DICTAMEN Nº. 62/2002, de 25 de abril. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 62/2002, de 25 de abril. * Expediente relativo a Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 144/2000, de 24 de octubre, del Consejo Asesor de Investigación en Ciencias de la Salud. ANTECEDENTES El procedimiento de elaboración de la norma sometida a dictamen tuvo inicio en fecha 23 de enero de 2002, mediante Memoria del Director General de Evaluación e Inspección de la Consejería de Sanidad en la que se expresa la conveniencia de adecuar, mediante nuevo Decreto, la composición del Consejo Asesor de Investigación en Ciencias de la Salud, creado y regulado por el Decreto 144/2000, de 24 de octubre, a la nueva estructura orgánica de la Consejería de Sanidad, establecida por medio del Decreto 123/2001, de 17 abril. Autorizada la iniciativa por el Consejero de Sanidad, se ha redactado un primer y único borrador del Proyecto de Decreto, datado a 25 de febrero de 2002, que consta de un Preámbulo, un artículo único y dos Disposiciones Finales. EXTRACTO DE LA DOCTRINA El Tribunal Constitucional, sin llegar a reconocer expresamente la categoría de reglamentos independientes, manifiesta en su Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, que: Existe en nuestro derecho una tradición jurídica que dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la Administración con rango inferior a la Ley, y aun reconociendo que en todos ellos actúa el ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio, destaca como reglamentos ejecutivos aquellos que están directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha Ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como 'aquellos cuyo cometido es desenvolver una Ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una Ley'. Pero, junto a éstos, existen los reglamentos de organización que, todo lo más, alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario por integrarse éstos de una u otra forma en la organización administrativa, pero no los derechos y obligaciones de éstos en aspectos básicos o con carácter general. Sobre estos últimos concluye el Tribunal afirmando que no aparecen necesariamente como complementarios de la Ley. Consiguientemente, teniendo en cuenta la finalidad del Proyecto de Decreto ahora analizado -la modificación puntual de otro anterior mediante el que se produjo la creación de un órgano consultivo, alterando parcialmente sus reglas de composición-, y la ausencia de un mandato legal del que derivara la necesidad de aprobar el primitivo Decreto, ahora modificado, ha de concluirse, conforme a la doctrina anteriormente expuesta, que la disposición proyectada es una norma de organización -reglamento independiente- que no afecta * Ponente: José Sanroma Aldea 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha a materias reservadas material o formalmente a la Ley y que, en consecuencia, no se halla incluida en los supuestos de preceptiva consulta a este Consejo previstos en el artículo 54.4 de la Ley 7/1997. A diferencia de lo observado en la tramitación dada al Decreto primitivo, en esta ocasión el Proyecto elaborado no ha sido objeto de información pública -trámite previsto en el artículo 36.3 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, para aquellos supuestos en que la regulación pretendida afecta a derechos e intereses legítimos de los ciudadanos -, sin que en este caso tal omisión merezca objeción alguna, dada la falta de afectación de los intereses tutelados y el carácter meramente organizativo que presenta el contenido del Decreto. CONSIDERACIONES 2 I Ha sido pedida la emisión de este dictamen con el carácter preceptivo que se extrae de la referencia realizada por la autoridad consultante al artículo 54 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en relación con el proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 144/2000, de 24 de octubre, del Consejo Asesor de Investigación en ciencias de la salud, promovido por la Consejería de Sanidad. Así mismo, la necesidad de recabar el pronunciamiento de este órgano consultivo aparece anteriormente contemplada en el informe del Secretario General Técnico de la Consejería de Sanidad de 5 de marzo de 2002, en el que se alude al apdo. 4 del citado artículo para significar que este Consejo deberá ser consultado en los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes, así como sus modificaciones. A reglón seguido, expone también el Secretario informante que el Decreto analizado respeta la norma de desarrollo -la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad-, con lo que se viene a identificar la disposición legal objeto de desarrollo de manera coincidente con lo determinado en el párrafo séptimo del Preámbulo del Decreto 144/2000, de 24 de octubre, cuya alteración se pretende, en el que se mencionaban a tal fin los artículos y de la citada Ley 14/1986, de 25 de abril. La vinculación de la iniciativa reglamentaria de crear el órgano asesor mencionado y de regular su composición y funcionamiento con una previsión legal necesitada de desarrollo normativo, ya fue analizada por este Consejo con motivo del dictamen nº 70/2000, de 25 de septiembre, emitido por razón del proyecto de Decreto que ahora pretende ser objeto de modificación. Cabe, por tanto, remitirse al contenido de dicho dictamen para valorar el carácter ejecutivo de la regulación analizada y, consiguientemente, la preceptividad del presente dictamen. En aquella ocasión, como ahora, el Consejo mostró su discrepancia con el órgano consultante, acerca de la calificación dada a dicho proyecto de Decreto, al considerar que los preceptos entonces invocados de la Ley General de Sanidad no contienen previsión alguna, necesitada de posterior desarrollo, sobre la creación y regulación de un órgano de las características del que era objeto del proyecto examinado. Por ello, siguiendo la doctrina del referido dictamen, cabe reiterar que este órgano consultivo ha recogido ya en diversos dictámenes -entre otros el 62/1997, de 7 de octubre; el 81/1997, de 16 de diciembre o el 34/1998, de 31 de marzo- la posición que al respecto man-

3 tiene la jurisprudencia, más o menos uniformemente, sobre lo que haya de considerarse reglamento ejecutivo, calificando de tal forma al directa y concretamente vinculado a una Ley, un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha Ley es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el Reglamento (Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 1974, Aranzadi 1921), y considerando, por el contrario, reglamentos independientes a los dictados con fines puramente organizativos o en el marco de las relaciones de sujeción especial (Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1981, Ar. 5405). Así mismo, el Tribunal Constitucional, sin llegar a reconocer expresamente la categoría de reglamentos independientes, manifiesta en su Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, que: Existe en nuestro derecho una tradición jurídica que dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la Administración con rango inferior a la Ley, y aun reconociendo que en todos ellos actúa el ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio, destaca como reglamentos ejecutivos aquellos que están directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha Ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como 'aquellos cuyo cometido es desenvolver una Ley preexistente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una Ley'. Pero, junto a éstos, existen los reglamentos de organización que, todo lo más, alcanzan a normar las relaciones de la Administración con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario por integrarse éstos de una u otra forma en la organización administrativa, pero no los derechos y obligaciones de éstos en aspectos básicos o con carácter general. Sobre estos últimos concluye el Tribunal afirmando que no aparecen necesariamente como complementarios de la Ley. Consiguientemente, teniendo en cuenta la finalidad del proyecto de Decreto ahora analizado -la modificación puntual de otro anterior mediante el que se produjo la creación de un órgano consultivo, alterando parcialmente sus reglas de composición-, y la ausencia de un mandato legal del que derivara la necesidad de aprobar el primitivo Decreto, ahora modificado, ha de concluirse, conforme a la doctrina anteriormente expuesta, que la disposición proyectada es una norma de organización -reglamento independiente- que no afecta a materias reservadas material o formalmente a la Ley y que, en consecuencia, no se halla incluida en los supuestos de preceptiva consulta a este Consejo previstos en el artículo 54.4 de la Ley 7/1997. En consideración a lo expuesto, se emite el presente dictamen con carácter facultativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. II Continuando con el examen de las actuaciones seguidas en el curso del procedimiento de elaboración de la norma, debe declararse que éstas se adecuan suficientemente a las reglas establecidas al efecto en el artículo 36 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, regulador del ejercicio de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno. 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Así, obra en el expediente remitido a este órgano consultivo la Memoria a que hace referencia el apdo. 2 del referido artículo 36 de la Ley 7/1997, suscrita en esta ocasión por el Director General de Evaluación e Inspección de la Consejería de Sanidad, en la que se exponen sucintamente los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma, señalando que las actuaciones administrativas que se deriven del Decreto podrán llevarse a cabo con los medios ordinarios a disposición de la Consejería de Sanidad. Conforme a lo indicado en dicho artículo y apartado, la iniciativa reglamentaria fue autorizada posteriormente mediante Resolución del Consejero de Sanidad, quien ha de ser considerado como órgano competente por razón de la materia, dada la finalidad del Decreto y la adscripción departamental del aludido Consejo Asesor de Investigación en ciencias de la salud. Finalmente, cabe señalar como circunstancia más relevante que, a diferencia de lo observado en la tramitación dada al Decreto primitivo, en esta ocasión el proyecto elaborado no ha sido objeto de información pública -trámite previsto en el artículo 36.3 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, para aquellos supuestos en que la regulación pretendida afecta a derechos e intereses legítimos de los ciudadanos -, sin que en este caso tal omisión merezca objeción alguna, dada la falta de afectación de los intereses tutelados y el carácter meramente organizativo que presenta el contenido del Decreto. III Pasando al examen del propio proyecto remitido para dictamen, su breve contenido no suscita cuestión alguna motivadora de observaciones de carácter conceptual, si bien procede sugerir alguna leve rectificación dirigida a mejorar la calidad y precisión del texto elaborado. 1.- Así, en primer término, se sugiere uniformizar las denominaciones dadas al órgano objeto de regulación, empleando siempre la plasmada en el primitivo Decreto de creación, en cuyo título se alude al Consejo Asesor de Investigación en ciencias de la salud ; expresión ésta que no coincide con la reseñada en el título del proyecto de Decreto, en el que los dos últimos sustantivos conformadores de dicho nombre han sido encabezados con letra mayúscula. 2.- Se propone, igualmente, revisar las alusiones al Instituto de Ciencias de la Salud de Castilla-La Mancha que se hallan tanto en el Preámbulo de la norma -párrafos primero y tercero- como en su artículo único -apdos. 1.C).a) y 1.D)-, consignado la denominación completa de dicho órgano, en los mismos términos plasmados en el artículo 63 de la Ley 8/2000, de 30 de noviembre, de Ordenación Sanitaria de Castilla-La Mancha. 3.- Se sugiere, igualmente, complementar las menciones concernientes a los diferentes Directores Generales a los que se atribuye, bien la propia Presidencia del Consejo Asesor de Investigación en ciencias de la salud -apdo. 1 A)-, bien la facultad de proponer representantes en el mismo -apdos. 1.C), b), c) y d)-, significando en cada caso que se trata de Direcciones Generales pertenecientes a la Consejería de Sanidad. 4.- En último lugar, debe intercalarse la preposición de entre las palabras Instituto y Ciencias en el apdo. 1.D) del texto objeto de modificación. 4

5 En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que tenidas en cuenta las observaciones incluidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 144/2000, de 24 de octubre, del Consejo Asesor de Investigación en Ciencias de la Salud, sin que se señale como esencial ninguna de ellas. 5

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