DICTAMEN Nº. 11/2008, de 22 de enero. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 11/2008, de 22 de enero. * Expediente relativo al proyecto de Decreto de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias. ANTECEDENTES Se somete a la consideración del Consejo Consultivo el proyecto de Decreto de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias. Según se dice en la Memoria incorporada al expediente la importancia de disponer de personal cualificado y permanentemente puesto al día, especialmente en las profesiones sanitarias, añadiendo que Esta necesidad de mantener programas de formación continuada, ofrecidos a los profesionales sanitarios por diferentes agentes (la propia administración, sindicatos, colegios profesionales, sociedades científicas y empresa privada) hace necesario que se realice una labor de supervisión de los mismos, de manera que los posibles usuarios puedan elegir conociendo de antemano la calidad de las actividades docentes, siendo este el motivo que ha llevado a la elaboración de este texto normativo. El proyecto de Decreto consta de una parte expositiva, 15 artículos estructurados en tres Capítulos, una disposición derogatoria y una disposición final. EXTRACTO DE LA DOCTRINA La formación de los profesionales sanitarios está considerada como uno de los ejes fundamentales de un sistema sanitario moderno y eficaz. A tal efecto, dentro de esta materia se distinguen cuatro clases de actividades formativas: a) la pregraduada, que es la que se imparte en las Universidades; b) la especializada o de postgrado, que tiene por objeto dotar a los profesionales de los conocimientos, técnicas, habilidades y actitudes propios de la correspondiente especialidad, la cual se lleva a cabo por el sistema de residencia en centros acreditados; c) la continua, que se conceptúa como el proceso de enseñanza y aprendizaje activo y permanente al que tienen derecho y obligación los profesionales sanitarios, que se inicia al finalizar los estudios de pregrado o de especialización y que está destinado a actualizar y mejorar los conocimientos, habilidades y actitudes de los profesionales sanitarios ante la evolución científica y tecnológica y las demandas y necesidades, tanto sociales como del propio sistema sanitario y d) la formación profesional, que se desarrolla por la Administración educativa en cooperación con la competente en materia de trabajo en relación con la formación ocupacional en el ámbito de las ciencias de la salud. Ya la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, se ocupó de este tema, dedicando un capítulo, el primero de su Título VI, a la docencia, pero fue la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, la que dio el empujón definitivo a la actividad formativa al configurar como uno de los principios generales la formación y el desarrollo de la competencia técnica de los profesionales sanitarios, como aspectos que deben orientarse a la mejora de la calidad del Sistema Nacional de Salud, diferen- * Ponente: José Sanroma Aldea 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha ciándose ya en esta Ley los cuatro tipos de formación a los que se ha hecho referencia anteriormente. Respecto de la formación continuada, en el párrafo primero de su artículo 38 dice que Las Administraciones públicas establecerán criterios comunes para ordenar las actividades de formación continuada, con la finalidad de garantizar la calidad en el conjunto del Sistema Nacional de Salud. La Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, trata esta materia de forma más completa dedicando a regular la formación de los profesionales sanitarios 25 de los 50 artículos que la componen, los cuales se integran en el Título II, denominado De la formación de los profesionales sanitarios. Dentro de este Título, el Capítulo IV está dedicado a la formación continuada, configurando como objetivos de la misma el de garantizar la actualización de los conocimientos de los profesionales; y la permanente mejora de su cualificación; potenciar la capacidad de los profesionales; generalizar el conocimiento, por parte de los profesionales, de los aspectos científicos, técnicos, éticos, legales, sociales y económicos del sistema sanitario; mejorar la percepción de su papel social, como agentes individuales de un sistema general de atención a la salud; y posibilitar el establecimiento de instrumentos de comunicación entre los profesionales sanitarios. Con el fin de armonizar el ejercicio de las funciones que tienen las Administraciones públicas en materia de formación continuada, en el artículo 34 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, se constituyó la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, a la que asigna, entre otras, la función de estudio, informe y propuesta para el establecimiento de procedimientos, criterios y requisitos para la acreditación de centros y actividades de formación continuada. Asimismo, en el artículo 35 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, se regula la acreditación de centros, actividades y profesionales, estableciendo en su apartado 1 que El Ministerio de Sanidad y Consumo y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán acreditar actividades y programas de actuación en materia de formación continuada de los profesionales sanitarios, así como, con carácter global, centros en los que las mismas se impartan, la cual habrá de ajustarse a los criterios que se establezcan por la Comisión de Formación Continuada de Profesiones Sanitarias, disponiendo que la acreditación así realizada tendrá efectos en todo el territorio nacional, con independencia de la Administración que haya expedido dicha acreditación. En el apartado 4 de este mismo artículo también se posibilita que tanto el Ministerio de Sanidad y Consumo, como los órganos competentes de las Comunidades Autónomas puedan delegar las funciones de gestión y acreditación de la formación continuada en otras corporaciones o instituciones de derecho público. Finalmente, mediante el Real Decreto 1142/2007, de 31 de agosto, se determinó la composición y funciones de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias y se reguló el sistema de acreditación de la formación continuada. En el marco anteriormente expuesto, es en el que se inserta el proyecto de reglamento que se ha elevado para consulta, el cual constituye un desarrollo de la previsión normativa contenida en el artículo 61.5 de la Ley 8/2000, de 30 de noviembre, de Ordenación Sanitaria de Castilla-La Mancha, en el que se establece que La Consejería competente en materia de sanidad garantizará un Sistema Regional de Acreditación de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, de carácter voluntario con el fin de velar por la calidad de 2

3 las actividades de formación continuada realizadas por los agentes públicos o privados. Mediante la norma que se proyecta se pretende establecer un procedimiento de acreditación más ágil, para mejorar la eficacia y calidad del sistema sanitario de Castilla-La Mancha. CONSIDERACIONES I Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración de este Consejo Consultivo el proyecto de Decreto de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, invocándose genéricamente por el órgano consultante el artículo 54 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, alusión que debe entenderse circunscrita al apartado cuarto del mencionado precepto, que impone la preceptividad del dictamen de este órgano en los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. El proyecto de Decreto sometido a consideración de este órgano consultivo constituye una norma reglamentaria dictada en ejecución de lo establecido en el artículo 61.5 de la Ley 8/2000, de 30 de noviembre, de Ordenación Sanitaria de Castilla-La Mancha, por lo que el presente dictamen se emite con carácter preceptivo. II Examen del procedimiento.- El ejercicio de la potestad reglamentaria se regula en el ámbito de la Comunidad Autónoma en el artículo 36 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el cual la atribuye al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la facultad de sus miembros de dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus competencias. En su apartado segundo el citado precepto establece que el ejercicio de dicha potestad requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar, añadiéndose en el apartado tercero que en la elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios se estimen convenientes. Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudadanos se someterá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la improcedencia o inconveniencia de dicho trámite. Se entenderá cumplido el trámite de información pública cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado en la elaboración de la norma a través de los órganos Consultivos de la Administración Regional. La tramitación del presente expediente comienza en una Memoria del Director Gerente del Instituto de Ciencias de la Salud comprensiva de las razones que justifican la elaboración de la norma. En dicho documento se expresan los objetivos de la disposición, reseñando que el desarrollo de las funciones de la Comisión de Formación Continuada de las Profe- 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha siones Sanitarias se va a llevar a cabo con los medios humanos y materiales ya existentes en el Instituto de Ciencias de la Salud. A la vista de dicho documento, y conforme a lo dispuesto en el citado artículo 36.2 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, el Consejero de Sanidad, como competente en la materia, autorizó la iniciativa reglamentaria mediante resolución de 18 de enero de Redactado el primer borrador de Decreto, fue sometido a informe del Consejo de Salud de Castilla-La Mancha, quién en su reunión del día 15 de febrero de 2007 acordó que fuese sometido con carácter previo a información pública de forma directa en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha, dándose cumplimento a este acuerdo mediante la publicación del correspondiente anuncio, así como del texto del proyecto de Decreto en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha del día 25 de junio de Durante el plazo conferido para ello, se presentaron diversas alegaciones, constando en el expediente un informe del Jefe de Servicio de Régimen Jurídico de la Consejería de Sanidad en el que se expresan las que fueron aceptadas, así como las causas que justificaban la no aceptación de las restantes. Incorporadas al proyecto reglamentario las alegaciones que habían sido aceptadas, se sometió el mismo a informe del Consejo de Salud de Castilla-La Mancha, quien en su reunión celebrada el día 21 de septiembre de 2007 lo informó favorablemente. Posteriormente, el proyecto de Decreto fue informado favorablemente por el Secretario General Técnico de la Consejería de Sanidad, y por el Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, cumpliéndose con este último informe con lo exigido en el artículo 11.a) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, de organización y funciones del mencionado órgano. Culmina el procedimiento con la remisión del expediente a este órgano consultivo solicitando su dictamen, el cual, como se ha indicado en la consideración precedente, tiene carácter preceptivo según lo establecido en el artículo 54.4 de la Ley. En atención a cuanto se acaba de exponer, puede afirmarse que en el procedimiento sustanciado para la elaboración del proyecto de Decreto se ha dado cumplimiento a los trámites esenciales exigidos legalmente, por lo que procede atender a los aspectos sustantivos que del mismo se derivan, no sin antes hace una breve referencia al ámbito normativo general en el que se encuadra la disposición que se dictamina. III Marco competencial y normativo.- La formación de los profesionales sanitarios está considerada como uno de los ejes fundamentales de un sistema sanitario moderno y eficaz. A tal efecto, dentro de esta materia se distinguen cuatro clases de actividades formativas: a) la pregraduada, que es la que se imparte en las Universidades; b) la especializada o de postgrado, que tiene por objeto dotar a los profesionales de los conocimientos, técnicas, habilidades y actitudes propios de la correspondiente especialidad, la cual se lleva a cabo por el sistema de residencia en centros acreditados; c) la continua, que se conceptúa como el proceso de enseñanza y aprendizaje activo y permanente al que tienen derecho y obligación los profesionales sanitarios, que se inicia al finalizar los estudios de pregrado o de especialización y que está destinado a actualizar y mejorar los conocimientos, habilidades y actitudes de los profesionales sanitarios ante la evolución científica y tecnológica y las demandas y 4

5 necesidades, tanto sociales como del propio sistema sanitario y d) la formación profesional, que se desarrolla por la Administración educativa en cooperación con la competente en materia de trabajo en relación con la formación ocupacional en el ámbito de las ciencias de la salud. Ya la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, se ocupó de este tema, dedicando un capítulo, el primero de su Título VI, a la docencia, pero fue la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, la que dio el empujón definitivo a la actividad formativa al configurar como uno de los principios generales la formación y el desarrollo de la competencia técnica de los profesionales sanitarios, como aspectos que deben orientarse a la mejora de la calidad del Sistema Nacional de Salud, diferenciándose ya en esta Ley los cuatro tipos de formación a los que se ha hecho referencia anteriormente. Respecto de la formación continuada, en el párrafo primero de su artículo 38 dice que Las Administraciones públicas establecerán criterios comunes para ordenar las actividades de formación continuada, con la finalidad de garantizar la calidad en el conjunto del Sistema Nacional de Salud. La Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, trata esta materia de forma más completa dedicando a regular la formación de los profesionales sanitarios 25 de los 50 artículos que la componen, los cuales se integran en el Título II, denominado De la formación de los profesionales sanitarios. Dentro de este Título, el Capítulo IV está dedicado a la formación continuada, configurando como objetivos de la misma el de garantizar la actualización de los conocimientos de los profesionales; y la permanente mejora de su cualificación; potenciar la capacidad de los profesionales; generalizar el conocimiento, por parte de los profesionales, de los aspectos científicos, técnicos, éticos, legales, sociales y económicos del sistema sanitario; mejorar la percepción de su papel social, como agentes individuales de un sistema general de atención a la salud; y posibilitar el establecimiento de instrumentos de comunicación entre los profesionales sanitarios. Con el fin de armonizar el ejercicio de las funciones que tienen las Administraciones públicas en materia de formación continuada, en el artículo 34 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, se constituyó la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, a la que asigna, entre otras, la función de estudio, informe y propuesta para el establecimiento de procedimientos, criterios y requisitos para la acreditación de centros y actividades de formación continuada. Asimismo, en el artículo 35 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, se regula la acreditación de centros, actividades y profesionales, estableciendo en su apartado 1 que El Ministerio de Sanidad y Consumo y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán acreditar actividades y programas de actuación en materia de formación continuada de los profesionales sanitarios, así como, con carácter global, centros en los que las mismas se impartan, la cual habrá de ajustarse a los criterios que se establezcan por la Comisión de Formación Continuada de Profesiones Sanitarias, disponiendo que la acreditación así realizada tendrá efectos en todo el territorio nacional, con independencia de la Administración que haya expedido dicha acreditación. En el apartado 4 de este mismo artículo también se posibilita que tanto el Ministerio de Sanidad y Consumo, como los órganos competentes de las Comunidades Autónomas puedan delegar las funciones de gestión y acreditación de la formación continuada en otras corporaciones o instituciones de derecho público. 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Finalmente, mediante el Real Decreto 1142/2007, de 31 de agosto, se determinó la composición y funciones de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias y se reguló el sistema de acreditación de la formación continuada. En el marco anteriormente expuesto, es en el que se inserta el proyecto de reglamento que se ha elevado para consulta, el cual constituye un desarrollo de la previsión normativa contenida en el artículo 61.5 de la Ley 8/2000, de 30 de noviembre, de Ordenación Sanitaria de Castilla-La Mancha, en el que se establece que La Consejería competente en materia de sanidad garantizará un Sistema Regional de Acreditación de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, de carácter voluntario con el fin de velar por la calidad de las actividades de formación continuada realizadas por los agentes públicos o privados. Mediante la norma que se proyecta se pretende establecer un procedimiento de acreditación más ágil, para mejorar la eficacia y calidad del sistema sanitario de Castilla-La Mancha. La anterior previsión normativa tiene su encaje estatutario en los artículos 32.3 del Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1982, de 10 de agosto, según redacción dada por la Ley Orgánica 3/1997, de 3 de julio, en el que se atribuye a esta Comunidad Autónoma competencia para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de Sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud. Coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social ; y en el artículo 39.Tres del mismo texto legal, en el que se establece que Asimismo, en el ejercicio de la competencia de organización, régimen y funcionamiento prevista en el artículo ª del presente Estatuto y, de acuerdo con la legislación del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma, entre otras materias, [...] la elaboración del procedimiento administrativo derivado de las especialidades de su organización propia [...], dado que la norma proyectada no sólo regula aspectos organizativos de la Comisión de Formación Continuada de Castilla-La Mancha, sino que también regula en su Capítulo III el procedimiento de acreditación, en el que a diferencia de lo que se prevé en la norma estatal, no se contempla la posibilidad de delegar esta función en otras corporaciones o instituciones públicas. IV Consideraciones sobre el texto del proyecto de Decreto.- Examinado el contenido del proyecto de Decreto, cabe afirmar su adecuación al marco jurídico que le es de aplicación. No obstante lo anterior, se efectúan a continuación algunas consideraciones de oportunidad y de técnica normativa que pueden contribuir a dotar al texto propuesto de mayor seguridad jurídica y mejora de la redacción. Título del proyecto de Decreto.- El proyecto de Decreto sometido a consulta tiene una doble finalidad: por un lado, crea la Comisión de Formación Continuada y establece su composición y funciones, así como la composición y funciones de los órganos que dependen de la misma; por otro, regula el sistema de acreditación de la formación continuada. Por ello, para que el título refleje el contenido íntegro de la norma se sugiere su modificación en el sentido de hacer también referencia a la segunda finalidad del mismo. Artículo 3.1 i). Funciones.- Mediante este apartado se asigna a la Comisión de Formación Continuada la función de Evaluación del sistema de formación sanitaria continuada y de la inspección y auditoria de centros y actividades acreditados. De la redacción de este apartado se desprende que la evaluación tiene dos objetos: el sistema sanitario y la 6

7 inspección y auditoria de centros y actividades acreditadas. Ello supondría que la inspección y auditoria de centros y actividades acreditadas sería efectuado por otro órgano. Ahora bien, este Consejo observa que al no estar expresamente atribuida la función de inspección y auditoria a otro órgano en el Decreto, la intención del órgano consultante pudiese ser la de asignársela a la Comisión de Formación Continuada. En este último supuesto, deberían identificarse las funciones de forma independiente, de tal forma que no quedase duda alguna que la evaluación se refiere únicamente al sistema de formación sanitaria continuada. Artículo 4. Composición de la Comisión de Formación Continuada.- La referencia que en este artículo se efectúa a los miembros de la Comisión se hace unas veces al titular del órgano y otras se designa directamente el órgano en masculino o femenino en función de la persona que lo ocupa en la actualidad la Consejera de Administraciones Públicas, el Consejero de Sanidad, siendo más correcto utilizar siempre la expresión del titular del órgano. Por otra parte, en la letra r) no se establece, a diferencia del resto de miembros, cómo se debe hacer la designación de los tres representantes de las organizaciones sindicales, cuando puede suceder que el número las organizaciones sindicales que tienen derecho a estar representadas puede ser inferior o superior a tres. Para evitar los problemas que se pudiesen generar si el número de organizaciones sindicales que tienen derecho a estar representadas no coincide con el número de representantes de los sindicatos, puede utilizarse la fórmula de designar a un representante de cada una de las organizaciones que estén presentes tanto en la Mesa Sectorial de Instituciones Sanitarias como en la Mesa General de Negociación. Artículos 7 y 8. Comisión Permanente.- En el apartado 1 del artículo 7 se crea la Comisión Permanente de la Comisión de Formación Continuada, estableciendo su composición en el apartado 2 y la periodicidad de sus reuniones en el 3. Por su parte, en el apartado 4 se establecen unas mínimas reglas de funcionamiento de esta Comisión, las cuales se completan con las que se establecen en el artículo 8, denominado Funcionamiento de la Comisión Permanente. Siendo el objeto del artículo 8 el mismo que el del apartado 4, los mismos deben ir unidos, bien formando todo ello un artículo diferente, o constituyendo todo ello el apartado 4 del artículo 7. Artículos 10, 11 y 12. Solicitudes, documentación y recepción de la solicitud. Subsanación.- El contenido de estos tres artículos se corresponde a aspectos relacionados con la solicitud, por lo que es más correcto que su contenido se englobe en un solo artículo. Artículo Cómputo de los plazos.- En el artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se dice que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el plazo se computará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Esto supone que el cómputo de los plazos debe referenciarse a la entrada en el registro del órgano competente, pues es factible la existencia de órganos administrativos que no tienen un registro administrativo, habiendo querido la Ley citada establecer esta referencia para dotar al cómputo de los plazos de mayor seguridad jurídica. Por ello, en el texto del apartado 2 de este artículo debe añadirse el término registro, teniendo en cuenta que si la Secretaría Técnica de la Comisión de Formación Continuada no tuviese registro propio, la referencia debe realizarse al registro en el que tengan entrada los documentos dirigidos a la misma. 7

8 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Otras cuestiones. Según se dispone en la regla 73 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, la cita de las disposiciones en los texto normativos debe incluir el título completo de la norma, por lo que la referencia que se efectúa a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en los artículo 10 y 12 del proyecto de Decreto, debe incluir la denominación íntegra de esta Ley, esto es Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, al igual que así se hace en los artículos 6 y 8. Asimismo, debe corregirse el año que figura como fecha de la disposición, tanto en el título como al final. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que tenidas en cuente las observaciones formuladas en el presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto de la Comisión de Formación Continuada de las Profesiones Sanitarias, sin que ninguna de las consideraciones efectuadas tenga el carácter de esencial. Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento. 8

9 9