Ley Nacional de Migraciones: hacia la ciudadanía integral del migrante

Ley Nacional de Migraciones: hacia la ciudadanía integral del migrante Laura Lucía Bogado Bordazar Antecedentes y perfil migratorio de la Argentina. La Argentina ha sido históricamente un país de recepción de inmigrantes, fundamentalmente de origen europeo -numeroso hasta la década de 1930- y latinoamericano -constante desde fines del siglo XIX-. Las migraciones internacionales constituyen así, uno de los procesos más importantes de la historia argentina y por ello uno de los más debatidos. Se puede afirmar así que Argentina es un país con tradición migratoria. Su sociedad se fue conformando con la integración, desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, de grandes flujos migratorios provenientes en su mayoría de Europa Occidental (italianos, españoles y alemanes). La población argentina se multiplicó hasta la primera mitad del siglo XX con el aporte de estas migraciones internacionales. Hacia 1914 y según el censo nacional de población, el porcentaje de nacidos en el extranjero sobre la población total ascendía al 30 % y representaba una parte importante del crecimiento total de la población. En la actualidad esta tendencia se revirtió y las migraciones internacionales han sufrido transformaciones tanto en su magnitud como en la procedencia de la población migrante. En cuanto al total de la población, en el último censo nacional del año 2001, la población migrante solo representaba el 4,1 % del total 1. En cuanto al origen, también hubo un cambio de migración europea de ultramar a migración principalmente limítrofe y de la región sudamericana, lo cual se verifica en la siguiente distribución: Paraguay (21,2%), Bolivia (15,2%), Italia (14,1%), Chile (13,9%), España (8,8%), Uruguay (7,7%) y Perú (5,8%). En las últimas décadas, también se registró una creciente incorporación de migrantes provenientes de algunos países de Europa del Este y de territorios independientes que formaban parte de la ex Unión Soviética (incentivados por los beneficios que otorgaban los convenios de migración bilaterales); y de países asiáticos (fundamentalmente de la República Popular China, Corea y Japón), ambos grupos conocidos como la nueva migración. A partir del año 2000, Argentina adquiere el doble rol de país receptor de migrantes (limítrofes y de la región sudamericana) y de país de origen (o expulsor de sus nacionales). En los años inmediatamente posteriores a la crisis de 2001, el país tuvo un saldo negativo emigratorio de 80.000 habitantes por año pertenecientes a la clase media, con un nivel de educación formal medio y alto. En referencia a la emigración, alrededor de 800.000 argentinos residen en el exterior, siendo los principales destinos elegidos: España (229.009), Estados Unidos (144.023), Paraguay (61.649), Chile (59.637), Israel (43.718), Bolivia (36.261), Brasil (25.826), Uruguay (23.943), Canadá (14.877) e Italia (11.576). En términos relativos, España (28,4%) y Estados Unidos (17,9%) concentran a casi la mitad de la población emigrante argentina total. 1 En 2005, el volumen de inmigrantes en Argentina ascendía a 1.500.142 personas, según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), de la Dirección Nacional de Migraciones del Ministerio del Interior y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras fuentes. 1

Esta situación enfrentó a la Argentina, a la realidad de tener que comportarse con los inmigrantes (especialmente de países limítrofes), de la misma forma que lo reclamaban fronteras afuera sus nacionales. A partir de entonces, Argentina comienza a reconocerse a sí misma como país de emigración. Y es recién a partir de éste reconocimiento, que se inicia desde el Estado una nueva etapa en lo referente al desarrollo de las nuevas políticas migratorias. Política migratoria internacional argentina La política migratoria internacional está explícitamente contenida en normas constitucionales, leyes, decretos y resoluciones, aunque también se refleja en los discursos oficiales y acciones gubernamentales llevadas adelante por los organismos competentes. En referencia a esta política se destacan una serie de acciones recientes orientadas en tres ejes centrales; en primer lugar, Argentina ha reconocido rango constitucional, a partir de la reforma de la Constitución de 1994, a una serie de tratados y convenciones internacionales que consagran el goce de diferentes derechos humanos, lo cual ha implicado un triunfo a favor de la protección internacional de los derechos de las personas (art. 75 inc. 2 Constitución). Entre éstos se encuentra el derecho de los migrantes a recibir el mismo trato que los nacionales del país de residencia. Cabe destacar que este reconocimiento ha significado un hito jurídico en la historia constitucional argentina y de la región. En segundo lugar, en el año 2004, el Congreso Nacional aprobó los Acuerdos de Libre Residencia para los Nacionales de los Estados del MERCOSUR y Estados Asociados (de diciembre de 2002), en virtud de los cuales los nacionales de un Estado parte del MERCOSUR, que deseen residir en otro Estado parte podrán obtener una residencia, mediante la sola acreditación de su nacionalidad. La aprobación por parte de todos los Estados de estos acuerdos, significará un avance esencial en materia migratoria regional 2. Situación que podría ampliarse, en un futuro, prácticamente a toda la región sudamericana, ya que el MERCOSUR ha celebrado tratados de asociación con casi todos los países de Sudamérica (solo faltan las Guyanas). Entre los objetivos principales de los Acuerdos señalamos los siguientes: la profundización del proceso de integración; la implementación de una política común de libre circulación de las personas; la solución de la situación migratoria de los nacionales de los Estados parte en la región a fin de fortalecer los lazos que unen a la comunidad regional; el combate del tráfico de personas para fines de explotación laboral y aquellas situaciones que impliquen degradación de la dignidad humana. Por otro lado, en los Acuerdos del MERCOSUR se consagran los siguientes derechos: entrar, salir, circular y permanecer libremente en territorio del país de recepción, ejercer toda actividad lícita en las condiciones que disponen las leyes; peticionar a las autoridades; asociarse con fines lícitos y profesar libremente su culto. Asimismo, se favorecerá la reunificación familiar de los migrantes y tendrán derecho a transferir libremente a su país de origen, sus ingresos y ahorros personales, en particular los fondos necesarios para el sustento de sus familiares. Como innovación se menciona el derecho de los hijos de los migrantes nacidos en el territorio de una de las partes a tener un nombre, al registro de su nacimiento y a tener una nacionalidad, de conformidad con las respectivas legislaciones internas, así como también el acceso a la educación en condiciones de igualdad con los nacionales del país de 2 Para que los Acuerdos de Residencia del MERCOSUR entren en vigencia para todos los Estados parte es necesario que los mismos sean internalizados en todos los países, es decir aprobada por todos los Poderes Legislativos. 2

recepción. El acceso a las instituciones de enseñanza preescolar o a las escuelas públicas no podrá denegarse o limitarse a causa de la circunstancial situación irregular de la permanencia de los padres. La vigencia de estos acuerdos regionales, implicó un viraje en la forma en que la Argentina había venido desarrollando su política migratoria internacional, la cual estaba fundamentalmente estructurada en base a la celebración de acuerdos bilaterales con países limítrofes y de la región (Paraguay, Bolivia, Chile, Brasil, Perú y Uruguay), hacia una política de carácter multilateral con una lógica basada en los fundamentos de la integración regional y de uno de los pilares del mercado común: la libre circulación de las personas. El tercer eje de la actual política migratoria internacional argentina, fue la sanción de la Ley de Migraciones número 25.871 de enero de 2004. Con esta ley se produjo un salto cualitativo al derogar el decreto ley que estaba vigente desde la época del proceso militar (conocido como ley Videla apellido del primer presidente de facto del golpe militar en 1976-). Este decreto ley era absolutamente restrictivo no sólo al ingreso de migrantes, sino también al reconocimiento de los derechos de los mismos una vez establecidos en el país. Estaba basado en la doctrina de la seguridad nacional, motivo por el cual la Dirección Nacional de Migraciones, con un criterio autoritario y de policía, aplicaba expulsiones (muchas veces arbitrarias) y por razones de persecución política. La nueva norma, por el contrario, responde a la necesidad de definir una política migratoria adecuada a los parámetros migratorios actuales y que signifique una garantía para los migrantes que decidan habitar el país. Con la nueva ley de migraciones se produjo un cambio ideológico y conceptual respecto de las migraciones en general, el cual contrasta profundamente con un contexto mundial donde la política que prima, fundamentalmente en los países desarrollados, es la de restricción a la entrada de personas. A modo de ejemplo se puede mencionar el caso de Italia, donde se aprobó en el mes de mayo de 2009 la ley de Seguridad e Inmigración que prevé el delito de "inmigración ilegal", obligando a los funcionarios públicos a denunciar situaciones irregulares y permitiendo la formación de grupos civiles que podrán tener la función de informar a la policía sobre situaciones de peligro. Esta nueva ley, castiga la inmigración ilegal con multas, privación de la libertad y con la expulsión inmediata. Los extranjeros deberán exhibir el permiso de residencia para poder inscribir un hijo en el registro civil. Por otro lado, prevé hasta tres años de prisión para quien alquile una casa o una habitación y obtenga un "injusto beneficio" de inmigrantes sin permiso de residencia. Esta legislación constituye una grave violación de los derechos de los inmigrantes, y el único efecto que logrará será convertir a los inmigrantes en invisibles en el territorio, favoreciendo de esta manera la clandestinidad. Los países latinoamericanos manifestaron su rechazo en declaraciones conjuntas a la mencionada legislación, pues afectará a sus nacionales que residen en Italia. En materia de política migratoria internacional y de protección de los derechos humanos, no podemos dejar de mencionar que Argentina legisla la materia referente a los refugiados (que son migrantes forzados) conforme a la ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado, número 26.165 sancionada en 2006 y a los tratados internacionales (fundamentalmente la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951). Asimismo, recientemente se ha sancionado la ley de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas (Ley 26.364 de 2008), la que tiene por objeto implementar medidas destinadas a prevenir y sancionar la trata de personas, asistir y proteger a sus víctimas. Asimismo, la ley prevé la situación de explotación, señalando la existencia de la misma cuando: a) se redujere o mantuviere a una persona en condición de esclavitud o servidumbre o se la sometiere a prácticas análogas; b) se obligare a una persona a realizar trabajos o servicios forzados; c) se promoviere, 3

facilitar, desarrollar o se obtuviere provecho de cualquier forma de comercio sexual; d) se practicare extracción ilícita de órganos o tejidos humanos. Es importante mencionar la sanción de esta ley pues la comisión de estos delitos suelen estar vinculados también a las migraciones, al ser los migrantes un grupo especialmente vulnerable. Los patrones y modalidades de las migraciones internacionales Cuando nos planteamos el desarrollo de políticas migratorias internacionales que contribuyan a la gobernanza de las migraciones, no podemos dejar de recoger algunos conceptos básicos expuestos por especialistas necesarios para comprender el tema. Las políticas migratorias, según Lelio Mármora, constituyen las propuestas institucionales de los gobiernos, sobre el fenómeno migratorio. Dichas propuestas pueden ser tanto una respuesta a procesos migratorios ya declarados, o bien constituir parte de proyectos socioeconómicos globales, donde las migraciones son una de las variables a controlar (Mármora, 1997: 88). Las políticas migratorias internacionales son políticas públicas cuya proyección y efectos traspasan las fronteras del país (hacia fuera y hacia adentro). Es fundamental, según el autor, que los gobiernos no sólo determinen qué tipo de política es aplicable para cada sociedad en los diferentes períodos históricos, sino además qué instrumentos van a ser necesarios para llevar adelante dicha política, cuál es el ámbito apropiado para definir la política migratoria (poder legislativo o ejecutivo) y sobre todo cuales serán los organismos destinados a ejecutar dicha política y controlar el cumplimiento de los instrumentos marco. La primera reflexión respecto del tema de las políticas migratorias nos remite al ámbito del sistema político de cada país y a las diferentes corrientes ideológicas y de poder que estos representan. Con este criterio, los gobiernos de turno elaboran un esquema de preferencias, estrategias de desarrollo y modalidad de las diferentes políticas públicas. En este sentido, Lelio Mármora, define la modalidad de una política migratoria, como el modo en que esta se presenta, diferenciando las políticas programáticas y coyunturales y las políticas explícitas o implícitas. Las programáticas, son aquellas que se dan en el contexto de un proyecto político, económico o social determinado; y las coyunturales responden a una reacción provocada por la presión migratoria del momento (ya sea interna o externa). En tanto, las políticas explícitas o implícitas se definen por la forma en que se expresan o se institucionalizan. Es decir que las políticas migratorias pueden estar formalizadas a través de discursos oficiales o de la legislación pertinente (leyes, decretos, resoluciones, entre otros). A lo que Mármora agrega que: La carencia de esta formalización implica que las medidas asumidas se basan en concepciones implícitas de los objetivos de las políticas migratorias vigentes y que, de ninguna manera determinan la no-existencia de las mismas. Para definir una política migratoria internacional, es fundamental tener presente sobre la base de qué patrones migratorios se elaboran las mismas, qué fondos serán destinados al respecto, y cual será el sistema jurídico que reglamente las situaciones de los migrantes, así como también la penalización de las infracciones y los delitos (ya sea de personas involucradas en el tráfico de migrantes, organizaciones ilícitas, funcionarios públicos coautores, entre otros). Según Lelio Mármora, los patrones migratorios constituyen las diferentes formas que adoptan las migraciones y pueden definirse a partir de múltiples criterios, destacándose: a) direccionalidad, ya sea que se trate de emigración o inmigración; b) tipo de migración, pueden ser forzadas (tales como refugiados o asilados) o voluntarias; c) territorialidad, de acuerdo a este criterio, las migraciones pueden ser internas (campo ciudad) o externas (internacionales); d) temporalidad, la permanencia del migrante en el país receptor 4

puede ser transitoria, por tiempo previamente determinado, o permanente; e) legalidad, este factor tiene relación con la situación legal del migrante en el país de acogida, es decir si su residencia se ajusta o no a las normas internas, si tiene documentación emitida por el organismo respectivo que legalice su situación migratoria; f) calificación, distingue a las migraciones en función de la capacitación del migrante laboral o económico, y encontramos a la mano de obra calificada y no calificada. Entonces, combinando la modalidad y los patrones migratorios, es posible determinar cómo se van a encuadrar las políticas migratorias y elaborar los programas, acciones e instrumentos respectivos. Por ejemplo, si se analiza el criterio de la temporalidad, encontramos políticas que tratan de evitar la inmigración permanente, prefiriendo los movimientos por tiempo determinado. De acuerdo al criterio de la calificación del migrante laboral, se distingue políticas para atraer mano de obra calificada o no calificada (política de selectividad). En el caso argentino, los cambios en la política migratoria respondieron fundamentalmente a un largo reclamo de varios sectores de la sociedad civil que pugnaban, en primer lugar, por una reforma legislativa de la ley de migraciones y en segundo lugar, por la adopción de una política pública programática. Una vez que se aprobó la nueva ley, las políticas aplicadas por el gobierno respondieron a una coyuntura de crisis socioeconómica nacional que provocó un flujo emigratorio importante y la necesidad de ordenar los flujos inmigratorios que había recibido el país y que por diversos motivos no habían sido objeto de políticas públicas organizadas. Cambios en la política migratoria argentina: la nueva ley de migraciones. Como hemos mencionado, los objetivos de la política que impulsa la República Argentina en esta materia se han ido modificando en los últimos años, buscando orientar la gobernabilidad de las migraciones a través de la suscripción de convenios bilaterales y de acuerdos regionales basados en la reciprocidad de trato y de derechos de sus nacionales y en la facilitación para la concesión de la residencia, teniendo como premisa encarar soluciones conjuntas y consensuadas entre los países. Para ello el Estado ha tenido que encarar determinadas políticas públicas acordes con esta nueva realidad con el objeto de coordinar los diferentes sectores y disciplinas participantes. En el período post-crisis de 2001, la situación de emergencia económica aumentó los flujos emigratorios de ciudadanos argentinos hacia el exterior y frenó la inmigración (fundamentalmente limítrofe) hacia la Argentina. Fue a partir de esta época que se produjeron cambios sustanciales en los flujos migratorios en Argentina y en la región, obligando a los gobiernos a asumir políticas migratorias tendientes a ordenar los flujos migratorios y sobre todo a proteger a los migrantes en el goce de sus derechos humanos, en igualdad de condiciones con los nacionales de la sociedad receptora (Artículo 5 ley 25.871). En este sentido, la Argentina ha identificado en el desarrollo de su política migratoria reciente el derecho a migrar como un derecho humano fundamental (artículo 4: el derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad ), lo que implica un cambio sustancial en el concepto de migrante a partir del reconocimiento de los derechos humanos del mismo y su núcleo familiar y del derecho de reunificación familiar establecido en la nueva ley, todo ello con el fin de fomentar y facilitar la integración social de los migrantes, la igualdad de trato y la no discriminación. Los objetivos de la ley de migraciones son los siguientes (artículo 3): 5

Fijar las líneas políticas fundamentales y sentar las bases estratégicas en materia migratoria, dando cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos en materia de derechos humanos; Contribuir al logro de las políticas demográficas que establezca el Gobierno y al enriquecimiento y fortalecimiento del tejido cultural y social del país; Garantizar el ejercicio del derecho a la reunificación familiar; Promover la integración en la sociedad argentina de las personas que hayan sido admitidas como residentes permanentes; Asegurar a toda persona que solicite ser admitida en Argentina de manera permanente o temporaria, el goce de criterios y procedimientos de admisión no discriminatorios en términos de los derechos y garantías establecidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, los convenios bilaterales vigentes y las leyes; Promover y difundir las obligaciones, derechos y garantías de los migrantes y sus familias; Promover la inserción e integración laboral de los inmigrantes que residan en forma legal a fin de contribuir al desarrollo económico y social de país; Facilitar la entrada de visitantes al país con propósitos de impulsar el comercio, el turismo, las actividades culturales, científicas, tecnológicas y las relaciones internacionales; Promover el intercambio de información en el ámbito internacional, y la asistencia técnica y capacitación de los recursos humanos, para prevenir y combatir eficazmente a la delincuencia organizada trasnacional. La ley reconoce (en coordinación con los tratados internacionales de derechos humanos, los acuerdos bilaterales y los celebrados en el ámbito del MERCOSUR), los derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicos, especialmente el derecho a acceder a los servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social, entre otros. Ahora bien, si hablamos de la ley de migraciones, como uno de los instrumentos fundamentales e innovadores de la nueva política pública migratoria desarrollada por Argentina, cuyo objeto principal es integrar a la población migrante en la sociedad, deberíamos preguntarnos cómo se pretende cumplir el objetivo descripto y qué instrumentos propone la nueva ley. En referencia a este punto, hacemos una crítica referida a la falta de reglamentación por parte del Poder Ejecutivo de la misma, que dificulta la puesta en práctica de muchos de los instrumentos de políticas sociales (por ejemplo: integración del migrante en la educación, en la salud, como lo establecen algunos de los artículos de la ley), que servirían justamente para avanzar en el eje de la integración social de los grupos minoritarios. Aquí hace falta el trabajo coordinado de varias áreas del gobierno. Es evidente, la necesidad de la coordinación intersectorial y la definición de las diferentes políticas desde un enfoque interdisciplinario, que tenga en consideración no solamente los factores políticos, sino también los sectoriales, jurídicos, financieros, culturales y los aspectos sociológicos. La gobernanza migratoria y la necesidad de coordinar las políticas sectoriales. Como respuesta a esta necesidad, y a los efectos de favorecer el establecimiento de una migración ordenada, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) 3, dependiente del Ministerio del Interior 4, 3 Organismo que tiene como misión ejecutar la política y la normativa migratoria y cuyo objetivo principal es promover la regularización de la situación migratoria de los extranjeros en el territorio nacional, además de realizar el control migratorio de ingreso y egreso de las personas y la permanencia de ciudadanos extranjeros. 4 Otros organismos responsables de la política migratoria argentina: Dirección Nacional de Población - Ministerio del Interior (encargado del diseño y evaluación de las políticas de población y migraciones); Comité de Elegibilidad para los 6

puso en práctica en el año 2006, una de las políticas públicas más importantes de los últimos años en materia migratoria, que se denominó el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria (conocido como Plan Patria Grande ), a partir del cual se implementó la regularización de la situación documentaria de los migrantes del MERCOSUR ampliado que residen en Argentina o que ingresen. La crítica que se le puede hacer a la implementación de este programa, es que se hizo a través de una disposición de la DNM en tanto debió haberse realizado a través de la reglamentación de la ley. De esta manera se habría contribuido a mantener su continuidad. Con este programa el Estado orientó su política, en primer lugar, a conocer y regularizar la situación de los migrantes que son nacionales de los Estados parte del MERCOSUR 5 (así como también lo hizo con los ciudadanos extra MERCOSUR), que han manifestado su vocación de arraigo en el país, facilitando el acceso a la residencia. En segundo lugar, el plan favorece el goce de los derechos humanos de los migrantes y sus familiares, cuyos derechos estaban siendo vulnerados por no tener regularizada su situación migratoria particular. En función de este programa, se establece un nuevo criterio de radicación, basado en la buena fe y en la nacionalidad (solo basta acreditar la nacionalidad de alguno de los Estados establecidos en la normativa para iniciar la regularización). El programa se ejecutó en concordancia con los postulados establecidos en el artículo 17 de la ley de migraciones, el cual dice: el Estado proveerá lo conducente a la adopción e implementación de medidas tendientes a regularizar la situación migratoria de los extranjeros. Los resultados del Plan Patria Grande han demostrado que los pedidos de radicación se multiplicaron por diez desde principio de la década, aunque la mayoría de los solicitantes ya vivía en el país. En total se estima que en los tres años que duró el programa se realizaron más de 350.000 regularizaciones. Para citar un ejemplo, en el año 2006, se iniciaron 176.335 trámites de radicaciones de migrantes de origen paraguayo, contra 8.886 solicitadas en el año 2005. Según los últimos datos de la Dirección Nacional de Migraciones, reflejados en el informe Perfil Migratorio de la Argentina de la OIM, más de 800.000 extranjeros pidieron la residencia argentina desde el año 2000 hasta el 2007 inclusive. El aumento en el número de solicitudes es muy significativo medido en términos anuales; mientras que entre 1993 y 2003 se concedieron unas 13.000 residencias por año (en promedio), entre 2003 y 2007 el promedio anual fue de 175.000. Lo cual no implica únicamente que aumentó el ingreso de migrantes a la Argentina, sino fundamentalmente que solicitaron la residencia personas que ya residían en el país. El Plan de Normalización Documentaria, entre otros beneficios, redujo también los aranceles migratorios establecidos para solicitar la residencia. Este no es un dato menor, tendiendo en cuenta la situación social de un gran número de migrantes que residen en el país, los cuales se ubican en las franjas más pobres de la sociedad. Tomando el período que se extiende desde el 2003 al 2007, se realizaron 776.742 trámites de regularización: 660.184 correspondieron a personas originarias de los países que conforman el MERCOSUR y asociados y 116.558 de inmigrantes de países extramercosur. La gran mayoría de los Refugiados (CEPARE) - Dirección Nacional de Migraciones; Comité de Elegibilidad para los Refugiados (CEPARE) - Dirección Nacional de Migraciones - Ministerio del Interior; Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC); Dirección General de Asuntos Consulares - Secretaría de Relaciones Exteriores (MRECIC); Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) - Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos; Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). 5 Los Estados Parte del MERCOSUR y los Estados Asociados son: Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 7

inmigrantes procedentes de la región del MERCOSUR obtuvo la regularización en el período 2006 y 2007, bajo la vigencia del Plan Patria Grande (OIM: Perfil migratorio de Argentina: 2008). Es necesario destacar que la situación sociolaboral del migrante y su familia se ve vulnerada cuando son indocumentados. En primer lugar, porque es imposible realizar una actividad laboral regular o en blanco, con lo cual el trabajo se precariza y no se tiene acceso a la seguridad social. Por otro lado, se dificulta también el acceso a los servicios de salud (privada y pública), a los créditos (para el consumo, para microemprendimientos, etc.), a los programas de vivienda pública, a los planes de desempleo, a la educación (formal, programas de capacitación laboral, becas estudiantiles, entre otros). Otro aspecto a tener en cuenta es la posibilidad de participar en la vida política de la sociedad de acogida, lo que se traduce en poder elegir a los dirigentes y además ser elegido. En definitiva, la regularización de la residencia y de la situación migratoria facilita algunos aspectos de la integración del migrante y su familia a la sociedad receptora y funciona como una herramienta correctiva, dotando a los migrantes de derechos ciudadanos que los sitúan en igualdad de condiciones con los naturales del país de acogida. Es necesario resaltar que la calidad en la gestión pública tiene sentido si su fin último es alcanzar una sociedad de bienestar, con justicia y equidad, garantizando el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, la cohesión social y la garantía del cumplimiento efectivo e integral de los derechos humanos (Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública: 2008). Continuando con el análisis de la ley de migraciones, en los artículos 4 a 17 se establecen directivas concretas o deberes que tendrá que cumplir el Estado con los migrantes, en coordinación con todas las jurisdicciones del mismo, sean provinciales o municipales. Por este motivo a la DNM, como uno de los principales ejecutores de la ley, se le impone el deber de articular programas de capacitación y formación de los funcionarios en los cuales delega el control migratorio (ejemplo: gendarmería, policía, agentes de frontera, entre otros). En materia de educación, la ley promueve el acceso igualitario a la educación y establece que en ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedirá su admisión como alumno en un establecimiento educativo, ya sea este público o privado; nacional, provincial o municipal; primario, secundario, terciario o universitario. Asimismo establece que las autoridades de los establecimientos educativos deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria (artículo 7). Se garantiza la integralidad y la universalidad de la política, basado en el principio de acceso universal el cual establece que la calidad en la gestión pública comprende el esfuerzo por lograr la universalización y el más amplio y fácil acceso espacial y temporal de los ciudadanos a servicios públicos de igual calidad, con independencia de la ubicación geográfica de los ciudadanos y del momento en que éstos los requieran (Carta Iberoamericana: 2008). En la práctica y para lograr el buen desarrollo de este postulado ha sido fundamental la coordinación de acciones entre el Ministerio de Educación de la Nación y los diferentes Ministerios de Educación Provinciales, así como también con las distintas delegaciones provinciales de la DNM. En lo que respecta a la política de salud también se asegura el acceso, en condiciones igualitarias en referencia a los nacionales, al derecho a la salud, la asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran, cualquiera sea su situación migratoria. Y agrega que las autoridades de los establecimientos sanitarios deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria (artículo 8). Se aplica en este sentido, el principio de imparcialidad de la gestión pública de calidad, en virtud del cual la atención a 8

todos los ciudadanos se realiza con imparcialidad, asegurando que serán tratados con igualdad, sin discriminación por motivos tales como el género, edad, raza, ideología, religión, nivel económico, situación social o localización geográfica. De la misma manera que en el tema de la educación, para llevar adelante este cometido, se torna imprescindible coordinar intersectorialmente los distintos ámbitos de la salud, así como también en lo que respecta a la capacitación (en cuanto a los derechos de los migrantes) de los agentes que participan en el desarrollo de estas prestaciones. Finalmente, es importante resaltar el rol que ejercen las redes sociales conformadas por diferentes sectores de la sociedad civil, ya sea las asociaciones de comunidades migrantes o de otro tipo de redes sociales que trabajan en favor de la protección de los derechos humanos de los migrantes y que actúan muchas veces como interlocutores válidos entre los migrantes y sus familias y las autoridades nacionales, provinciales o municipales. Destacamos en este sentido, la labor realizada por los Consulados de los países del MERCOSUR y Asociados 6 acreditados en Argentina y por determinadas ONG convocadas por la DNM como instituciones colaboradoras para la puesta en práctica del Plan Patria Grande. De esta manera, el organismo responsable del programa cumplió con el objetivo de acercarse al migrante y realizar la regularización documentaria a aquellos migrantes que lo necesitaban, favoreciendo de esta manera el acceso a la información sobre el programa y sobre los derechos consagrados en la nueva ley de migraciones. Por otra parte, resulta necesario resaltar la estratégica tarea de coordinación intersectorial que ha venido realizando la Universidad de Buenos Aires (UBA), conjuntamente con el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y la Comisión de Apoyo al Refugiado (Servicio Ecuménico de Apoyo y Orientación a Migrantes y Refugiados) CAREF-, quienes crearon la Clínica Derechos de Inmigrantes y Refugiados. La misma se ha constituido en una eficaz instancia de asesoramiento jurídico y auspicio legal gratuito a los migrantes y refugiados carenciados que lo requieran, coadyuvando a la protección de los derechos humanos de los migrantes y asegurándole al mismo tiempo las garantías del debido proceso. Conclusiones En primer lugar, podemos afirmar que, las situaciones de crisis estructurales de la Argentina de los últimos años que han provocado la emigración masiva de sus habitantes, sumado a un contexto internacional de restricción a la circulación de las personas que trae aparejado situaciones de vulneración de los derechos humanos de los migrantes, generaron reacciones en la sociedad y en el gobierno argentino, que reclamaron cambios en las políticas migratorias internacionales. Esta situación fue parte de un largo proceso que hizo eclosión sobre fines de la década de los noventa. La mayor expresión de ese reclamo se plasmó en la aprobación de una nueva ley de migraciones (con un proyecto que se debatió durante casi cuatro años y que fue impulsado por diputados nacionales y organizaciones sociales), cuyos beneficios se centraron, entre otros, en el reconocimiento de una serie de derechos humanos a los migrantes, en igualdad de condiciones con los nacionales. Con este reconocimiento, cualquier migrante que resida en Argentina, y esté debidamente documentado, podrá reclamar jurídicamente ante una situación de vulneración de sus derechos como tal. La nueva política migratoria, plasmada en la ley de migraciones, le impone al Estado deberes respecto a los migrantes: deberes jurídicos y específicos de protección de los mismos en el goce del derecho a la vida, al trabajo, a la educación, salud, entre otros. 6 Por ejemplo los Consulados de Perú, Paraguay y Bolivia participaron como instituciones colaboradoras de la DNM. 9

Como asignatura pendiente al Estado argentino se le podría reclamar el cumplimiento de la reglamentación de la ley 25.871, lo cual favorecería la formulación desde las agencias de gobierno, de programas más sustentables en el tiempo. Por otra parte, cabe destacar que la ley en vigencia le ha impreso a la política migratoria oficial, un cambio ideológico sustantivo y trascendental ya que reconoce el derecho a emigrar como un derecho humano fundamental (este derecho así planteado, no se encuentra reconocido en ningún tratado internacional). Este salto cualitativo desde lo ideológico debiera estar acompañado de un conjunto de políticas públicas y programas sectoriales que favorezcan la inserción social del migrante en la sociedad. En este sentido, ha habido avances importantes, como el Plan Patria Grande impulsado desde la DNM. Consideramos a este programa como un avance fundamental ya que precisamente la nueva ley 25.871 establece como sujetos de derecho a los migrantes documentados. Y este no es un dato menor si además consideramos que, a través de este programa han iniciado sus trámites de regularización más de 350.000 migrantes que se encontraban indocumentados en Argentina. Por otro lado, la DNM ha tenido que desarrollar acciones tendientes a modificar su perfil institucional, dejando de ser un organismo puramente de policía y persecutorio de inmigrantes indocumentados, para pasar a ser un organismo facilitador de la inserción social de los migrantes. Por último, cabe destacar que los principios establecidos por la política migratoria internacional, impone a los distintos organismos de gobierno tanto nacionales como provinciales, redoblar sus esfuerzos en pos de establecer mecanismos de articulación horizontal que potencien la gestión de sus programas a fin de favorecer la integración del migrante, en una sociedad más justa e igualitaria, para, como reza la Constitución Nacional, todos aquellos que quieran habitar el suelo argentino. Bibliografía BOGADO BORDAZAR, Laura, Migraciones Internacionales. La Migración China en Argentina y Uruguay. Serie Tesis, IRI, UNLP, Argentina, 2003, 183 páginas. Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, El Salvador, junio de 2008. DI TELLA, Torcuato y Otros, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas. Buenos Aires, Emecé, 2001. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda, República Argentina, 2001. http://www.indec.mecon.ar. MÁRMORA, Lelio, Las políticas de Migraciones Internacionales. Buenos Aires, OIM, Alianza, 1997. NACIONES UNIDAS, Informe del Secretario General, Migración Internacional y Desarrollo, A/60/871, 18 de mayo de 2006. NACIONES UNIDAS: La Convención Internacional sobre los Trabajadores Migratorios y su Comité. Folleto informativo No. 24, Oficina del ACNUDH, 2006. NOVICK, Susana, Las políticas inmigratorias Argentinas en su expresión jurídica, Revista del Centro de Estudios Migratorios Latinoamericano (CEMLA), Nro. 2, 1986. OIM, Glosario sobre Migración, Derecho Internacional sobre Migración, No. 7, 2006. OIM, Aspectos jurídicos e institucionales de las migraciones. Ginebra, 1991. PEREZ VICHICH, Nora, Las políticas migratorias en la legislación Argentina;...y para todos los hombres del mundo, Revista del Centro de Estudios Migratorios Latinoamericano (CEMLA), Nro. 10, 1988. TEXIDÓ, Ezequiel, OIM. Perfil Migratorio de la Argentina: 2008, Buenos Aires, Argentina, 72 páginas, noviembre de 2008. 10

Reseña Biográfica Laura Lucía Bogado Bordazar Dirección Postal: Calle 49 No. 959, Villa Elisa, Argentina. Teléfono: 54 221 4870473 / 1558247916. E-mail: lbogadobordazar@gmail.com. Actividad laboral y académica: - Secretaria Académica de la Maestría en Relaciones Internacionales del Instituto de Relaciones Internacionales (IRI), Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Argentina. - Docente en la Cátedra II de Derecho Internacional Público, Carrera de Abogacía de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNLP (cargo concursado). - Coordinadora del Departamento de América Latina y el Caribe del IRI, UNLP. - Investigadora en el Instituto de Relaciones Internacionales (IRI), UNLP. Títulos universitarios: - Abogada y Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad de la República, República Oriental del Uruguay). Títulos de Postgrado y especialización: - Magíster en Relaciones Internacionales, IRI, UNLP (2003). - Master en Protección Internacional de los Derechos Humanos. Universidad de Alcalá de Henares, Madrid, España (2005-2006). - Posgrado en Políticas y Programas de Migraciones Internacionales. Universidad Nacional Tres de Febrero, Buenos Aires, Argentina (2003). - IV Curso de Gerencia Pública para el Desarrollo Social. Instituto Nacional de Administraciones Públicas (INAP), Madrid, España (1997). Publicaciones recientes: - Migraciones Internacionales. La Migración China en Argentina y Uruguay. IRI, UNLP (2003). - China: balance y prospectiva a 25 años del comienzo de las reformas económicas. IRI, UNLP, (2004). - MERCOSUR: perspectivas a 16 años de integración en Transitando los inicios del siglo XXI. Las relaciones internacionales de Argentina, Chile y México. IRI, Tecnológico de Monterrey y Universidad de Viña del Mar (2007). - La protección extraconvencional de los Derechos Humanos de los Migrantes Internacionales en el sistema de Naciones Unidas. En Revista Relaciones Internacionales. IRI, UNLP (2009). Resumen El trabajo presentado analiza los cambios producidos por la nueva ley de migraciones argentina en su política migratoria internacional, la cual introduce entre otros cambios, el concepto de migrante como un sujeto de derechos en igualdad de condiciones que los nacionales. En este sentido, le impone al Estado el deber de garantizar y proteger a los migrantes en el goce de los derechos humanos, con el fin de integrarlos a la sociedad argentina. Para asumir este nuevo desafío se hizo menester articular una serie de planes y programas que, poniendo el foco en esta figura, fueran capaces de dotarlo de bienes y servicios públicos acorde a los derechos que gozan todos los ciudadanos que habitan el país, lo cual requirió de una coordinación entre los distintos sectores involucrados ya sea del ámbito gubernamental o de la sociedad civil. 11

A manera de ejemplo, el Estado argentino ha implementado el programa de Normalización Documentaria (Plan Patria Grande), en virtud del cual se regularizó la situación migratoria de los migrantes provenientes de los Estados del MERCOSUR y Asociados, como así también diversas acciones en materia de educación y salud, exigiendo un esfuerzo de coordinación entre estas agencias de gobierno. Un último aspecto a resaltar es que la nueva política migratoria incluyó también la dimensión regional al incorporar los acuerdos migratorios aprobados en el ámbito del MERCOSUR y Asociados, como paso fundamental hacia la integración de las sociedades sudamericanas involucradas. 12