Conferencia inaugural
Los ciclos vitales y la Seguridad Social. Estado de la cuestión y propuestas de futuro. Aspectos jurídicos, sociológicos y económicos OCTAVIO GRANADO MARTÍNEZ* Buenos días Este es el curso número 25 de los que la Seguridad Social española organiza con la colaboración de la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo, es además el cuarto curso de esta legislatura. Cuando comenzamos su andadura, ya indicamos que modificaríamos notablemente la organización del curso en el ámbito de lo que le correspondía a la Secretaría de Estado, que en los últimos años se había circunscrito la información al conjunto de la sociedad española y a los asistentes del curso de las políticas en materia de Seguridad Social por medio de una amplia participación de responsables de la propia casa, de las propias entidades gestoras y de la Secretaría de Estado íbamos a intentar organizar cursos en los cuales la comunidad científica y la sociedad civil nos aportaran su percepción de lo que era la marcha del Sistema de Seguridad Social y lo que eran las carencias y las dificultades con las cuales las políticas administrativas traducían su objetivo de incrementar la cohesión social. En los cursos que se han realizado en estos cuatro años ha habido mesas redondas de partidos políticos, mesas redondas de interlocutores sociales, una participación de responsables de organizaciones internacionales y de países que estaban abordando las reformas al mismo tiempo que España y de profesores universitarios de las tres ramas en las cuales nuestro quehacer político puede encontrar un referente académico: la sociología, la economía y el derecho del trabajo. Profesores universitarios que nos proporcionaban una visión crítica, la visión que corresponde al mundo del conocimiento científico sobre las actuaciones de la Administración. Junto a lo anterior, el curso debe contar también con una parte de conocimiento de lo que la Administración hace y, sobre todo, de cuál es el sentido de las actuaciones administrativas, ya ** Secretario de Estado de la Seguridad Social. 11
CONFERENCIA INAUGURAL que, si bien son conocidas a través del BOE y de los textos que se someten a la consideración del Congreso de los Diputados y del Senado, así como de la andadura administrativa interna a través de los sucesivos informes del Consejo de Estado o cuando toca el Consejo Económico y Social; también es relevante conocer lo que se llama la voluntad del legislador, la voluntad del agente político a la hora de promover determinadas actuaciones públicas. Desde esta perspectiva, me ha tocado en estos cuatro años dar una visión de cuál era el sentido de las iniciativas políticas de la Secretaría de Estado o de la política de gobierno de España en materia del sistema de protección social. En esta intervención voy a intentar hacer un balance de lo que ha supuesto la legislatura en materia de protección social, también de las reformas que se han aprobado este año, que están en curso en las Cortes Generales y, un poco, orientar lo que a mi juicio deben ser las tareas del futuro inmediato para la próxima legislatura respecto del sistema de protección social. Si tuviéramos que hacer un balance yo diría que ha sido una legislatura intensa en la que se han aprobado una multiplicidad de iniciativas legislativas que han afectado al diseño del Sistema establecido en la Ley General de Seguridad Social. El mecanismo utilizado en unos casos ha sido modificar dicha legislación, como en la reforma de la Seguridad Social agraria, o en el caso de la Ley de medidas de reforma de Seguridad Social que ahora está en curso. En otros, se ha modificado la Ley General de Seguridad Social mediante modificaciones específicas en el marco de nuevas leyes generales: el Estatuto del Trabajador Autónomo, la Ley de Igualdad o las sucesivas leyes de presupuestos, que han modificado, por ejemplo, la gestión de la incapacidad temporal, etc. Tenemos pues en la actualidad una multiplicidad de normas jurídicas. Creo que esto nos marca, ya de antemano, lo que debe ser un trabajo ineludible para la próxima legislatura, aprobar una nueva Ley General de Seguridad Social. Estamos ante una necesidad. La Ley General de Seguridad Social actualmente en vigor no está demasiado acomodada a la separación de fuentes, a las grandes medidas de reforma de la financiación de la asistencia sanitaria, de los servicios sociales y ahora la dependencia, que tienen en nuestro caso una conceptualización como derechos de ciudadanía y por lo tanto tienen una financiación tributaria desde los presupuestos generales del Estado, no a través de las cotizaciones sociales las cuales que, en nuestro caso, ya se reservan para las prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social y las prestaciones por desempleo. Además, esta multiplicidad de normas, en algunos casos trabajan con imprecisión y, en otros, nos colocan en una situación de cierta incoherencia, por ejemplo, en materia de prestaciones familiares o en otro tipo de cuestiones. Por ello, creo que es ineludible que abordemos esta tarea en la legislatura próxima, con una nueva Ley General de Seguridad Social no en un nuevo texto refundido que, sin duda, además, puede ser mucho más breve que la actual en el sentido de que buena parte de los contenidos de la actual Ley General de Seguridad Social carecen en estos momentos de la necesidad imperiosa, no sé ni siquiera si es conveniente de figurar en el texto legislativo. Pueden estar en normas de inferior rango normativo y pueden sin duda situarse asimismo en una normativa diferente, porque ya está superado el momento en el cual era imprescindible que figuraran en el frontispicio de la norma que configura nuestro sistema de protección social. La resultante agregada del conjunto de la legislatura en materia de producción normativa y de políticas económicas definida por las sucesivas leyes generales de presupuestos, va a ser un 12
OCTAVIO GRANADO MARTÍNEZ sistema de protección social con una legislación más abigarrada y heterogénea, pero paradójicamente, menos heterogéneo. El sistema va a ganar en cohesión. Van a desaparecer o disminuirse las diferencias entre los distintos regímenes de la Seguridad Social. Nosotros confiamos, incluso, en dar pasos antes de que acabe la legislatura en materia de promocionar la integración o al menos la atenuación de diferencias, entre el régimen especial de empleados de hogar y el régimen agrario por cuenta ajena, con el régimen general. Así como, con el mismo sentido, la integración de los trabajadores agrarios en el RETA, aunque sea con un sistema especial de cotización. Esta disminución de las diferencias en materia de prestaciones entre los diferentes regímenes de la Seguridad Social permite que nuestro sistema de protección social acabe la legislatura con menores diferencias internas que la comenzó. Estas menores diferencias internas también son apreciables desde el punto de vista de la diferencia de trato en cuanto a la cotización. Siempre he sido muy crítico con los estudios que intentaban medir, mensurar, la tasa de generosidad en nuestro sistema de protección social como un todo homogéneo. Por ejemplo, se dice frecuentemente que «el sistema de protección social español necesita para sobrevivir, para ser sostenible, que la pensión de jubilación se calcule sobre X años, sobre 20, sobre 25 o sobre toda la vida laboral». Estas afirmaciones ignoran que en nuestro Sistema de Seguridad Social hay millones de personas que están cotizando por bases tarifadas, no en base a sus salarios sino en referencia a las bases mínimas de cada uno de los regímenes de la Seguridad Social, y que, en el caso del régimen agrario o del régimen de empleados de hogar, además, ésta coincide con el salario mínimo interprofesional. Cuando uno cotiza por bases tarifadas le da igual que le calculen la pensión por quince o veinticinco años, porque, si no tienes rentas externas, la pensión resultante al final va a ser siempre la misma. Otro ejemplo es desconocer el hecho de que la tercera parte de las pensiones de jubilación que conocemos no eran pensiones de jubilación en origen, sino de incapacidad. En este sentido, esa tasa de «generosidad endógena» del Sistema de Seguridad Social, cuando se calcula por los economistas, o incluso por los que hacen estudios desde el punto de vista del Derecho Financiero, sin tener en cuenta la heterogeneidad del Sistema, al final, ofrece datos que son medias verdades y, en este sentido, son peor que las absolutas falsedades. Por eso, es importante que la tarea de la legislatura se concluya con éxito en cuanto a definir un nivel de aportación mínima a la Seguridad Social gracias a la seguridad de un salario mínimo interprofesional suficiente. Creo que una de las bases de sostenibilidad del Sistema para su conjunto tiene que ser, y se ha demostrado en esta legislatura en la que el salario mínimo interprofesional ha crecido muy por encima de la inflación sin generar perjuicios a la creación de empleos y a la economía, que el salario mínimo interprofesional y las bases de la Seguridad Social, en lógica correspondencia, deben seguir creciendo en la misma magnitud. Creo que nosotros necesitamos, para que el Sistema sea sostenible, que las bases de aportación de los trabajadores con menor base de cotización, que son aquellos que tienen una carrera en la que se generan mayores discordancias, mayores faltas de correspondencia entre aportaciones y prestaciones, que son aquellos en los cuales el Sistema recibe mucho menos de lo que al final devuelve como prestaciones, sigan incrementando su aportación al Sistema. Esto va a ser bueno para la Seguridad Social y va a producir, sin duda, un equilibrio en las cuentas de la Seguridad Social de mayor intensidad que el equilibrio que existe cuando el salario mínimo interprofesional es mucho más bajo y las pensiones también son mucho más bajas. Estos equilibrios de baja intensidad, equilibrios conservadores, yo no voy a subir mucho las prestaciones del Sistema pero tampoco voy a subir mucho las cotizaciones sociales, se ha demostrado que son superables por la práctica y que es posible que la gente pague mejores cotizaciones a la Seguridad Social y genere mejores prestaciones. La evidencia acumulada por esta legislatura va en esa dirección. 13
CONFERENCIA INAUGURAL Por lo tanto, se pueden reducir las diferencias entre regímenes, se pueden incrementar las bases de cotización en los segmentos de nuestros cotizantes, en los cuales las menores aportaciones van a dar lugar a menores prestaciones y se pueden incrementar las prestaciones mínimas. Además el Sistema puede alcanzar equilibrios de mayor sostenibilidad e incrementar a la vez la acción protectora, sin poner en peligro el peso de las pensiones en el conjunto de la economía nacional. Este fin de semana he leído algunos artículos en la prensa escrita que dicen que «el peso de las pensiones en España es menor que el de otros países europeos, y que esto significa que tenemos un menor gasto social». Una vez más nos encontramos con que de la simplicidad de las informaciones periodísticas, inevitables, pasamos a veces a las simplezas. Hoy somos uno de los países de Europa en que siguen teniendo un menor peso los mayores de 65 años. En estos momentos, escasamente el 16% de los residentes en España tiene más de 65 años. No podemos pensar, razonablemente, que el peso de nuestro sistema de pensiones deba ser el mismo con este 16% de mayores de 65 años que si ese porcentaje de población fuera el 26%. Nuestro incremento de la parte del PIB dedicada a pensiones no es tanto consecuencia de la generosidad de nuestro sistema de pensiones sino directamente del envejecimiento de la población. Lo que sucede no es que este país tenga normas especialmente poco precisas de articulación del sistema de pensiones, sino que este país, que ahora no es un país envejecido, va a verse abocado en los próximos 15 años a un notable envejecimiento de la población. Nosotros tuvimos tasas de natalidad y fecundidad muy altas durante toda la dictadura del general Franco, porque no se accedía a los medios de planificación familiar y, por el contrario, tenemos cohortes de edad muy escasas en los mayores de 65 años ahora porque tiene más de 65 años la gente que nació en la década 30 y 40 del siglo pasado, décadas marcadas por la II República, el conflicto civil, la guerra civil, el exilio, los muertos, los exiliados, los encarcelados, etc., con caídas muy importantes de la natalidad. Naturalmente, la situación se va a invertir cuando empiecen a jubilarse los nacidos en posguerra y entonces tendremos una sociedad envejecida. Si tuviéramos que medir, aplicando la curva de Gini o cualquiera de estos cálculos que divierten a los economistas, la tasa de equidad de nuestro sistema de pensiones, tendríamos que intentar traducir para la cohorte de edad de mayores de 65 años el mismo porcentaje que existe en la cohorte de edad 16-64 años para las rentas salariales; un 9% del PIB, que es lo que nos sucede. Nosotros no tenemos un gasto de pensiones excesivamente bajo en relación con Europa, lo que tenemos son algunas pensiones bajas, no las nuevas, no las altas de pensión que estamos produciendo este año ni el pasado ni el que viene, esas son comparables perfectamente a las de muchos otros países europeos en relación a nuestro nivel de riqueza, en relación a nuestro PIB, lo que tenemos es un stock histórico de pensiones, con pensiones muy bajas generadas en los años 70 o en los años 80 y por la crisis derivada de la guerra de la invasión de Kuwait en los primeros años 90, que eran pensiones anticipadas con coeficientes reductores de la base del cálculo de la pensión. Por este motivo la política de la legislatura ha sido una política de subida de pensiones mínimas. Qué conocemos, ahora que llevamos ya tres años subiendo las pensiones, y qué abordamos el cuarto año de subida de pensiones en porcentajes similares aplicados a los tres primeros? Conocemos, por ejemplo, que se han incrementado las pensiones mínimas, que se ha podido hacer sin incrementar el peso de las pensiones sobre la riqueza nacional, que ese incremento de las pensiones mínimas ha permitido a muchos, a centenares de miles de pensionistas, situarse por encima del umbral de pobreza en los términos en los que los calcula el INE. Sabemos también, y es importante desde la óptica interna del Sistema de Seguridad Social, que esa subida de pensiones mínimas no ha capturado un porcentaje importante de nuevos pensionistas. Una de las críticas que escuchábamos en el año 2004, cuando empezábamos a contar lo que 14
OCTAVIO GRANADO MARTÍNEZ iba a ser la subida de pensiones mínimas en la legislatura, era: «van a poner ustedes en pensiones mínimas al 50% de los nuevos pensionistas y van a disminuir la contributividad. No va a ser rentable cotizar a la Seguridad Social con pensiones mínimas más altas». Esto no ha sucedido. El número de pensionistas que cobran pensiones mínimas hoy es el mismo, el número no ha subido en términos cuantitativos, que los que las cobraban hace tres años. Realmente, estamos trabajando sobre el stock, las nuevas pensiones siguen una dinámica diferente, salvo las nuevas pensiones de viudedad, que, evidentemente, sí que ingresan en muchos casos de acuerdo con el mínimo. Es decir, no ha habido efecto contaminación. No ha habido disminución de la contributividad. No se ha creado una falsa amenaza, no se ha abierto una falsa puerta que amenace a la mayor contributividad del Sistema, que amenace al deseo de los trabajadores españoles de seguir cotizando. No se ha producido eso, como en su día tampoco se produjo cuando se pusieron en marcha las pensiones no contributivas. No se perjudicó en modo alguno al funcionamiento del nivel contributivo de la Seguridad Social. Por el contrario, ha habido un incremento de la equidad social, un incremento de la calidad de vida de las personas que viven con pensiones mínimas, pero eso no ha contaminado al buen funcionamiento económico en términos de eficiencia del conjunto del Sistema. Esto ya lo conocemos y, en este sentido, eso nos permite trazar para la próxima legislatura algunos nuevos objetivos en materia de pensiones mínimas. Después de una subida continuada que ha permitido ganar, o que va a permitir ganar, en la legislatura entre un 13 y un 20% de poder adquisitivo a los pensionistas de mínimas, (lo que van a ver subidas sus pensiones por encima de la inflación), podemos ya, a lo mejor, empezar a trazar escenarios más concretos de actuación para algunos pensionistas. Evidentemente la pensión mínima, tal como está diseñada, en términos cuantitativos, puede ser muy razonable para un pensionista que convive con su cónyuge y su cónyuge además es también otro pensionista de mínimos o un pensionista que cobra pensiones superiores. No obstante, nos seguimos encontrando con el problema de pobreza que afecta especialmente a los pensionistas que viven solos, o a las parejas o matrimonios de pensionistas que viven con una única pensión mínima. Ahí es donde nos vamos a tener que concentrarnos en la próxima legislatura, en los pensionistas que viven solos, en los pensionistas cuando viven dos personas a cargo con una única pensión, para intentar evitar que sigan existiendo esas bolsas de pobreza todavía entre los pensionistas españoles. Si el objetivo de racionalización de la estructura de prestaciones del sistema, digámoslo así, queda razonablemente cubierto con esa «atenuación» de las diferencias en la acción protectora entre los diferentes regímenes de la Seguridad Social, si el objetivo de mejora de la calidad de vida de los pensionistas queda cubierto con la subida de las pensiones mínimas y si el objetivo para dotar de mayor suficiencia al sistema queda cubierto con algunas de las reformas que pretende la integración de regímenes, claramente, por la subida de las bases mínimas de cotización. Es necesario seguir progresando en otros objetivos en materia de Seguridad Social, tales como los que afectan al diseño más razonable de la política de la incapacidad y al diseño más razonable de las políticas familiares. En materia de política de incapacidad, nosotros hemos hecho una reforma específica que yo creo, sinceramente, que hace diez años hubiera dado lugar a una huelga general, al abocar para los facultativos de Seguridad Social el control directo de algunos procesos de incapacidad temporal. Estamos hablando de una medida con unos efectos económicos tremendamente importantes. Estamos hablando de una prestación que supera los 6.000 millones de euros al año, estamos hablando de un billón de pesetas al año y estamos hablando de una magnitud que tenía, cuando yo me senté en el sillón que denota la responsabilidad que ahora ocupo, una tasa de crecimiento superior al 15%. 15
CONFERENCIA INAUGURAL En la actualidad, el gasto en materia de incapacidad temporal de las Entidades Gestoras del Sistema de Seguridad Social en los seis primeros meses de este año ha tenido un decremento sobre el gasto producido el año pasado en el mismo período de tiempo, es decir, estamos hablando de pasar en cuatro años de una tasa de crecimiento interanual del 15% a una tasa de decremento, una tasa negativa. En este sentido, este caso es una demostración de cómo sin alterar la configuración de la naturaleza de la acción protectora de una determinada medida, tomando medidas de control del curso indebido de la prestación, de lo que se llama en términos clínicos, abuso o uso indebido, tomando medidas que intenten separar al trabajador enfermo del absentista es posible controlar con mucha mayor eficiencia la prestación. A la vez, nos hemos dotado de una norma más precisa en la calificación de la enfermedad profesional, de un procedimiento de registro y notificación de las enfermedades profesionales, que sitúa el protagonismo al inicio de la determinación de la contingencia en los facultativos y no en las empresas y hemos devuelto a las Entidades Gestoras de Seguridad Social el control sobre la determinación de la contingencia. Esto es algo que los funcionarios de la Seguridad Social que están presentes en este acto conocen bien. Son las Entidades Gestoras del Sistema de Seguridad Social, el INSS, el Instituto Social de la Marina, las que tienen la última palabra para saber si una determinada lesión es fruto del accidente de trabajo o es fruto de un accidente común, si una determinada enfermedad tiene las características de enfermedad profesional o de enfermedad común, ya no son las mutuas de accidentes de trabajo las que tienen la última palabra en torno a esta cuestión. Es perfectamente posible ser rigurosos en la gestión del gasto público y lo que posibilita una mejor protección del estado de salud de los trabajadores. Con ser importantes las reformas en materia de incapacidad temporal hay que señalar que, al mismo tiempo, se ha generalizado la acción protectora del Sistema. Así, la contingencia de riesgo para el embarazo se ha situado con una base equivalente al 100% del salarios, que el riesgo para la lactancia se ha configurado con una nueva prestación también equivalente al 100% del salario y que, sin duda, esto ayudará, al igual que las mejoras en la prestación por maternidad y la creación de la prestación por paternidad, a que se mejore el estado de salud de las madres trabajadoras cuando están en los meses anteriores o posteriores a haber dado a luz. Qué tenemos que hacer en el futuro?. Además de la medida incluida en la ley de reforma, que afecta al cálculo de la prestación por incapacidad permanente, dando algún valor a la carrera de cotización de la persona que ha incurrido en este proceso (es decir, pura y simplemente situando la prestación por incapacidad permanente en equidad en lo que hubiera sido la prestación por jubilación si se hubiera producido de forma natural). En el futuro tenemos que seguir trabajando en una línea abierta, entre otros por el Libro blanco sobre la incapacidad, que Reino Unido hizo público hace dos o tres años. Es una línea que sin duda nos va a crear problemas al sistema de protección social, pero problemas que no son problemas derivados de algo que no sea la evolución de nuestra sociedad y de nuestro mercado de trabajo. Nosotros tenemos conceptualizadas las prestaciones por incapacidad en torno a un concepto que era muy preciso hace 50 años, el de la profesión habitual. Hace 50 años nadie tenía dudas de cuál era la profesión habitual de cada una de las personas: unos eran agricultores, otras empleadas de hogar, otros eran funcionarios, otros mecánicos o trabajadores industriales. Hoy en día estamos pasando de una sociedad donde la gente ha tenido dos o tres trabajos a lo largo de toda su vida laboral a una sociedad en donde las personas llegarán a los 65 años habiendo desarrollado siete u ocho ocupaciones profesionales distintas y en muchos casos, para mantener este promedio, más de doce. Cuál es la profesión habitual de una persona que llega a los 40 16
OCTAVIO GRANADO MARTÍNEZ años a una determinada situación? La profesión para la que se formó en la universidad o en la enseñanza, la última profesión que ocupa, la que ha desarrollado más tiempo, aquella en la que se ha producido la lesión o la enfermedad que le incapacita? Cualquiera de las respuestas sería válida. La única respuesta que es válida universalmente para todo este colectivo de trabajadores es que ya no hay profesiones habituales en muchos casos. En muchos casos, sí las hay. Los funcionarios, sobre todo, somos un ejemplo de habitualidad en lo que es la ocupación profesional sin duda ninguna, pero en muchos otros casos tenemos que migrar desde lo que es el concepto de incapacidad para una determinada profesión a lo que es el concepto de ayudas, subvenciones, apoyos y todo tipo de incentivos públicos para cambiar de oficio en el caso de colectivos de trabajadores que cambian de oficio con habitualidad. En estos trabajadores lo que es habitual es el cambio de profesión, no la profesión en sí misma. En ese sentido es evidente que nuestras prestaciones tendrán que orientarse hacia ser proactivas del cambio de empleo en vez de intentar remunerar, sobre todo a edades muy tempranas, la imposibilidad de desarrollar un determinado oficio y esto es un reto que tenemos que abordar en un momento en el que, además, incluso los tribunales de justicia ya nos han abierto por su cuenta el melón al considerar que la Incapacidad Permanente Absoluta es compatible con el desarrollo de un oficio porque esto depende de la libre voluntad del trabajador al que se le reconoce el derecho a arriesgar su salud y a compatibilizar la prestación con la actividad profesional, aunque sea de otra índole, y en el que los tribunales también nos siguen determinando condiciones particulares para reconocimiento de las prestaciones y, a veces, por ejemplo nos reconocen prestaciones vitalicias para situaciones que por definición son temporales. Como estamos en Santander aprovecho para resaltar, pues el director provincial lo conoce, mi «espléndido» contento con una sentencia del Tribunal de Justicia de Cantabria que reconoce una prestación vitalicia de Incapacidad Permanente Absoluta a una persona por una situación de estrés postraumático. Tengo que señalar que, sin ser naturalmente profesional de la medicina, me parece tremendamente difícil, salvo para un juez, que nadie pueda decir que una situación de estrés postraumático pueda durar toda una vida. Eso daría casi para un tango, pero bueno, la sentencia daría para muchas otras cosas. Qué le vamos a hacer, no estamos en condiciones de discutir las sentencias, pero sí estamos en condiciones de articular nuestras prestaciones de forma razonable. Yo creo que conforme seamos capaces de ganar la batalla cultural también en el ámbito de la judicatura y de los profesionales del Derecho de que nuestra regulación es una regulación razonable pues nos encontraremos con menos disgustos en las sentencias de los tribunales de justicia. Nuestras prestaciones están configuradas de acuerdo con la sociedad que fue, no de acuerdo con la sociedad que va a ser, en la cual la heterogeneidad profesional no es una excepción si no que va a ser la regla, en la cual la situaciones generadoras de derechos no van a ser cuatro o cinco tasadas, contingentadas, muy concretas, sino una multiplicidad de situaciones. En materia de prestaciones familiares, que además es lo que está más de moda con los 2.500 euros, alguna cuestión hay que comentar en torno a lo que ha supuesto la legislatura. De entrada, acabaremos la legislatura doblando el gasto público en prestaciones familiares contributivas de Seguridad Social en relación con lo que empezamos. Fruto también de las reformas legales y fruto del incremento de la ocupación de las madres españolas en las cohortes que generan derecho a la prestación por maternidad, pero también fruto de la extensión de riesgo para el embarazo, de la creación de riesgo para la lactancia, del permiso de paternidad, de la ampliación del permiso de maternidad por problemas del niño recién nacido o por la existencia de un hijo discapacitado o evidentemente de los nuevos criterios más flexibles para la determinación del nivel contributivo de la prestación de maternidad, que excluyen prácticamente de 17
CONFERENCIA INAUGURAL período de carencia a las mujeres en edad inferior a 21 años o que reducen a la mitad el período de carencia para las mujeres de 21 a 26 años. Es esto suficiente?. Voy a intentar en cinco minutos, explicar mi idea de lo que tenemos que hacer de cara al futuro, basándome, en parte, en lo que hasta ahora ha sucedido en este país. Este es un país que venía de una retórica natalista que nunca tuvo ningún efecto porque las ayudas a la natalidad en el régimen del general Franco eran ayudas que no tuvieron ningún impacto en la natalidad. Lo que tenía un impacto en la natalidad era la ausencia de medios de planificación familiar. Esta retórica ha contaminado tanto a la derecha como a la izquierda, más a la izquierda, porque en muchos casos hacía parecer que las políticas de familia eran algo asociado a los pantanos. En este país durante mucho tiempo, especialmente la izquierda pero también la derecha por mala conciencia, han entendido que las políticas de familia eran políticas del pasado. Como consecuencia de todo esto, hemos llegado a una situación en la cual competimos con Italia y con Japón en ser uno de los países de más baja natalidad y fecundidad del mundo y esto nos aboca a que también ya, sin competencia ninguna, nos situamos en todos los estudios internacionales como la sociedad más envejecida del mundo para el año 2050. Además, esto es perfectamente compatible con el hecho de ser un país en donde la política de estímulos a la natalidad o de conciliación de la natalidad con la vida profesional está esencialmente situada en las prestaciones contributivas de Seguridad Social y a partir de la paga de los 100 euros que estableció el ministro Montoro hace algunos años en el IRPF. Los componentes de las políticas de apoyo a la familia en España son cuatro: beneficios fiscales, fundamentalmente en el IRPF, las políticas contributivas de la Seguridad Social, (permiso de paternidad, riesgo para embarazo, riesgo para la lactancia), las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, (la prestación familiar por hijo a cargo, que se establece con la ley de pensiones no contributivas eliminando lo que era una prestación general), y las políticas de apoyo de las comunidades autónomas, que se articulan en torno a subvenciones directas, y a prestaciones también, a beneficios fiscales en el propio IRPF con cargo al tramo autonómico. Dejo de lado las prestaciones ya para el tercer hijo, para el parto múltiple, etc., del nivel no contributivo que no son generales. Esta cuádruple hilazón, esta cuádruple fuente de financiación en esta política de apoyo a la familia hace que haya grupos de renta relativamente bien tratados o por lo menos tratados de manera acorde a la naturaleza económica de la riqueza del país y grupos mal tratados. Quiénes son bien tratados? Una mujer trabajadora de clase media está razonablemente tratada. Tiene un beneficio fiscal por descendiente, su paga por ser madre trabajadora y tener un hijo a cargo, recibe una prestación de maternidad en la Seguridad Social, puede recibir una prestación por riesgo para el embarazo, por riesgo para la lactancia, bueno, al final si hacemos una suma, un pool de todo el conjunto de medidas fiscales, bien en la forma de permisos, bien en la forma de prestaciones económicas directas, pues esta persona puede recibir o dejar de pagar al final prestaciones que tengan un impacto de unos 6.000 euros al año. Luego llega la chica de 17 años que está embarazada, con una pareja que no quiere saber nada del niño, a lo mejor hasta desconoce quién es el padre, que no tiene recursos económicos de ninguna naturaleza y que además tiene entre comillas la desgracia de que sus padres ganen un poquito más de dinero del que deben y entonces a esta persona no le damos nada porque ni siquiera tiene acceso a la prestación no contributiva, o en el colmo de la generosidad le damos 24 euros al mes, que es la prestación familiar por hijo a cargo si tu hijo no es discapacitado que en este momento tiene el Sistema de Seguridad Social. Como no tiene recursos, no tiene ningún tipo de beneficios en el IRPF ni accede a los beneficios autonómicos y, según en qué comunidad autónoma esté, recibe o no algún tipo de subvenciones de su comunidad autónoma. 18
OCTAVIO GRANADO MARTÍNEZ A este respecto creo que la relación causa-efecto en las ciencias sociales está todavía por establecer con carácter general. No existe causa efecto en torno a las políticas fiscales y la tasa de natalidad de un país. Sí que se conoce, que hay modelos especialmente generosos que han coexistido con una natalidad fuerte (el modelo francés). Creo, igualmente, que va a ser difícil que medidas concretas tengan impacto directo en la tasa de natalidad si no conseguimos modificar lo que es cultura de un país. Con todo, me gustaría decir que esto me preocupa menos que el tener un sistema que socialmente sea relativamente equitativo en la distribución de ayudas públicas y que en este país es una vergüenza que las mujeres y las parejas que tienen hijos sin ningún tipo de recursos no reciban ningún tipo de aportaciones del Estado con motivo del nacimiento de sus hijos. Es una vergüenza, porque en este tema somos el peor país de Europa y de la OCDE, deberíamos estar avergonzados y no lo estamos porque todavía seguimos pensando muchas veces en términos de política de familia con el chip, la asociación de ideas perversa, con los pantanos. No lo estamos por eso, porque no nos preocupa. En los ámbitos en los que yo me muevo, gente que tenemos un cierto gusto por los devaneos intelectuales y de izquierdas desde hace muchos años, nadie te va a decir que tú eres un conservador por no defender una política progresista de ayudas a la familia. Eso está excluido, pero todo el mundo, entendería que hay que defender una política progresista de ayudas a la igualdad de sexos, porque si no te llamarían reaccionario. Lo cual quiere decir que, nosotros, como todos tenemos jergas y señas de identidad positivas y negativas; y una de las señas de identidad más negativas de la izquierda en España es su falta de referencias de políticas familiares y eso al final se traduce en desigualdades sociales concretas. En este sentido, desde mi punto de vista, este país tiene que ganar culturalmente la batalla de que las políticas de familia son políticas que hay que hacer necesarias para el mantenimiento de la igualdad social, algo a consolidar desde el punto de vista de la izquierda. Desde el punto de vista de la derecha, es más sencillo, el pensamiento religioso español necesita ese tipo de políticas, que siguen siendo la base de los fundamentos de la derecha. Con lo cual, en el supuesto que tuviéramos articuladas estas dos patas de las maneras de pensar de los españoles ya no habría problema, todos los españoles estaríamos de acuerdo en esto. Es necesario absolutamente que en democracia los gobiernos realicen políticas laicas de apoyo a la familia?. Las políticas laicas de apoyo a la familia suponen que: «yo no le voy a decir a usted cuántos hijos tiene que tener, pero le voy a echar una mano para que usted pueda tener los hijos que quiera», siempre y cuando su decisión no se vea afectada, ni dependa de condicionantes económicos. Hace 30 años, las familias españolas tenían más hijos de los que querían, porque los hijos llegaban, porque no existían maneras de evitar que llegaran. Hoy, las familias tienen menos hijos de los que quieren, porque el primer hijo se retrasa y, a veces, se retrasa tanto que el segundo ya no puede llegar porque estamos en una edad en la cual crea más problemas que recompensas desde el punto de vista de nuestro proyecto vital. En este sentido, la apuesta por una política reforzada de apoyo a las familias debe contar con una adecuada conexión de los beneficios fiscales y de las prestaciones no contributivas, algo que no debe ser la excepción sino la regla; con una generalización de las prestaciones y con que se tome en cuenta, asimismo que tenemos que ayudar más a quienes menos tienen. Esa es la base de cualquier política asistencial, y la política de familia no es una excepción, y tenemos que conseguir, en la medida de lo posible, que exista una política económica de prestaciones económicas que permita una cierta afirmación de laicidad, que las familias puedan tener hijos y que desde luego todo eso tiene que ser compatible con políticas de vivienda, de estabilidad en el empleo, etc., que son las que van a tener en última instancia un peso mucho más profundo en la asignación de roles familiares y por lo tanto en la determinación de los hijos que quiera tener 19
CONFERENCIA INAUGURAL cada familia. Esa es la línea en la que nos vamos a tener que mover y en el futuro las políticas de familia deben ser en este país mucho más agresivas porque nuestros problemas, los problemas del sistema de protección social, no son tanto problemas económicos sino problemas demográficos. Nuestro reto no es la configuración de nuestras normas, que también, sino el reto de una demografía especialmente abrasiva. Nosotros podemos hacer que el sistema español de pensiones sea sostenible con una configuración muy cercana a la actual en el futuro, pero lo podemos hacer en un escenario demográfico que sea sustancialmente diferente del escenario demográfico que nos indican las proyecciones. Si en este país somos la sociedad más envejecida del mundo en el año 2050 es evidente que en el año 2050 no tendremos buenas pensiones. Nuestro objetivo, por lo tanto, tiene que ser conseguir que en el año 2050 no seamos el país más envejecido del mundo y tendremos que combinar una serie de políticas de apoyo a la familia, una serie de políticas migratorias y una serie de políticas que permitan que en este país siga habiendo gente joven en el futuro en la proporción adecuada para mantener la sostenibilidad del sistema. En conclusión, creo que esta legislatura está siendo una legislatura especialmente intensa en trabajos, creo que se ha mejorado la calidad de vida de los pensionistas con pensiones más bajas y con niveles de renta inferiores, se ha ampliado razonablemente la protección familiar, han disminuido las diferencias entre regímenes, se han alcanzado equilibrios de mayor intensidad, lo cual permite en el futuro pensar que es posible seguir avanzando en esa dirección y se ha ratificado la sostenibilidad del sistema de pensiones en el sentido de que no ha crecido en exceso el peso del gasto de pensiones sobre la riqueza nacional y que se han incrementado notablemente algunos estabilizadores del sistema como el fondo de reserva o como en general la capacidad de cotización de los trabajadores españoles. Nos quedan retos muy interesantes para el futuro. Tenemos que ser capaces de uniformar lo que es nuestro corpus jurídico fundamental, tener una Ley General de Seguridad Social que haga frente tanto a la separación de fuentes, que blinde las competencias del Estado frente a la bis expansiva que en materia competencial viven con especial intensidad las comunidades autónomas, que haga frente a las nuevas necesidades y que articule mejor todo el conjunto de prestaciones del Sistema en un cuerpo único. Desde el punto de vista económico, tenemos que ser capaces de generar políticas de apoyo a la familia que integren las prestaciones contributivas y no contributivas de Seguridad Social con los beneficios fiscales y que permitan que este país tenga una política global de apoyo a la familia con una pata sólida en las prestaciones económicas, tiene que haber otras patas, empleo, viviendas, pero con una pata sólida en las prestaciones económicas, que en la actualidad no existe, y que evidentemente tenemos que construir. En materia de pensiones podemos culminar razonablemente el trabajo iniciado en esta legislatura, con una nueva legislatura que suponga que los pensionistas contributivos españoles se sitúen todos por encima del umbral de pobreza. Además, en materia de políticas de control y de protección a la incapacidad tenemos que ahondar la profundización del giro que hemos dado en esta legislatura en el sentido de generar un cambio de dirección que suponga el orientar las prestaciones del Sistema de Seguridad Social, desde una perspectiva de actuación con mayor incidencia en la búsqueda de nuevos empleos o en el cambio de ocupación profesional, antes que en la dirección de sustituir la incapacidad para trabajar por una prestación económica que, no obstante, evidentemente, habrá que reservar para aquellas personas que no puedan desarrollar ningún tipo de ocupación. Y todo ello tendremos que hacerlo trabajando en una dirección, la de seguir incrementando la transparencia del Sistema de Seguridad Social. 20
OCTAVIO GRANADO MARTÍNEZ Finalmente, en esta legislatura hemos puesto en marcha el Fondo de investigaciones en materia de protección social para permitir a la comunidad científica que realice estudios sobre protección social con todo el conocimiento que le pueda entregar el propio sistema. Estas deben ayudar al Sistema, a corregirse a sí mismo, a reformarse y a proyectar sus problemas en el futuro. Hemos puesto en marcha una muestra de vidas laborales, con un millón de vidas laborales, que le permite a los investigadores españoles en estos momentos conocer cuál es el impacto que cualquiera de las medidas de reforma del sistema de protección social o del mercado de trabajo puede tener en todo lo que es el universo de los 20 millones de trabajadores españoles, que, además, es una satisfacción poder decir que nuestra muestra ha sido valorada especialmente de forma muy positiva por los organismos internacionales y por la propia Comisión Europea y que antes de que termine el año tendremos una reunión en Madrid para poner en común nuestras experiencias con otros países y para que la muestra española, con otras muestras de otros países, pueda ser el embrión de una muestra europea de vidas laborales que permitan un conocimiento específico de la situación del mercado de trabajo en Europa y que permitan al método abierto de coordinación de pensiones que coordina la Comisión Europea, coordinar también lo que es el seguimiento de en qué medida las decisiones sobre el sistema de pensiones afectan al mercado de trabajo. Hacemos accesible cada vez más información y estamos intentando depurar y ofrecer a la sociedad española y a la comunidad científica más datos sobre el funcionamiento de nuestro sistema de pensiones. Datos que hasta entonces desaparecían en el arcano de la oscuridad de los procedimientos administrativos. Hemos llegado a colgar en la web de la Seguridad Social, incluso, las proyecciones que realizamos el año 2005 para la Comisión Europea de lo que iba a ser la marcha de nuestro sistema de pensiones, lo cual hizo que nos ganáramos algún titular de prensa en el sentido de que las pensiones se hunden que la tendencia al Apocalipsis es muy frecuente en las informaciones con Seguridad Social, pero arrastramos el riesgo de asumir un mal titular de prensa a cambio de empezar a convertir en normal en la sociedad española un debate sobre la certidumbre que ofrece nuestro sistema de pensiones. Y todo esto lo hacemos porque pensamos sinceramente que un sistema de protección social se organiza esencialmente en torno a la confianza. Nosotros estamos recaudando cuotas a trabajadores de 18 y 20 años, que nos entregan parte de sus retribuciones salariales en la confianza de que a los 65 años o a una edad razonable van a cobrar una pensión. Ese depósito de confianza es sin duda el mayor activo que existe en la articulación de nuestras relaciones productivas. Nadie haría un negocio a 50 años vista, y, sin embargo, esos negocios los hacen millones y millones de personas todos los días con el Sistema de Seguridad Social. Nosotros tenemos que seguir regando la planta de la confianza para que vean que el Sistema de Seguridad Social no sólo es un Sistema en el que se puede confiar sino es un Sistema tan sólido que incluso expone públicamente sus defectos con la intención evidente de que el conjunto de la sociedad española y de la comunidad científica les ayude a corregirlos. Ese es el trabajo en el cual también tenemos que seguir profundizando día a día. El objetivo de esta legislatura era conseguir que estos pasos no pudieran ser echados atrás, no simplemente por una alternancia de gobierno sino por un cambio en la situación económica, en la cual, incluso gente de muy buena voluntad entiende que es mejor ocultar una serie de cosas porque esto genera problemas políticos o genera problemas de difusión ante la opinión pública. Nuestro objetivo era el conseguir anclar ese tipo de medidas de transparencia en el Sistema. Yo creo que en la próxima legislatura ese anclaje tiene que ganar solidez y que, en ese sentido, la sociedad española, con independencia de que hagamos bien o mal nuestro trabajo, tiene que comprobar, dentro de unos pocos años, que desde luego el sistema de Seguridad Social es algo mucho más cercano en lo que son las bases y fundamentos del Sistema y 21
CONFERENCIA INAUGURAL es algo que realmente conoce mucho mejor. Y este es uno de los elementos necesarios, no suficientes pero sí necesarios, para que este país pueda discutir con seriedad, con responsabilidad como han hecho otros países europeos, cómo articula a fondo su sistema de protección social. El problema de las reformas en los Sistemas de Seguridad Social no es un problema de si esperar o no hasta llegar a la crisis para poder hacerlas, o de tener ideas claras sobre cómo hacerlas. El problema de las reformas esencialmente es que afectan a todo el mundo, que hay muy pocas reformas sociales que afecten de manera tan general al conjunto de la colectividad y que, en este sentido, hay que buscar fórmulas suficientemente flexibles y suficiente definidas para conseguir que todo el mundo pueda participar en alguna forma en la configuración de esas reformas. De ahí la importancia del intento que supone dotar de transparencia al Sistema de Seguridad Social y conseguir que todo el mundo sea partícipe de las decisiones que se toman y pueda emitir opinión sobre las decisiones que se toman y que le afectan. Tengo que concluir esta intervención, agradeciendo muy sinceramente a los asistentes a este curso su interés por los temas de Seguridad Social. Me parece que los que son funcionarios de la casa están, digamos más directamente interesados por los asuntos de Seguridad Social, pero a los estudiantes que asisten a este curso deseo manifestarles que han hecho ustedes una buena elección. Se preocupan ustedes por lo realmente importante. Hay otros cursos, sin duda, muy interesantes. Evidentemente, es más bonito hacer un curso sobre fotografía, pero sobre Seguridad Social se aprende más, seguro. Deseo agradecer muy especialmente al profesor García Ninet su disponibilidad para aceptar la dirección de este curso, lo cual nos va a permitir contar en este curso con algunas de las estrellas más rutilantes en el firmamento del Derecho del Trabajo español, entre ellas evidentemente la del propio profesor García Ninet, a quien hemos tenido, muchos de los que estamos aquí, la oportunidad de leer, de conocer a través de sus escritos y de conocer en palabra y al que todos reconocemos una autoridad indudable en materia de configuración jurídica de nuestro sistema de protección social. Teniendo en cuenta que éste es nuestro vigésimo quinto curso, confío que este curso en materia de Seguridad Social de la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo haga honor al período tan dilatado en el que la Seguridad Social española y esta Universidad han colaborado en el desarrollo de estas experiencias y esperemos que sea, si no el mejor de los 25, sin duda alguno de los mejores. Muchas gracias por su atención. 22