MEMO/07/120 Bruselas, 28 de marzo de 2007 Erradicación de los descartes en las pesquerías de la UE: preguntas y respuestas Qué son los descartes? Por descartes se entienden los peces y demás organismos que quedan accidentalmente atrapados en los artes de pesca y que a continuación vuelven a tirarse al mar. La definición de descartes de la FAO incluye tanto las especies marinas que son objeto de explotación comercial como cualquier otro animal marino capturado de forma incidental, por ejemplo los peces de aleta que no constituyen el objetivo de la actividad pesquera, los crustáceos, los moluscos, los mamíferos marinos y las aves marinas. Los compromisos asumidos por la UE en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible y en el Convenio sobre la Diversidad Biológica requieren que las especies que carecen de interés comercial se incluyan también en las iniciativas de reducción de los descartes. La definición de la FAO servirá por lo tanto de base para la futura política de descartes. Por qué constituyen un problema? En la mayor parte de los casos, los organismos descartados no logran sobrevivir. La práctica de los descartes socava por lo tanto la política de conservación una de las piedras angulares de la PPC al provocar la muerte de peces sin generar a cambio beneficio económico alguno. El descarte de juveniles, peces de interés económico escaso o nulo o ejemplares en exceso de la cuota supone una pérdida de rendimientos (y por lo tanto de ingresos) futuros. El descarte de ejemplares maduros supone tanto un despilfarro de recursos a corto plazo como una reducción del número de peces adultos que, en otras circunstancias, habrían permitido sustentar la productividad futura. Si bien es posible que sus consecuencias económicas sean "neutras", el descarte de las especies no objetivo puede tener graves consecuencias medioambientales, concretamente para la biodiversidad marina. Por ese motivo, resulta contrario al espíritu de otras políticas de la UE y a algunos acuerdos internacionales como el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Cuando se trata de determinados organismos marinos raros, incluso unos niveles mínimos de capturas accesorias pueden resultar incompatibles con la urgente reconstitución de las poblaciones que exige, a través de la Convención CITES, el Derecho Internacional.
Cuáles son las causas de los descartes? La principal causa del alto índice de capturas accesorias es la sobrepesca. Cuando la presión que ejerce la actividad pesquera en las poblaciones comerciales es excesivamente elevada, se producen una reducción de las poblaciones y una alteración de su estructura de edades. Así, se forman poblaciones más pequeñas con muy pocos ejemplares de mayor tamaño, por lo que una elevada proporción de las capturas comerciales se compone de juveniles. Los pescadores incrementan todavía más la presión pesquera para extraer cierta rentabilidad económica de sus actividades, entrando de esa manera en un círculo vicioso. Al mismo tiempo, cada vez son más las especies no objetivo capturadas como consecuencia de este proceso. El resultado general es una elevada proporción de organismos descartados, pertenecientes tanto a las especies de objetivo como a otras especies. Otros descartes responden a criterios comerciales y a requisitos reglamentarios. Los descartes comerciales («selección de calidad») pueden ajustarse a dos supuestos: que las capturas accesorias pertenezcan a especies de escaso valor comercial y que las especies de objetivo capturadas no sean tan valiosas como las que el pescador espera encontrar más adelante. En numerosas pesquerías, los descartes por motivos comerciales son al menos tan importantes como los reglamentarios. Pueden citarse como ejemplos el descarte de la solla en las pesquerías de peces planos dirigidas a la captura de lenguado o los descartes («slipping») en las pesquerías pelágicas (arenque y caballa, por ejemplo). Todo sistema de gestión que utilice las cuotas de desembarque como principal mecanismo regulador de la actividad pesquera generará descartes, especialmente cuando se trate de pesquerías mixtas en las que se capturan juntas varias especies. Cuando se agota la cuota correspondiente a una especie determinada, o cuando algún buque no dispone de cuota para una especie que se captura en su pesquería, las opciones existentes son abandonar completamente la pesquería o seguir tratando de capturar otras especies y descartando aquéllas para las que no se tienen cuotas. Las reglamentaciones que determinen una composición porcentual máxima de las especies mantenidas a bordo generarán resultados similares. Un sistema de gestión totalmente basado en la gestión del esfuerzo pesquero, sin cuotas de desembarque, no daría lugar a este tipo de descartes, aunque es probable que esa práctica siguiera existiendo por otros motivos: los económicos. Las normas sobre tallas mínimas de desembarque también generan descartes cuando la selectividad de los artes no impide la captura de algunos ejemplares de talla inferior a la reglamentaria. Ese fenómeno se aprecia especialmente en el caso de las pesquerías mixtas, ya que no existe ningún arte cuyo diseño corresponda a la talla mínima de desembarque de todas las especies que se capturan de forma conjunta. Cuál es la importancia del problema de los descartes? Debido a la falta de datos fidedignos y fácilmente comparables, es difícil calibrar la escala real de los descartes en la pesca mundial o incluso en la UE. Las estimaciones mundiales más recientes, realizadas por la FAO en 2005, indican que el porcentaje mundial de descartes representa un 8 % del volumen total de capturas. Las cifras pueden variar considerablemente de una pesquería a otra, desde el 3,7 % en las pesquerías locales artesanales hasta el 52 % de las pesquerías de arrastre de peces de aleta demersales y camarones. 2
En la UE, los datos sobre descartes se vienen recogiendo regularmente desde 2002 con arreglo al Reglamento de recopilación de datos. El Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) realizó en 2002 un estudio para la Comisión basándose en los datos recopilados hasta el año 2000. Ese estudio fue el que utilizó la FAO para la sección europea de su informe de 2005. El estudio del CIEM revelaba la existencia de un índice muy bajo de descartes en los mares Mediterráneo y Negro (4,9 %) en comparación con las cifras mucho más elevadas (13 %) del Atlántico nororiental. En las diferentes pesquerías de la UE, los niveles de descartes presentaban importantes variaciones, desde las desdeñables cifras de las pesquerías de arenque y espadín destinados a su transformación en harina del Mar Báltico hasta el elevado porcentaje, comprendido entre el 70 % y el 90 %, registrado en una serie de grandes pesquerías demersales de arrastre. Cuál es el coste económico de los descartes para el sector pesquero de la UE? No se han realizado estimaciones globales de las pérdidas ocasionadas al sector de la pesca por la práctica de los descartes. No obstante, un estudio efectuado en 2001 por el Instituto de Investigación Económica Agrícola de La Haya trató de cuantificar el coste de los descartes en tres pesquerías europeas. Los autores del estudio descubrieron que en la pesquería neerlandesa de arrastre de vara se descartó en 1998 pescado de especies comercializables con un valor futuro de 160 millones de euros, es decir, el 70% del valor de los desembarques de esa pesquería en 1998. Los arrastreros británicos que faenan en el Mar del Norte descartaron en 1999 bacalao, eglefino y merlán por un valor de 75 millones de euros, lo que equivale al 42 % del valor de sus desembarques. Y en la pesquería francesa de cigala se descartó entre el 20 % y el 45 % en peso de las capturas, según las especies, por un valor casi equivalente al 100 % de los desembarques anuales. En otras palabras, en las pesquerías con las peores cifras de descartes, dicha práctica puede destruir un valor económico casi equivalente al que la pesquería es capaz de crear. Qué medidas pueden adoptarse para reducir las capturas accesorias y erradicar los descartes? La clave de la reducción de las capturas accesorias y, por consiguiente, de los descartes, es la disminución de la presión pesquera general: en efecto, tal medida no sólo produciría una drástica reducción de los descartes de peces de talla inferior a la reglamentaria, sino que también haría disminuir las capturas accesorias de organismos marinos no objetivo con las consiguientes repercusiones benéficas para la biodiversidad y la estructura de los ecosistemas marinos. El compromiso asumido por la UE de gestionar las poblaciones pesqueras con arreglo al enfoque del rendimiento máximo sostenible será por lo tanto un factor crucial para restar amplitud a la práctica de los descartes en las pesquerías europeas. No obstante, si bien es cierto que la reducción de la presión pesquera general hará disminuir la proporción de peces pequeños capturados, no eliminará otras causas de los descartes, como las capturas en exceso de la cuota o la selección de calidad comercial. 3
Otras medidas también pueden contribuir directamente a la reducción de las capturas accesorias, como el cierre de pesquerías en tiempo real, la obligación de cambiar de caladero, la prohibición de usar determinados artes, el fomento de los artes selectivos, la flexibilidad de las cuotas, la imposición de tasas por determinados descartes, el decomiso del pescado ilegal y la introducción de ajustes en los TAC y las medidas de gestión del esfuerzo pesquero existentes. No obstante, la Comisión considera que, por lo general, el enfoque basado en los resultados es el más eficaz. Además de ser difíciles de controlar y de hacer cumplir, las medidas técnicas detalladas no siempre han producido los resultados esperados. Muchas de las medidas citadas pueden sustituirse por la prohibición de los descartes y el establecimiento de niveles máximos aceptables de capturas accesorias, normas que ofrecerían al sector un auténtico incentivo para aplicar las tecnologías y prácticas reguladas por esas medidas, dejando al criterio de los pescadores el desarrollo de las soluciones prácticas más apropiadas para sus situaciones concretas. Esos métodos basados en los resultados se han utilizado con bastante éxito en sectores pesqueros de otros lugares. Cómo pueden imponerse los cierres de las pesquerías en tiempo real propuestos? Los criterios para el cierre en tiempo real de las pesquerías pueden definirse a partir del seguimiento de las capturas accesorias en una zona específica de una pesquería determinada. Cuando cierta proporción de los desembarques se sitúe por encima de los límites aceptables (por ejemplo, cuando se registren concentraciones elevadas de juveniles), la pesquería quedará automáticamente cerrada. Su reapertura estaría condicionada a la presentación de pruebas de que puede ejercerse la pesca dentro de los límites de capturas accesorias, basadas en una actividad pesquera exploratoria limitada. El sistema de cierre en tiempo real exigirá que los Estados miembros estén dispuestos a decretar esos cierres en plazos extremadamente breves, actuación que no puede garantizarse con arreglo a los actuales procedimientos de adopción de decisiones. A fin de asegurar una intervención no discriminatoria, es preciso fijar mecanismos generales para el seguimiento de la información sobre capturas accesorias, el análisis de esos datos y el envío al Estado miembro interesado de una advertencia cuando se rebasen los límites. Otra posibilidad es fijar nuevos procedimientos comunitarios lo suficientemente rápidos como para posibilitar los cierres en tiempo real. 4
Cuáles son las implicaciones de la prohibición de los descartes para los totales admisibles de capturas (TAC) y las cuotas? El descuento de los descartes de las cuotas sería un incentivo formidable para reducir las capturas accesorias. Actualmente, los descartes no entran en la composición de las cuotas. Para que las cuotas se entiendan en términos de capturas totales, sería preciso volver a definir los TAC. Quizá sea preciso implantar un sistema que presente una mayor flexibilidad en cuanto a la utilización de las cuotas individuales en las pesquerías mixtas. Para que la flota pueda beneficiarse de las variaciones de las capturas de especies sujetas a cuotas, podría ser necesario estudiar la posibilidad de implantar sistemas de transferencias entre buques y, de forma limitada, entre campañas de pesca y especies. No obstante, el grueso de la responsabilidad de aplicar esos sistemas recaería en los Estados miembros. Qué sucederá con los peces que, una vez capturados, no puedan ya descartarse? Dado que los pescadores tendrán que llevar a puerto todas sus capturas, será preciso establecer sistemas para dar alguna salida a los desembarques que, en las condiciones anteriores, habrían sido descartados. Esos desembarques podrían utilizarse para producir proteínas o aceite, o incluso venderse para el consumo humano. Con el fin de no fomentar el desarrollo de nuevas pesquerías específicas, será preciso velar por que los ingresos derivados de este tipo de ventas de capturas accesorias no vayan a parar a los buques (aunque sí podría pagárseles una pequeña fracción de esos ingresos para cubrir los costes de manipulación del pescado). Deberían asimismo establecerse sistemas para manejar los fondos restantes y adoptarse decisiones acerca de la utilización de los mismos. Quizá sea posible, por ejemplo, utilizar esos ingresos para cofinanciar el sistema de regulación de las capturas accesorias o los programas de observadores a bordo, o para contribuir a los experimentos piloto de desarrollo de prácticas y técnicas dirigidos a conseguir una reducción aún mayor de las capturas accesorias. Cuál sería el impacto socioeconómico de la prohibición de los descartes? La progresiva aplicación de una prohibición de los descartes podría acarrear incrementos de costes a corto plazo para los agentes económicos afectados. También es previsible que aumenten el precio de la mano de obra y otros costes derivados de la transformación y el almacenamiento a borde de las capturas, así como los costes de desembarque. El cierre de las pesquerías y la obligación de desplazarse a otros caladeros repercutiría asimismo en el consumo de combustible y en el tiempo pasado en el mar. Otras herramientas complementarias, como la utilización obligatoria de artes selectivos, también podría reducir la rentabilidad a corto plazo. 5
Las repercusiones concretas en una pesquería determinada dependerán del nivel actual de descartes, la situación económica actual de la pesquería y el estado de la población o las poblaciones de objetivo. Es probable que los incrementos de costes más importantes se registren en las pesquerías que más capturas accesorias generan (por ejemplo las multiespecíficas y demersales). El impacto del incremento neto de los costes será probablemente más intenso en las pesquerías que se caracterizan por una capacidad de la flota excesiva, unas poblaciones mermadas y una rentabilidad escasa. No obstante, se espera que el incremento de los costes vaya disminuyendo a lo largo del tiempo de forma paralela al desarrollo de los métodos de reducción de las capturas accesorias. Estos costes a corto plazo deben valorarse teniendo en cuenta los beneficios económicos que se producirán a medio plazo debido al incremento en tamaño y en calidad de las poblaciones de peces como resultado de la reducción progresiva de los descartes. De forma similar, la prohibición progresiva de descartes también va a beneficiar a las pesquerías vecinas que capturan principalmente especies descartadas por otras flotas: aumentarían tanto el tamaño de esas poblaciones como la rentabilidad a medio-largo plazo de esas pesquerías. El impacto sobre la pesca artesanal sería menos importante ya que este tipo de actividad suele tener un nivel menor de descartes. Esto supondría una ventaja comparativa para las comunidades que dependen de dicha pesca. La obligación de desembarcar también crearía nuevas ofertas de empleo para las comunidades costeras. Cuánto tiempo tardaría en aplicarse esta nueva política de descartes en aguas de la Unión Europea? Los principios generales de la nueva política de descartes se van a debatir con los Estados Miembros y con todos los grupos interesados lo largo de 2007. A partir de 2008 se empezarán a proponer medidas pesquería por pesquería. Véase también el documento IP/07/429. 6