldo del Alcalde no es otro que el previsto en los precitados artículos 75.5 de la LBRL y 13.4 del ROF, que se concretaría en los siguientes trámites: propuesta del Presidente de la Corporación en tal sentido; determinación por el Pleno corporativo, dentro de la consignación global contenida a tal fin en el Presupuesto, de la relación de cargos de la Corporación que podrán desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva, así como las cuantías que correspondan a los mismos en atención a su grado de responsabilidad; publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y 9
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 en el tablón de anuncios de la Corporación de los anteriores acuerdos plenarios referidos tanto a la determinación de los miembros que realizarán sus funciones con dedicación exclusiva como a las retribuciones correspondientes a los mismos; y, finalmente, aceptación por el interesado del régimen de dedicación exclusiva y comunicación de la misma al Pleno en la siguiente sesión ordinaria. Debe significarse que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha interpretado de forma flexible la exigencia de alguno de los citados requisitos, dando prevalencia a la situación de hecho del miembro concreto de la Corporación en cuanto a su régimen de dedicación, frente a las formalidades exigidas por los citados artículos. En concreto y por lo que se refiere al acuerdo plenario que determina el cargo como susceptible de desempeño en régimen de dedicación exclusiva, dicho órgano jurisdiccional ha señalado en su Sentencia de 3 de julio de 2000, (Ar. RJ 2001\3725) que, [...] concurriendo en definitiva el requisito de la dedicación exclusiva requerida, no tiene la trascendencia invalidante que atribuye el representante de la Administración del Estado a la ausencia de una previa determinación del cargo como susceptible de desempeño en dicho régimen de dedicación ; doctrina ésta que ha sido posteriormente confirmada en Sentencia de 6 de febrero de 2001 (Ar. RJ 2001\2458), añadiendo que apareciendo en las actuaciones, y en la propia sentencia recurrida, que la retribución al Alcalde lo es entre otros, por la dedicación exclusiva del cargo ninguna necesidad había de que con anterioridad hubiera un acuerdo para determinar el cargo como susceptible de desempeño en régimen de dedicación exclusiva, pues lo trascendente es la dedicación del cargo en régimen de dedicación exclusiva y que sea aceptado por el interesado, sin necesidad de anterior acuerdo previo [...] 2ª.- Si es preceptiva su aprobación por el Pleno antes de proceder al alta en la Seguridad Social: La respuesta a esta interrogante exige tomar en consideración, en primer término, el artículo 32.2.1º del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Inscripción de empresas y Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en la Seguridad Social, a cuyo tenor: Las solicitudes de alta deberán presentarse por los sujetos obligados con carácter previo al comienzo de la prestación de servicios por el trabajador, sin que en ningún caso puedan serlo antes de los sesenta días naturales anteriores al previsto para la iniciación de la misma ; así como el artículo 2.3 de la Orden de 12 de marzo de 1986 sobre alta y cotización de los miembros de Corporaciones Locales con dedicación exclusiva, el cual establece que: El término inicial del plazo previsto en el Régimen General para la comunicación de la afiliación y/o alta, se entenderá referido a la fecha en que los miembros de las Corporaciones Locales tomen posesión de su cargo. El intento de integración normativa de ambos preceptos plantea dudas en cuanto al momento preciso en el que se debe proceder al alta en la Seguridad Social, por cuanto si bien el primer artículo citado señala que las solicitudes de alta deben presentarse con carácter previo al comienzo de la prestación de servicios por el trabajador, y en concreto, dentro los sesenta días naturales anteriores al previsto para la iniciación de la misma; el artículo 12.3 de la Orden de 12 de marzo de 1986, parece diferir el momento de comunicación del alta a la Seguridad Social al momento en que los miembros de las Corporaciones Locales tomen posesión de su cargo (en régimen de dedicación exclusiva habría que entender); aun cuando también podría entenderse que lo que hace este último precepto es 10
DICTAMEN 76 identificar el comienzo de la prestación de servicios por el trabajador con el momento de la toma de posesión de su cargo por parte de los miembros de las Corporaciones Locales, en cuyo caso resultaría claro que el alta en el Régimen General de la Seguridad Social debería tener lugar con carácter previo al comienzo de su desempeño con derecho a retribución. En segundo término, debe tenerse igualmente presente que según parece desprenderse del artículo 75.1 de la LBRL, anteriormente trascrito, el alta en el Régimen General de la Seguridad Social se configura como una circunstancia derivada del desempeño por parte de los miembros de las Corporaciones locales del ejercicio de sus cargos con dedicación exclusiva, lo cual exige previamente la adopción del correspondiente acuerdo plenario en el que se determine, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.4 del ROF, el cargo a desempeñar con dedicación exclusiva así como la retribución que corresponda al mismo. A la vista de los preceptos expuestos, y aun con las dudas que suscita su integración normativa, entiende este Consejo que la solicitud de alta en la Seguridad Social debe tener lugar antes de que los miembros de la Corporación comiencen a prestar sus servicios con dedicación exclusiva, por aplicación del citado artículo 32.3 del Real Decreto 84/1996, de 26 de enero, y que en consecuencia no sería preciso una acuerdo plenario ad hoc antes de proceder a solicitar dicho alta en la Seguridad Social, requisito que, por otra parte, no se exige en ninguna de las normas atinentes. 3ª.- Si es preceptivo o no que dicho sueldo figure como partida presupuestaria en unos Presupuestos aprobados: La respuesta afirmativa a tal interrogante no plantea ninguna duda, pues, conforme al artículo 75.5 de la LBRL, las Corporaciones locales consignarán en sus presupuestos las retribuciones de los miembros de las mismas, y, según el artículo 13.4 del ROF, la determinación de los cargos con dedicación exclusiva y por tanto retribuidos, así como la cuantía de tal retribución, requiere consignación global contenida a tal fin en el presupuesto. Procede además añadir que, en el supuesto de no figurar la partida presupuestaria correspondiente y cuando el abono de tales retribuciones no pueda demorarse al ejercicio siguiente, según el artículo 177, apartado 1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, el Presidente de la Corporación debe ordenar la incoación de un expediente de concesión de crédito extraordinario; expediente que habrá de ser informado por la Intervención, y que se someterá a la aprobación del Pleno de la Corporación, con sujeción a los mismos trámites y requisitos que los Presupuestos, resultando asimismo de aplicación las normas sobre información, reclamaciones y publicidad de los Presupuestos, según establece el apartado 2 del mismo artículo. Tal es la respuesta que cabría dar a la genérica pregunta formulada en el escrito de la Alcaldesa, si bien y en conexión con la misma no pueden dejar de tenerse en cuenta ciertos datos que revela la documentación remitida y cuya consideración servirá para complementar la respuesta que se acaba de dar. En concreto nos estamos refiriendo a dos circunstancias principales: la primera, que en acuerdo plenario del Ayuntamiento de Belmonte de 27 de marzo de 1988, se acordara otorgar carácter retroactivo al acuerdo de aprobación de las retribuciones del Alcalde, desde el día de su toma de posesión; y la segunda que, conforme certifica el Secretario de la Corporación consultante, no existan expedientes 11
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 de aprobación, en tiempo y forma legal, de los Presupuestos de la entidad desde al año 1999, ni modificaciones ni habilitaciones de crédito en partidas presupuestarias de presupuestos prorrogados. Con respecto a la primera circunstancia señalada debe tenerse en cuenta que, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1988 (Ar. RJ 1988\690), es conforme a derecho dar efecto retroactivo al acuerdo plenario por el que se fijan retribuciones a los miembros de la Corporación, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 45-3 de la Ley de Procedimiento Administrativo [actualmente artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común], en el que dispone que podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos administrativos <cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas>. De acuerdo con esta doctrina jurisprudencial nada cabría objetar a la retroactividad acordada en el referido acuerdo plenario de 27 de marzo de 1998, por darse el presupuesto de hecho necesario en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto desempeño por el Alcalde de su cargo con dedicación exclusiva a raíz de su toma de posesión-, e inexistencia de derechos o intereses legítimos de otras personas que pudieran verse lesionados por la eficacia retroactiva del acto. Con respecto a la segunda circunstancia más atrás examinada, debe tenerse en cuenta que la falta o insuficiente consignación presupuestaria para satisfacer las retribuciones del Alcalde comportaría, de haberse producido, según previene el artículo 173.5 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales-, su nulidad de pleno derecho, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar (en este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 31 de octubre de 1998, Ar. RJ 1998\3703). Procede, finalmente, señalar que, no existiendo presupuestos aprobados por la Corporación desde el año 1999, las retribuciones del Alcalde habrán de satisfacerse con cargo al crédito consignado en el presupuesto automáticamente prorrogado -hemos de suponer desde el año 1998-, por aplicación de lo dispuesto en el entonces vigente artículo 150.6 de la Ley 39/1988, de 2 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales [actualmente artículo 169.6 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo]. Ello es así por cuanto una vez adoptado el acuerdo y aceptada la dedicación exclusiva por el titular del cargo, sus efectos se mantienen en el tiempo, hasta la revocación o modificación del acuerdo o, en su caso, hasta el cese de quien desempeñe el cargo en cuestión, por lo que el Ayuntamiento vendrá obligado a satisfacer dicha retribución con cargo al crédito que en el caso de presupuesto prorrogado será el inicial previsto en el presupuesto aprobado del año anterior, habida cuenta de que la prórroga de esta consignación no está afectada por las prohibiciones contenidas en el mencionado artículo 150.6. En definitiva, el acuerdo de asignación de la dedicación exclusiva y fijación de su cuantía permanece vigente en tanto no se revoque, revise o modifique, y derivando de tal acuerdo la obligación del Ayuntamiento de satisfacer las retribuciones y el correlativo derecho del titular del cargo a percibirlas, su efectividad habrá de hacerse con cargo al 12
DICTAMEN 76 crédito del Presupuesto vigente en el momento del devengo, ya sea el del ejercicio actual o el del anterior en prórroga automática. 4ª.- Si existe normativa en la que se regulen los salarios de alcaldes para establecer posibles diferencias anuales, y en qué concepto han de satisfacerse: El Real Decreto 1531/1979, de 22 de junio, reguló las asignaciones y otras indemnizaciones a los miembros de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, estableciendo que el importe total que las Corporaciones Locales podrán señalar como asignación a los Alcaldes y como gastos de representación y dietas por asistencia a las sesiones y reuniones de las Comisiones informativas al resto de sus miembros electivos no podrá exceder del porcentaje que establece en una escala según el Presupuesto ordinario de la Corporación y que va desde un 0,5%, para Presupuestos de más de 2.000 millones de pesetas, hasta un 5%, para Presupuestos de hasta 10 millones de pesetas. Cifrándose en un 2% para Ayuntamientos con Presupuestos de 100 de 500 millones de pesetas. Sin embargo, tal disposición reglamentaria fue derogada expresamente por la Disposición Derogatoria del ROF. Atendiendo a la regulación actual, se advierte que el artículo 75 de la LBRL, en la redacción dada por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, al hablar en su apartado 2 de los miembros de las Corporaciones locales que desempeñen sus cargos con dedicación parcial, señala que sus retribuciones no podrán superar en ningún caso los límites que se fijen, en su caso, en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado ; nada dice sin embargo el precepto respecto de la cuantía de tales retribuciones cuando se trata de dedicación exclusiva señalando únicamente de forma genérica, en su apartado 5, que Las Corporaciones locales consignarán en sus presupuestos las retribuciones, indemnizaciones y asistencias a que se hace referencia en los cuatro números anteriores, dentro de los límites que con carácter general se establezcan. Límites que hasta el momento no han sido establecidos. Por tanto, actualmente, no existe norma que regule la cuantía y límites de las retribuciones para los miembros corporativos que tengan dedicación exclusiva, únicamente el artículo 13.4 del ROF, establece que el Pleno corporativo, a propuesta del Presidente, determinará, dentro de la configuración global contenida a tal fin en el Presupuesto, la relación de cargos de la Corporación que podrán desempeñarse en régimen de dedicación exclusiva y, por tanto, con derecho a retribución, así como las cuantías que correspondan a cada uno de ellos en atención a su grado de responsabilidad. Debe tenerse presente que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido marcando ciertas pautas a la hora de interpretar el margen de libertad que la Ley de Bases del Régimen Local deja a las Corporaciones municipales para fijar la remuneración por dedicación exclusiva del Alcalde y Concejales; así en la Sentencia de 12 de febrero de 1991, (Ar. RJ 1991\1184), señala que [...] tal precepto no ampara una discrecionalidad absoluta a la hora de señalar dichas cantidades porque cualquier actuación administrativa de esta índole tiene que someterse a las más elementales reglas de subordinación al Ordenamiento Jurídico, siendo patente que las remuneraciones a que alude el párrafo 2 del precepto no deben establecerse [...] en atención a representación política, sino según la representación legal y funciones y trabajos que los miembros de la Corporación desempeñan a favor de la misma, procurando lógicamente retribuir con tales indemnizaciones en mayor grado al que dedique mayor esfuerzo en pro de la misma [...]. 13
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2005 Profundizando en el concepto jurídico indeterminado que recoge el anteriormente citado artículo 13.4 del ROF, el sueldo del Alcalde deberá fijarse por el Pleno Municipal en atención a la dedicación que le exige el cargo y al volumen económico de la Administración que dirige reflejado en su presupuesto anual, siguiendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad (en este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2001, Ar. RJ 2001\2458), si bien como dice la Sentencia de 18 de junio de 2001 (Ar. RJ 2001\6066)- las proporciones de la retribución acordada a favor de los cargos municipales, salvo en casos en que resulte manifiesto el abuso, debe considerarse que se mueven dentro de los parámetros de la actuación discrecional de los poderes públicos responsables, la cual está sujeta a la crítica pública y al control por el cuerpo electoral. Para dar completa respuesta a la cuestión formulada debe añadirse que el concepto en que debe satisfacerse la retribución al Alcalde es como sueldo por su dedicación exclusiva ex artículo 75.1 de la LBRL; si bien podrá percibir además conforme al apartado 4 de este mismo artículo- las indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el pleno corporativo. Por último, conforme al artículo 13.6 del ROF, también podrá percibir indemnizaciones por concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos rectores de Organismos dependientes de la Corporación local que tengan personalidad jurídica independiente, de Consejos de Administración de Empresas con capital o control municipal o de Tribunales de pruebas para selección de personal, de los que forme parte. 5ª.- Si puede acordarse un aumento de sueldo sin previo acuerdo en la comisión correspondiente y ratificación del acuerdo plenario: Es evidente que el incremento del sueldo de los miembros de las Corporaciones locales debe ser acordado por el Pleno, al igual que su fijación primera, pues dice el artículo 13.4 ROF que el Pleno fijará las cuantías que corresponden a cada uno de los cargos corporativos que se desempeñen en régimen de dedicación exclusiva; aumento retributivo que a juicio de este Consejo- deberá hacerse respetando los mismos principios que, conforme detallamos más atrás, deben regir para la fijación inicial del sueldo. Fijación que habrá de efectuarse previo dictamen, informe o sometimiento a consulta de la Comisión Informativa que corresponda, conforme preceptúa el artículo 82.2 del mismo Reglamento. Esta genérica cuestión que plantea la Alcaldesa de Belmonte guarda una evidente conexión con el objeto de la consulta que el Pleno de la Corporación, en su sesión de 11 de marzo de 2005, acordó someter a dictamen de este órgano consultivo solicitando al efecto un pronunciamiento sobre la subida de salarios aplicada en el año 2001 al anterior Señor Alcalde-Presidente de la Corporación. En la documentación remitida junto con el escrito de consulta no se especifica la cuantía a la que ascendió dicha subida, sin que tampoco pueda inferirse a ciencia cierta que la misma deba identificarse con los conceptos que aparecen en la nómina correspondiente al mes de febrero de 2002 bajo la denominación de DIFER. AÑO 2001 y DI- FER. ENERO 02, razones éstas que, por tanto, impiden a este Consejo efectuar pronunciamiento alguno en torno a la proporcionalidad y razonabilidad de una eventual subida de sueldo del anterior Alcalde de la Corporación. 14
DICTAMEN 76 En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: 1.- Que el procedimiento a seguir para acordar el sueldo del Alcalde es el previsto en los artículos 75.5 de la LBRL y 13.4 del ROF. 2.- Que no resulta preceptiva la aprobación por el Pleno de la Corporación antes de proceder a dar de alta a sus miembros en la Seguridad Social. 3.- Que de conformidad con lo previsto en los artículos 75.5 de la LBRL y 13.4 del ROF es preceptivo que el sueldo del Alcalde figure como partida presupuestaria en unos presupuestos aprobados. 4.- Que en la actualidad no existe normativa que regule los salarios de los alcaldes para establecer posibles diferencias anuales, -si bien su determinación habrá de hacerse teniendo en cuenta los criterios proclamados jurisprudencialmente que se indican en la Consideración III-, y que el concepto en el que han de satisfacerse es el previsto en el artículo 75.1 de la LBRL. 5.- Que no es posible acordar un aumento de sueldo de los miembros de las Corporaciones locales sin que previamente sea acordado por el Pleno municipal, con informe previo de la Comisión informativa correspondiente. Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento. 15