POLITICAS HACIA EL MAGISTERIO Iván Núñez P. En: Juan Eduardo García-Huidobro (editor). La Reforma Educacional Chilena, Madrid, Editorial Popular, 1999; pp. 177-194 INTRODUCCION: En Chile, la política pública hacia el magisterio en los últimos 20 años ha evolucionado, desde un tratamiento tradicional al funcionariado estatal, propio de un régimen autoritario-burocrático de inspiración nacionalista (última forma del Estado centralizado chileno, desplegada entre 1973 y 1980), a una política de extrema privatización de las condiciones de empleo del sector, propia del Estado subsidiario descentralizado que emerge de las reeestructuraciones neo-liberales de 1980 y desde esa propuesta, a una política que a partir de 1990, busca equilibrio entre regulaciones nacionales e intervenciones estatales que aseguren equidad y calidad educativa y respeten derechos legítimos de los profesionales de la educación, en un contexto de descentralización de la gestión de personal En el aspecto salarial, hay una evolución desde un régimen convencional de remuneraciones igualitarias y centradas en valorizar la antigüedad en la función, propio del primer momento de las políticas públicas hacia el magisterio (1973-1980), a un régimen de extrema heterogeneidad salarial según criterios de mercado, pero en condiciones de desigualdad arbitraria en favor de los empleadores (1980-1990) y desde allí, a un régimen mixto, que ha propiciado una plataforma de remuneraciones comunes aseguradas por ley y reajustadas automáticamente según la evolución del costo de la vida, combinado con una naciente tendencia a retribuir según calidad de desempeño. A partir de un sistema de remuneraciones con una base común y con adicionales dependientes de las características de cada profesional, se está avanzando en nuevos incrementos diferenciados según calidad de los desempeños colectivos y, probablemente individuales, sin que estos últimos se conviertan en alternativas que desplacen al primero. Las políticas de tratamiento a la profesión docente, en sus aspectos normativos y salariales, se han considerado parte del esfuerzo chileno de Reforma Educativa. Sumadas a políticas relativas a formación inicial, perfeccionamiento o Página 1 de 15 1
capacitación en el país y en el exterior, y otras formas de desarrollo profesional, se han constituído en uno de los cuatro componentes de la Reforma bajo la denominación "fortalecimiento de la profesión docente" o desarrollo profesional de los docentes Aunque, objetivamente, las políticas públicas reseñadas se han aplicado consistentemente y la inversión pública ha sido considerable, la opinión pública mantiene la percepción que los docentes siguen mal tratados y remunerados insuficientemente. Los mismos educadores manifiestan su insatisfacción sobre sus condiciones de empleo y de trabajo. Por otra parte, como individuos y como colectivos docentes por escuelas, participan normalmente en los diversos componentes y programas de la Reforma, pero se estima que no la asumen con toda la iniciativa y creatividad que podrían desplegar si la referida insatisfacción fuera superada. Por otra parte, la organización representativa de los profesores no se ha comprometido con la Reforma y mantiene una actitud crítica que contribuye a restarle visibilidad y legitimidad ante la población. Sin embargo, esa crítica no se ha traducido en un rechazo radical y activo, que la ponga en peligro. En las páginas siguientes, se examinan los diversos ángulos de la política pública orientada hacia los profesores, especialmente aquellos relacionados con las regulaciones legales de la profesión, las condiciones laborales y salariales y los esfuerzos para reforzar el profesionalismo requerido por la reforma educativa en curso en Chile. 1. EL PUNTO DE PARTIDA: Antes de 1980, las profesoras y profesores de la educación preescolar, básica y media, en alta proporción, estaban bajo la dependencia del Estado central, en la condición jurídica de empleados públicos, regulados por el estatuto común de éstos, el cual contemplaba un capítulo especial para los empleados de los establecimientos educacionales estatales. En 1978, la dictadura aprobó una ley de carrera docente que llevó a niveles sin precedentes la tradicional organización burocrática del trabajo docente. Las principales características de la organización burocrática del trabajo docente eran: un conjunto de derechos, entre los cuales era muy fuerte la estabilidad en el empleo, un sistema de remuneraciones basado en el principio "a igual función, igual remuneración" y una carrera en forma de escalafón, en la que para progresar, los docentes de aula debían pasar a funciones técnicas o de administración docente. En 1980, en el contexto de las grandes reestructuraciones de inspiración neo-liberal en marco autoritario, se alteraron las regulaciones, en un sentido de "privatización" del trabajo docente. Los servidores de las escuelas y liceos públicos, dejaron de ser funcionarios del Estado y se les Página 2 de 15 2
traspasó a las municipalidades, con contrato como trabajadores regidos por la ley laboral común y con condiciones de empleo que se fijaban en principio por negociación entre el empleador y el trabajador (con prohibición de la negociación colectiva ), según la lógica de mercado. En consecuencia, perdieron muchos de sus derechos históricos, entre ellos la estabilidad en el empleo, y se dió lugar a una alta heterogeneidad de remuneraciones, a lo que se sumó una rebaja sostenida de los niveles promedios de salarios, por efecto del descenso del gasto público en educación, relacionado con el ajuste macro-económico, a partir de 1982. Con el restablecimiento de la democracia, en 1990, recobró fuerza el movimiento sindical docente 1, que demandó una legislación especial para el sector, en forma de un estatuto propio y, a la vez, se reclamó un mejoramiento sustantivo de las deterioradas remuneraciones. Por otra parte, el movimiento magisterial se opuso a la descentralización, rechazó la administración municipal de la educación y aspiró a volver al control del Ministerio nacional de educación. 2. LA POLITICA PUBLICA INICIAL: EL ESTATUTO DOCENTE En 1991, se dictó la ley Estatuto de los Profesionales de la Educación, que formaba parte de una política educacional cuyos principales objetivos eran mejorar la calidad de la educación, lograr equidad en su distribución y perfeccionar la participación de los diversos actores sociales en la tarea educacional. El Estatuto fue también una respuesta a necesidades políticas propias de la etapa de transición a la democracia. No podían desoirse las demandas gremiales de contar con una legislación específica que diese estabilidad y reconociese derechos y garantías perdidos. También era necesario hacerse cargo de la desafección de los docentes hacia la descentralización privatizante y su expectativa de recobrar su status de funcionarios públicos. Mediante el Estatuto, el gobierno quiso dar impulso a la profesionalización del trabajo docente, que fue estimada como uno de los principales requisitos de la elevación de la calidad de la educación. Esta ley se propuso contribuir también a la equidad, en la medida en que haría justicia al profesorado y especialmente a quienes trabajan con los sectores más pobres y en las condiciones más difíciles. En el mismo sentido operaron los compromisos del Estado nacional, establecidos en el Estatuto, para financiar los mejoramientos salariales de los docentes, independientemente de la capacidad financiera de sus empleadores municipales o privados con subvención estatal 1 El sindicalismo docente tiene en Chile una tradición que se remonta a las primeras décadas de este siglo; las organizaciones históricas fueron suprimidas por el gobierno militar en 1973, pero éste quiso llenar el vacío crendo en 1974 un Colegio de Profesores, organización de carácter profesional de afiliación obligatoria y con dirigentes designados por el Gobierno; esta organización fue liberalizada en 1981 y en su primera elección libre, la dirigencia fue conquistada por líderes opositores al gobierno militar; ver Iván Núñez, Gremios del magisterio. Setenta años de historia, 1900-1973, Santiago, PIIE, 1987, A.M Cerda, M.L. Silva e I. Núñez, El Sistema Escolar y la Profesión Docente, Santiago, PIIE, 1990. Página 3 de 15 3
Al mismo tiempo, el Estatuto ha sido un aporte a la consolidación de la descentralización de la educación. En efecto, si bien constituye una regulación nacional de las condiciones de empleo, que tiende a ofrecer una plataforma común de derechos y de estructura de remuneraciones, que posteriormente se ha criticado como estatista y uniformizante, el Estatuto mantuvo la dependencia municipal de los docentes del sector público y la responsabilidad de los órganos municipales de educación en la administración del personal de los establecimientos escolares de ese sector, que fue uno de los ejes de la descentralización implantada en 1980. Según el Estatuto, el ingreso o contratación de docentes del sector público es una decisión de nivel municipal. Lo son asimismo, las decisiones sobre calificaciones o evaluación, término de contratos y en general, todo lo que es gestión de personal docente. El Estatuto introdujo distintas regulaciones en las relaciones laborales de los docentes, a partir del reconocimiento de sus especificidades, que no eran atendidas por la legislación laboral común, que los regía hasta 1991. Hubo sectores que sostuvieron que el Código del Trabajo propio de los empleados del sector privado era una normativa suficiente. Por otra parte, grupos de docentes demandaban el retorno al aparato estatal, que implicaba regularse por el llamado Estatuto Administrativo que afecta a los funcionarios de los Ministerios. Si embargo, el gobierno se inclinó por una fórmula intermedia: una regulación profesional y laboral específica para los docentes del sistema escolar. El Estatuto tiene al Código del Trabajo en calidad de normativa supletoria, aplicable en aspectos no incluidos en el Estatuto. Al mismo tiempo, la nueva ley incorporó, respecto a los profesores del sector municipal, numerosas normas provenientes del Estatuto de los funcionarios públicos. Si bien no se evitó la reivindicación salarial de los docentes y algunos momentos de conflicto álgido, traducidos en paralizaciones de las labores docentes, comparativamente con el pasado histórico y con la gravedad de los conflictos docentes en otros países de la región, gracias al Estatuto, ha sido posible la gobernabilidad del sector educación y la implantación gradual de la reforma. Algunos aspectos específicos de esta normativa legal son los que siguen: por primera vez, en el Estatuto integró bajo una misma matriz legislativa, a los docentes de todos los niveles y modalidades del sistema público y del sector particular, que nunca antes tuvieron un Estatuto común 2. Al mismo tiempo que une a ambos sectores, ha establecido normas apropiadas a la inserción diferenciada de cada uno de ellos en un sistema educativo de gestión plural. El Estatuto es consonante con la presencia de un fuerte sector privado en educación. Sus docentes son regulados por esta ley, mediante algunas normas comunes a todos, como las de orden profesional, y la institución de una remuneración básica mínima nacional. Otras normas 2 Del total de profesores y profesoras de la educación preescolar, básica y media, en 1996, un 59,74% labora en centros municipales, 26,27% en establecimientos privados subvencionados por el Estado, 11,34% en escuelas o colegios privados financiados por las familias y 2,65% en liceos técnicos de nivel medio bajo gestión de corporaciones empresariales Página 4 de 15 4
del Estatuto son específicamente dirigidas al sector privado, sobre la base de respetar la autonomía de gestión de sus centros de trabajo y de reconocer el derecho a la negociación colectiva y a la sindicalización que, por lo demás, están normadas en el Código del Trabajo, de vigencia para toda el área laboral privada. El profesorado bajo administración municipal fue reconocido en el Estatuto como parte del amplio campo del servicio público y recuperó diversas normas propias de la función estatal. Mejoró sustantivamente sus condiciones de estabilidad. Todo profesional de la educación municipal que en 1991 estaba en servicio con contrato privado indefinido, obtuvo automáticamente la titularidad del cargo, condición titular que desde esa fecha sólo se obtiene por concurso público, decidido por Comisiones locales en que participan -por vez primerarepresentantes de los pares. La titularidad sólo se puede perder por causales precisas establecidas en el Estatuto. El Estatuto promueve también la participación, al reconocer el derecho de los docentes a ser escuchados en las decisiones educacionales y particularmente al legalizar el Consejo de Profesores como un órgano con facultades resolutivas en materia técnico-pedagógicas. Se hicieron posibles los traslados y las permutas en el sector municipal. Quien cambie de posición o de lugar de trabajo no pierde, como sucedía entre 1980 y 1991, el reconocimiento de la antigüedad y del perfeccionamiento adquiridos. En el Estatuto mejoraron las regulaciones relativas a jornadas de trabajo, horarios (un máximo de 44 horas cronológicas semanales contratadas con un mismo empleador) y distribución interna de éstos (del horario contratado para los docentes de aula, no más de un 75% puede destinarse a actividades propiamente lectivas). Se legalizaron las vacaciones de verano, que hasta entonces eran una práctica de hecho. Los profesores de aula con más de 30 años de servicio obtuvieron el derecho a disminuir su carga docente sin disminución de remuneraciones. 3. LAS REMUNERACIONES DE DOCENTES EN EL ESTATUTO El Estatuto intervino sobre las remuneraciones de docentes. Por una parte, estableció regímenes de remuneraciones y modos de asignarlas. Por otra parte, fijó un programa de mejoramiento gradual de los ingresos de los profesionales de la educación. La situación salarial de los docentes, en 1990, llegaba al nivel más bajo de los últimos treinta años 3 Un censo de remuneraciones efectuado por el Ministerio de Educación al comenzar el 3 Los niveles que tuvieron las remuneraciones docentes en 1960, fueron paulatinamente incrementados hasta 1971, para volver a caer en los años Página 5 de 15 5
período democrático, demostró una gran heterogeneidad en los niveles salariales, por lo cual no se calculó un valor promedio de la remuneración de la hora semanal de trabajo para todo el universo de profesores de la educación prebásica, básica y media, de las dos modalidades de administración de la educación municipal (Departamentos Administrativos o Corporaciones) y de la educación privada subvencionada. En cambio, se calcularon promedios de remuneración mensual por hora semanal de trabajo, según niveles educativos y tipo de empleo docente. Para los docentes de aula, en la educación básica, alcanzaba a US$ 6,97; en la educación media de la modalidad general o científicohumanista, el mismo promedio era de US$7,2 4. El promedio de la hora de trabajo del personal directivo de todas los niveles educativos y dependencias institucionales, era de US$ 9,67. En sus artículos transitorios, el Estatuto fijó valores mínimos mensuales de la hora semanal de trabajo de los profesionales de la educación municipal y de la privada. Los valores que se indican continuación corresponden a los salarios por hora de los profesionales sin antigüedad ni otro sobresueldo: para la educación prebásica, básica y especial, fue de US$5,42, y para la educación media fue de US$5,71 5 Estos valores constituyeron la denominada Remuneración Básica Mínima Nacional, R.B.M.N. La misma ley fijó un programa de cinco años para alcanzar los referidos valores mínimos, en lo que se denominó la gradualidad del mejoramiento salarial del Estatuto. Además, a través de esta ley, el Estado se comprometió a financiar el mejoramiento salarial de los docentes, mediante un Fondo especial. Al término del plazo de cinco años (en 1996) y cumplido el programa comprometido en el Estatuto, el costo de los mejoramientos fue atendido por incrementos de las subvenciones escolares percibidas tanto por los empleadores municipales como los particulares que tienen derecho a ellas. En cuanto a tipos de remuneraciones, el Estatuto estableció, para el sector municipal, un conjunto de estímulos salariales que, a criterio del gobierno, constituye una distinta modalidad de carrera profesional. A partir de la fijación de la R.B.M.N., inspirada en principios de igualdad y equidad, se fundó un conjunto de asignaciones para favorecer el desarrollo profesional. Se reconoció la experiencia profesional o antigüedad, y se valorizó el perfeccionamiento siguientes hasta llegar a su nivel más bajo en 1990, desde el cual comenzaron a elevarse de nuevo. Patricio Rojas, Remuneraciones de los profesores en Chile, Estudios Públicos, N 71 (invierno 1998). 4 Para los docentes de aula de la educación básica municipal, el valor de la hora semanal era de US$7,44 en los profesores dependientes de Departamentos municipales de administración, y de US$ 7,69 en los dependientes de Corporaciones municipales de administración; en el sector particular, el promedio era de US$ 5,59. Para los docentes de la educación media municipal bajo Departamentos era de US$ 7,92 y bajo Corporaciones, de US$ 8,21; en la educación media particular subvencionada, el promedio era US$ 6,27. 5 Estos valores son mínimos y no son comparables con los promedios indicados más arriba. Página 6 de 15 6
acumulado, con sobresueldos que pueden llegar hasta 100% de la remuneración básica a los 30 años de servicio y hasta un 40% adicional a quien obtenga los máximos niveles de perfeccionamiento (magister o doctorado). Se estimuló también la dedicación a las tareas directivas o a las funciones técnico-pedagógicas, que requieren experiencias y formaciones específicas, con asignaciones de 20% y 10% adicional respectivamente. Se premió por último, el desempeño en condiciones difíciles de ruralidad, aislamiento geográfico o extrema pobreza urbana, con aumentos adicionales que pueden alcanzar hasta un 30% sobre la remuneración básica. Esto último, además del reconocimiento del derecho a estímulos complementarios al desempeño en zonas territoriales alejadas del centro del país (llamado complemento de zona ). Otras normas del Estatuto reponen derechos o resuelven problemas sentidos por el profesorado. Entre otros, la reajustabilidad automática de las remuneraciones, cada vez que lo sean los sueldos de la administración pública y en el mismo porcentaje (para lo cual son reajustadas anualmente en el mismo porcentaje las subvenciones estatales a las escuelas, de modo que el Estado se compromete a financiar dicha variabilidad). Como ya se indicó, el sector de profesores dependientes de la educación privada, tanto subvencionada como pagada, pasó a regirse por el Estatuto de los Profesionales de la Educación. El Código del Trabajo se le aplica sólo como norma supletoria. Las definiciones, condiciones legales y derechos de carácter profesional integran, pero no asimilan, a todo este sector con el sector municipal. Los profesores de centros particulares subvencionados, gozan de la R.B.M.N. Esto ha representado una elevación sustantiva de sus ingresos, ya que en promedio recibían hasta 1991 los salarios más bajos. Pueden asimismo acceder a la asignación por desempeño en condiciones difíciles, en los mismos términos que profesores de escuelas y liceos municipales. Por primera vez, se les reconoce también el derecho a percibir un aumento de remuneraciones proporcional al aumento de la subvención que los sostenedores reciben por efecto de la zona geográfica. Estas normas salariales son aplicables porque la misma ley contempla los recursos estatales adicionales para que los sostenedores privados puedan financiarlas. Para avanzar en la equiparación de condiciones de empleo, el sector particular subvencionado se beneficia también de las mismas regulaciones que los municipales en lo referente a vacaciones, a horarios máximos y a la distribución interna de los mismos, esto es, horas de aula y actividades complementarias. El tipo de contrato del sector particular mantiene normas que le son propias y que el ordenamiento jurídico chileno impide homogeneizar con el sector público. No fue posible atribuirle obligatoriamente una carrera al estilo de la municipal, porque ello violenta la libertad de gestión de la empresa educativa privada. Sin embargo, el Estatuto facilita que, por acuerdo entre las partes, pueda imitarse la estructura de asignaciones de la carrera municipal, para lo cual se cuenta con el financiamiento suficiente. Página 7 de 15 7
Puede afirmarse, en consecuencia, que el Estatuto no es discriminatorio con el profesorado de la enseñanza particular y que, por el contrario, le abre perspectivas de equiparación que nunca antes tuvo, considerando los preceptos constitucionales y legales que impiden su asimilación con el sector público. 4. EL DEBATE EN TORNO AL ESTATUTO Y SU PUESTA EN PRACTICA Una vez dictado el Estatuto, el gremio docente reaccionó rechazando el monto de las nuevas remuneraciones que en él se estipularon. Su argumento fue que, si bien mejoraba los salarios de los profesores de la educación particular subvencionada, beneficiaba poco o nada a los profesores de la educación municipal, muchos de los cuales estaban ganando sueldos más altos que los fijados en esta ley. Otros sectores han enjuiciado al Estatuto como una legislación re-centralizadora que, además, ha introducido rigideces en la gestión de la educación pública municipal, entre las cuales la más grave es el alto grado de estabilidad en el empleo a los docentes, calificado de inamovilidad. Esta crítica se hizo más fuerte cuando surgieron análisis que demostraban que en muchos municipios había una sobredotación de docentes y/o de directivos de centros escolares 6. En 1994, el gobierno propuso al Congreso Nacional una reforma que, por una parte, se orientaba a flexibilizar la rigidez del Estatuto en la gestión del personal docente municipal y, por otra, a mejorar las subvenciones, haciéndolas más sensibles a los requerimientos financieros de las escuelas que atienden poblaciones de menores recursos. Al mismo tiempo, el gremio docente demandó, en diversa y sucesivas campañas reivindicativas, la elevación de los salarios fijados en el Estatuto. Como resultado, desde 1993, se han celebrado sucesivos acuerdos entre el gobierno y el gremio docente que, junto con elevar los ingresos, han introducido nuevas formas de remunerar a los docentes, complementarias al esquema de salarios fijado en el Estatuto. Estos mejoramientos han tomado la forma de "bonos" o aumentos que no elevan la remuneración básica mínima nacional. Con ello, el gobierno quiere evitar desmedidos aumentos en la estructura de asignaciones construídas por el Estatuto sobre dicho mínimo (especialmente la asignación por antigüedad o experiencia, haciéndose cargo de la crítica que le atribuye fomento del rutinarismo). Obviamente, el Colegio de Profesores demanda que se mejore 6 La educación pública se financia con una subvención estatal proporcional a los promedios de asistencia de alumnos en cada aula, grado o sección. En consecuencia, las escuelas con baja proporción de alumnos por maestro o con exceso de personal directivo en relación con el tamaño o complejidad de los establecimientos, son instituciones con déficit financiero. En consecuencia, muchos municipios asignan recursos adicionales a los provistos por el gobierno nacional o debían hacer reestructuraciones en la dotación de personal. Estos ajustes no eran posibles debido a la fuerte estabilidad del personal municipal garantizada en el Estatuto Página 8 de 15 8
la remuneración básica mínima nacional y con ello, se eleve toda la estructura de asignaciones para el sector municipal, tal como se contiene en el Estatuto. Sumando las remuneraciones establecidas en el Estatuto y los mejoramientos mediante mecanismos "extra-estatuto", los salarios docentes han mejorado consistentemente entre 1990 y 1998. Al interior de éstos, se observa una tendencia a un mejoramiento mayor en los profesionales que recién ingresan respecto al ritmo de incremento de los docentes con mayor antigüedad. Por otra parte, las remuneraciones de los profesionales de la educación se han elevado en promedio más que las remuneraciones del conjunto de los empleados públicos y del conjunto de la fuerza de trabajo nacional, como lo demuestran las cifras que se indican en el Cuadro 1. En 1998, según un compromiso formal contraído en 1995 por el Gobierno y el gremio docente, se ha alcanzado una meta que es sustantiva y simbólica a la vez: los docentes que se incorporan al servicio educacional bajo las regulaciones del Estatuto, tienen ahora remuneraciones equivalentes a aquellas con que se incorporan los otros profesionales a la administración pública, considerando horarios semanales equivalentes. En 1998, el valor de una hora semanal de trabajo de un docente que ingresa recién al servicio educacional es de US$ 14,8. Esto significa que por 44 horas semanales de trabajo, el profesor sin antigüedad percibe US$653 al mes, por una jornada de trabajo de 44 horas semanales. Cuadro N 1 EVOLUCION DE SALARIOS DE DOCENTES COMPARACION CON OTROS INDICADORES NACIONALES EN PORCENTAJES DOCENTES* PROMEDIO** VALOR HORA Año Sin Antig. 20 Años Servicio SECTOR PUBLICO 1990 100,0 100,0 100,0 1991 116,1 109,0 107,4 1992 126,1 127,1 113,5 1993 134,0 141,2 124,4 100,0 1994 160,5 164,5 135,0 105,2 1995 176,0 180,7 142,7 110,6 1996 189,9 193,8 149,5 113,6 1997 206,6 211,5 161,3 115,0 1998 225,1 221,3 173,7 117,2 Var.% 90/98 125,1 121,3 Var.% 93/98 68,0 ECONOMIA* ** * Docentes con 30 horas semanales de contrato ** Promedio de remuneraciones de funcionarios públicos *** Valor de la hora de trabajo en el conjunto de la economía, según el Indice de Remuneraciones por Hora. Página 9 de 15 9
FUENTES: Ministerio de Educación, Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, Instituto Nacional de Estadística 5. LA REFORMA DEL ESTATUTO DOCENTE EN 1995. La Ley N 19.410, de 1995, reformó diversos aspectos del Estatuto, entre los cuales el más destacado fue la estabilidad. Después de un período de transición, se pueden ajustar las dotaciones docentes municipales, por necesidades de la gestión. Se autoriza el despido de docentes por requerimientos del servicio. Pero esta nueva herramienta sólo se pudo aplicar después de una etapa, ya cumplida, en que se ofreció a los docentes un conjunto de facilidades o incentivos para que renunciaran voluntariamente a sus puestos de trabajo o jubilaran en condiciones ventajosas, de modo de aligerar las dotaciones sobrecargadas sin lesionar los derechos de los maestros. Por otra parte, los ajustes de las dotaciones no pueden hacerse por la sola voluntad de los administradores, sino en virtud de una necesidad reconocida y explicitada en los llamados Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal, PADEM. 7 Otra disposición de la ley N 19.410 introdujo un nuevo principio y nuevas prácticas en las retribuciones de los docentes, también complementario del sistema de remuneraciones contenido en el Estatuto. Se trata de la norma que crea el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos subvencionados, SNED. Se usa este nuevo mecanismo para asignar incentivos a la calidad del trabajo colectivo de cada equipo de maestros y directivos, el que se describirá a continuación. 6. EVALUACION Y NUEVOS INCENTIVOS A LOS DOCENTES Desde la década del 80 funciona en Chile el Sistema de Medición de la Calidad Educativa, SIMCE, que evalúa los rendimientos de los estudiantes de la educación básica de todas las dependencias. 7 La misma ley 19.410, fundó los PADEM como un instrumento de gestión que anualmente debe ser preparado por el órgano de administración educacional de cada comuna, sometido a consulta ante el Consejo Económico y Social ( que es una entidad representativa de las organizaciones sociales y comunitarias de cada localidad ) y debe ser aprobado por el Concejo Comunal ( organismo electo por la ciudadanía y que co-administra los municipios junto a los Alcaldes ). El Plan debe ser preparado sobre la base de las planificaciones generadas en cada escuela con la participación de padres y maestros. En dicho instrumento, junto con un diagnóstico y una explicitación de objetivos y metas, se deben estipular los recursos humanos y financieros necesarios para cumplirlos, incluyendo una previsión de la dotación docente necesaria Página 10 de 15 10
La misma ley que reformó el Estatuto, instaló el ya referido SNED, que se puso en marcha al año siguiente y fue nuevamente aplicado en 1998. Este Sistema permite corregir el sesgo del SIMCE en contra de las escuelas que atienden poblaciones más deficitarias. El SNED tiene en cuenta los resultados brutos y también el avance o la superación de cada centro respecto a sus propios niveles históricos de logro. Considera también otros factores como la iniciativa o innovación, los grados de participación y vinculaciones con el medio y, principalmente, la medida en que cada escuela aporta a la igualdad de oportunidades, sea en sus políticas de acceso como en sus esfuerzos para retener y lograr superación en poblaciones vulnerables 8 Las mediciones hechas en 1996 y 1998, han utilizado sólo información estandarizada disponible y conocida por los establecimientos. Además ser un aporte de información sistematizada, el SNED permite desarrollar nuevas y mejores políticas de incentivo a los establecimientos y a su personal. La ley referida fundó una subvención especial destinada a pagar otro incentivo remuneracional, que se suma a los otros del Estatuto, ya mencionados. Se trata de un incentivo selectivo, que se otorga a los equipos docentes de los establecimientos que, mediante el SNED, sean declarados como "destacados". Se trata de un estímulo al desempeño colectivo del equipo docente. Sin embargo, en esta disposición está contenido también el principio de un incentivo individual 9. Gracias a este mecanismo, tienen acceso a reconocimiento público y a incentivos, escuelas exitosas de escasos recursos y situadas en contextos desfavorables 10. 8 Según el Decreto N 85, para el período 1998-99, los factores de evaluación se ponderan como sigue: efectividad, 37%; superación, 28%; iniciativa, 6%; condiciones de trabajo, 2%; igualdad de oportunidades, 22%; integración y participación de la comunidad, 5%. 9 La Ley N 19.410 creó una subvención especial por desempeño de excelencia, que se entrega trimestralmente - por un lapso de dos años - a los establecimientos seleccionados a este efecto, para destinarlos íntegramente a los profesionales de la educación correspondiente; como las restantes subvenciones educacionales chilenas, ésta se calcula sobre la base de promedios de asistencia de alumnos; el 90% de la subvención recibida por cada institución para incentivar a su personal debe distribuirse en el conjunto de profesionales del centro educativo seleccionado, en proporción al número de horas semanales de trabajo de cada uno de ellos; el 10% restante de la subvención debe destinarse a los profesores que se hubieran destacado especialmente, o repartirse también en forma igualitaria, según acuerden democráticamente los profesionales de la educación del propio establecimiento. Como se ve, el grueso del incentivo favorece al equipo docente, en términos igualitarios pero, se incorpora el principio del incentivo individual en forma que no desate una competitividad perversa al interior de las escuelas o liceos. 10 En 1996, se evaluó a todas las escuelas básicas y liceos secundarios - municipales y particulares subvencionados por el Estado - y se seleccionó un conjunto de 2.274 establecimientos ( aproximadamente un 25% del total de centros Página 11 de 15 11
Los Premios a la Excelencia Docente fueron instituídos en 1997. Cada año, 50 profesoras y profesores, de todas las regiones y niveles y modalidades del sistema escolar, propuestos por sus comunidades escolares, son seleccionados por jurados idóneos en los niveles provincial y regional. Se trata de un incentivo simbólico que es entregado en ceremonia solemne por el Presidente de la República. Adcionalmente, reciben un premio en dinero equivalente en 1998 aproximadamente a 9.100 dólares. En otro plano, el Estatuto de los Profesionales de la Educación estableció el principio o la obligación de los docentes de someterse a evaluación por su desempeño. Para los profesionales del sector municipal, el Estatuto estableció un sistema de "calificaciones", que debe medir en cada uno la responsabilidad profesional y funcionaria, el perfecccionamiento realizado, la calidad del desempeño y los posibles méritos excepcionales. Estos son los mismos parámetros con que se califica a todos los funcionarios públicos chilenos. Aunque los administradores municipales presionan para que se aplique este mecanismo, la organización de los docentes ha bloqueado la posibilidad que se aplique este tipo de evaluación. De lograrse un acuerdo en torno a un mecanismo aceptable tanto para la administración como para el gremio, podría aplicarse para avanzar en un incentivo individual que complemente el incentivo colectivo, evaluación que se podría emplear para promover el desarrollo profesional de los docentes. 7. LA REFORMA Y EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES. Tanto el Estatuto de los Profesionales de la Educación - incluida su reforma de 1995 - como los mejoramientos de remuneraciones y el establecimiento de incentivos al desempeño, ya descritos, se consideran parte de la Reforma Educativa, en su sentido más amplio, iniciada en 1990. En el diseño formalizado de la Reforma, a partir de los años 1995 y 1996, todas las políticas arriba referidas se han entendido como parte de uno de los componentes de dicho diseño. Se han estimado también como condicionantes estratégicos del éxito de la Reforma. Ya en 1994, la Comisión Nacional de Modernización de la Educación, convocada por el Presidente de la República, había recomendado "el fortalecimiento de la profesión docente" como uno de los cinco grandes propósitos de dicha modernización, y entendía su cumplimiento como resultante de un abanico de políticas que deberían compatibilizarse. La formalización de la Reforma por el Gobierno en 1996, incluyó el "fortalecimiento de la profesión docente" como uno de los cuatro componentes de ésta, junto a los programas de mejoramiento de calidad y equidad, a la renovación curricular y a la implantación de la jornada escolar completa para todos. Este componente, bajo su actual denominación desarrollo ) y se pagó a sus 30.600 docentes una asignación por desempeño destacado que sumó aproximadamente 12 millones de dólares. En 1998, se benefició a 31.000 docentes, de 1.826 centros educativos, con un costo total de XX millones de dólares por año. Página 12 de 15 12
profesional de los docentes, está integrado por las siguientes políticas: normativo-laboral, analizada en este capítulo; formación inicial 11 ; perfeccionamiento o capacitación en el país y en el exterior 12. Otros programas de la Reforma contienen importantes e innovadores componentes de desarrollo profesional de los docentes: el Programa de las 900 Escuelas, con sus Talleres de Profesores 13 el Programa de Educación Básica Rural, con sus microcentros de coordinación pedagógica 14 ; el aprendizaje en la acción que los profesores y profesoras hacen en los Proyectos de Mejoramiento Educativo, PME 15 ; el uso que los profesores hacen de la Red Informática Enlaces para su propio desarrollo profesional 16 ; los Grupos Profesionales de Trabajo en la educación media 17 y otros. Todos estos programas tienen de común la creación de condiciones para favorecer a la vez, el mejoramiento del desempeño, la autonomía y la responsabilidad profesionales de los docentes, además de sus obvios impactos en la formación de los estudiantes. A esa misma autonomía, concurre también la descentralización curricular, que abre promisorios espacios de decisión profesional a los colectivos de docentes, acerca de los planes y programas de estudio a aplicar en cada centro 18. A lo anterior, deben sumarse otros procesos en curso, asociados a la extensión de la jornada escolar diaria (ver capítulo 13.). En primer lugar, implica incremento de la oferta de horas de trabajo docente en la proporción correspondiente a la ampliación de horas de funcionamiento de las escuelas y liceos, para lo cual el Estado está asignando los recursos requeridos. Este incremento hará que puedan producirse situaciones localizadas de déficits de docentes y que paulatinamente desaparezca el peligro de la inestabilidad laboral o del desempleo en el sector, con el consiguiente fortalecimiento de la profesión. Por otra parte, la jornada completa, si es rectamente gestionada por los centros educativos, creará condiciones para un mayor compromiso de los docentes con sus escuelas, en la medida que tiende a reemplazarse gradualmente el doble o triple empleo por la dedicación completa de los docentes a un establecimiento, con evidentes ventajas en la calidad del desempeño docente y en el perfeccionamiento de la gestión escolar. La existencia de un nucleo fuerte de docentes con dedicación completa y estabilidad, es uno de los requisitos para tener escuelas efectivas Por último, la jornada completa ofrece horarios remunerados para favorecer la participación colectiva de los educadores en la aplicación de la reforma en sus establecimientos 19. 11 Ver el capítulo 10. 12 Ver el capítulo 11. 13 Ver el capítulo 3. 14 Ver el capítulo 4. 15 Ver el capítulo 5. 16 Ver el capítulo 14. 17 Ver el capítulo 6. 18 Ver el capítulo 12. 19 La ley que regula la incorporación de centros a la jornada completa, incluye entre los requisitos de la subvención adicional para operar la jornada completa, que los establecimientos aseguren que dentro de las actividades curriculares no lectivas, los profesionales de la educación que tengan un contrato de 20 o más horas cronológicas de trabajo semanal, destinen un tiempo no inferior a dos horas cronológicas semanales o su equivalente quincenal o mensual, para la realización de actividades de trabajo técnico-pedagógico en equipo, tales como perfeccionamiento. talleres, generación y evaluación de proyectos curriculares y de mejoramiento educativo. Página 13 de 15 13
8. ASPECTOS CRITICOS DE LA POLITICA DE DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES. En el país hay un vasto consenso en torno a dos afirmaciones: una, la importancia estratégica del sector docente en el destino de una reforma educativa como la chilena; otra, la condición docente es históricamente una condición desmedrada que debe corregirse urgentemente, especialmente en lo relativo a sus remuneraciones (En este último aspecto, todos los actores coinciden en reconocer avances y en señalar que hay que avanzar más). Aunque haya divergencias respecto al grado de los avances y de los rezagos, todos estos reconocimientos son parte del capital político con que cuenta un esfuerzo de desarrollo profesional de la docencia escolar. Desde el punto de vista conceptual y del discurso público sobre educación, es importante subrayar que, oficialmente, la Reforma entiende que la docencia es una función de carácter profesional y que debe ser fortalecida, como condición básica del éxito de la modernización de la educación. Sin embargo, no se ha hecho un esfuerzo suficientemente, en y desde el Ministerio de Educación, ni en el mundo académico y la sociedad civil, por construir un concepto compartido de profesionalismo docente. Este hecho cultural, le resta fundamento y densidad a la política pública de fortalecimiento de la docencia. También la resta visibilidad y ponderación al desarrollo profesional de los docentes el hecho que el gobierno y el Ministerio de Educación no articulan la rica diversidad de medidas, recursos y procesos integrantes de esta política pública. El discurso y la mirada tienden a considerar por separado componentes como la política laboral ( Estatuto y remuneraciones ), el fomento a la excelencia de la formación inicial, la ampliación y diversificación del perfeccionamiento profesional o los varios incentivos al desempeño. No se hace un esfuerzo discursivo por señalar clara y fundadamente las conexiones entre todas ellas, ni por promover las correspondientes sinergias. Puede señalarse como una expresión administrativa de lo anterior que, a diferencia de los otros componentes de la Reforma, respecto a éste no hay al interior del Ministerio una autoridad ejecutiva o coordinadora, con jurisdicción sobre el conjunto de esta política. En un sentido más específico, puede afirmarse que, a pesar de lo anterior, el Estado ha hecho bastante para lograr lo que puede denominarse una profesionalidad conferida, que es su responsabilidad. Las políticas públicas que se han reseñado, son una demostración de un esfuerzo muy importante, aunque todavía incompleto y con frutos que necesitan tiempo para madurar. Por otra parte, puede afirmarse que falta un esfuerzo mucho mayor en lo que puede denominarse una profesionalidad socialmente construída. En este déficit, tiene alguna responsabilidad el Estado y la política pública aquí esbozada, pero mayormente la tienen diversos actores socialmente organizados, entre los cuales en primer lugar, la entidad representativa de los Página 14 de 15 14
docentes. También la tienen las organizaciones de empleadores, las Universidades, los medios de comunicación y diversas corrientes de opinión. De las responsabilidades que puedan atribuirse a los actores y entidades referidas, la más importante puede ser la que cabe al sindicalismo magisterial. Por razones comprensibles, éste ha optado por una estrategia reivindicativa, centrada en la demanda salarial, en la perspectiva de satisfacerla como condición para ocuparse de la educación y de los asuntos profesionales. Esta opción ha significado desdeñar otra opción: la de apropiarse de la Reforma y jugarse en el campo de la construcción cultural del profesionalismo docente y, desde aquí, demandar el mejoramiento de las condiciones de empleo. En los años más recientes, parece desarrollarse en el Colegio de Profesores una tendencia, todavía no madurada, a expresarse en el terreno de la política educativa. Sin embargo y como efecto de la tradicional politización partidista de este entidad y del explicable predominio de una cultura centralista, el Estado nacional sigue siendo el referente de la acción pública del Colegio. Aunque en su interior hay matices, el Colegio desarrolla un discurso de oposición o crítica a la política estatal, con fundamentos más ideológico-políticos globales que fundamentos propiamente profesionales. Por otra parte, la organización docente tiende a demandar una participación en las decisiones educativas nacionales y a no interesarse suficientemente por las decisiones locales ni por la cotidianeidad escolar o las prácticas pedagógicas, no obstante que los profesores están fuertemente implicados en éstas. Como consecuencia de las omisiones señaladas, por ambas partes, no se ha hecho lo necesario por construír una alianza estratégica entre el Estado y el gremialismo docente, para motorizar la reforma educativa en el nivel macro-político. En el nivel de institución educativa y prácticas cotidianas, las variadas oportunidades y recursos que provee la reforma, en general, no son suficientemente reconocidas y apropiadas por los profesores y profesoras. En esta limitación parecen intervenir diversos y complejos tipos de factores, cuya identificación y análisis excede los límites de este capítulo. Página 15 de 15 15