La libertad sindical en la doctrina del Tribunal Constitucional

Transcripción

1 La libertad sindical en la doctrina del Tribunal Constitucional JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ* JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS** 1. INTRODUCCIÓN El derecho de libertad sindical constituye un derecho fundamental (art CE) de estructura compleja dado que se integra en un conjunto de derechos tanto de titularidad individual como colectiva. Correlativamente, dichas facultades que se engloban en la libertad sindical se ejercen por sujetos colectivos e individuales. Así pues, en los derechos de fundación, afiliación y de actividad sindical se entremezclan de forma inevitable facultades que son ejercidas tanto por individuos como por grupos o colectividades que actúan de manera concertada. El propio Tribunal Constitucional en adelante, TC considera que el derecho de libertad sindical puede reconocerse tanto a los afiliados como a los órganos sindicales por ellos formados. Ambas manifestaciones de la libertad sindical se diferencian netamente por la propia estructura del derecho de que se trate, con facetas del ejercicio del derecho compartidas o exclusivas 1. * Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.Universidad de Granada. ** Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada. 1 Cfr. STC 30/1992, de 18 de marzo, f.j. 4º. Importa destacar que ese conjunto de derechos que se engloban en el de libertad sindical se proyecta y tiene repercusiones sobre un amplio espectro de materias propias del Derecho social, tanto sobre el desarrollo de las facultades inherentes a los sujetos implicados en un sistema democrático de relaciones laborales 2, como en relación a otros derechos y libertades que también conlleva el libre ejercicio de los derechos de libertad sindical. En el ordenamiento jurídico español, nuestra norma suprema establece con toda su amplitud el principio de libertad sindical como rasgo característico de un sistema democrático de relaciones laborales. El constitucionalismo español acepta la existencia de intereses colectivos con entidad propia y, en buena medida, atribuye su representación y defensa a las organizaciones correspondien- 2 En los términos que se analizarán, el TC ha considerado que dentro del derecho de libertad sindical, y como contenido esencial de mismo se encuentran derechos también reconocidos constitucionalmente como: el derecho a la negociación colectiva, el derecho al planteamiento de conflictos colectivos y el derecho de huelga. Pues de nada serviría el reconocimiento de la libertad sindical si se priva a los trabajadores y sus organizaciones de los principales medios de autotutela colectiva y acción sindical. 247

2 ESTUDIOS tes (arts. 7 y 28.1 CE). Esta es la base para el reconocimiento de los derechos e instituciones para el desarrollo de los procesos de autotutela colectiva. El resultado es la configuración del sindicato de trabajadores (y de la asociación de empresarios) como un ente «semipúblico», en el que se superan los esquemas de la representación voluntaria y de eficacia limitada a los afiliados y se logran esquemas de representación legal y de eficacia general respecto de todos los miembros del grupo o profesión. En esta dirección, en la propia doctrina del Tribunal Constitucional se ha considerado que cualquier aproximación a la base constitucional de la libertad sindical y, por ende, de la acción sindical, debe dejar previamente sentado el carácter promocional de los sindicatos que en la CE asumen los arts. 7 y 28.1 como elemento clave de la configuración del Estado social y democrático de Derecho que persigue el art. 1.1 CE y para la defensa y promoción de los intereses colectivos de los trabajadores. Es por ello que el sindicato constituye un ente de relevancia constitucional inmediatamente protegido por la Constitución 3. 3 Cfr. entre otras, SsTC 3/1981, de 2 de febrero, f.j. 1º; 23/1984, de 20 de febrero, f.j. 4º; 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 3º; 94/1998, de 4 de mayo, f. j. 5º; 7/2001, de 15 de enero, f.j. 5º; 215/2001, de 29 de octubre, f.j. 2º; 229/2002, de 9 de diciembre, f.j. 7º. El derecho de libertad sindical se ubica sistemáticamente y se configura constitucionalmente como «fundamental». Es por ello que lleva aparejadas todas las consecuencias jurídicas y garantías propias de esta categoría jurídica (ex art. 53 CE), y que pueden sintetizarse de la siguiente manera: se trata de un derecho constitucional de aplicación directa e inmediata, invocable ante los poderes públicos y también frente los particulares (eficacia directa horizontal y vertical); tiene además un núcleo intangible o «contenido esencial», que se impone a las propias valoraciones y decisiones del poder legislativo; éste podrá regular su ejercicio pero no puede menoscabar ni, mucho menos, desconocer el haz o masa de atribuciones, facultades e intereses en juego que hacen al derecho «reconocible» como tal; cualquier ciudadano puede recabar la tutela de la libertad sindical ante los tribunales ordinarios conforme a un proceso especial dominado por los principios de preferencia y sumariedad 4 ; una vez agotada la vía judicial ordinaria, el sujeto lesionado tiene la posibilidad de interponer un recurso de amparo ante el TC; por último, también es posible plantear un recurso de inconstitucionalidad o una cuestión de inconstitucionalidad contra las disposiciones legislativas antisindicales. Interesa también destacar que los Jueces y Tribunales llamados a interpretar y aplicar el derecho de libertad sindical, deben hacerlo a la luz de los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España en esta materia, de conformidad con lo establecido en el art CE 5. En este punto, es destacable la influencia que desde un prisma hermenéutico los Convenios y Recomendaciones de la OIT y las resoluciones del Comité de Libertad Sindical han tenido en la conformación del «bloque de constitucionalidad» relativo al derecho de libertad sindical dentro de la doctrina del TC, como también en especial la jurisprudencia del TEDH. La regulación de la libertad sindical tiene además reserva de Ley Orgánica. Sin embargo, no toda la materia relacionada con la libertad sindical se va a ver afectada por la reserva de Ley Orgánica, de manera que sólo aquéllas que incidan sobre el desarrollo del derecho fundamental habrán de respetar la referida reserva 6. 4 Motivo por el que se ha considerado innecesario la celebración del acto de conciliación como presupuesto procesal de las demandas en esta materia [STC 81/1992, de 28 de mayo, f.j. 4º]. 5 Cfr. por todas, SsTC 38/1981, de 23 de noviembre, f.j. 4º; 23/1983, de 25 de marzo, f.j. 2º. 6 STC 57/1989, de 16 de marzo, f.j. 2º. 248

3 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS Además, también es constitucionalmente legítimo que el legislador ordinario realice remisiones al ámbito de la potestad reglamentaria, para que sea ésta la que se ocupe de aspectos relacionados con materias sujetas a reserva de Ley Orgánica. No obstante, la corrección constitucional exige que la delegación se practique en unos términos que no contradigan materialmente la finalidad de la reserva de la cual se derivan ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas no sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esta potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley 7. Como también es preciso señalar, por lo que respecta a la función pública, que los derechos regulados de manera clara y directa por la Ley Orgánica de Libertad Sindical en adelante, LOLS son normas completas en sí mismas que gozan de inmediata eficacia ordenadora, por lo que no se trata de normas supeditadas en su efectividad a su 7 En esta dirección, v. gr. el concepto de establecimiento militar, a efectos de la libertad sindical de quienes desempeñan su labor en los mismos, no puede establecerse de forma ilimitada por un reglamento, habida cuenta de que ya se encontraba delimitado en otras normas, en cierta manera, por lo que su función se ha de ceñir a un complemento de tipo técnico [STC 101/1991, de 13 de mayo, f.j. 3º]. En dicho pronunciamiento se hace una interpretación sistemática limitativa de la potestad reglamentaria al considerarse que «el concepto legal de establecimiento militar no es un concepto que pueda ser desarrollado por la potestad reglamentaria de forma ilimitada, sino que se trata de un concepto que, en el conjunto del ordenamiento jurídico en que se produce la habilitación, encuentra bases delimitadoras del alcance y objeto de delegación, que constituyen un estándar discernible en atención al cual el concepto se configura como suficientemente predeterminado y permite que la remisión al reglamento [ ] sea adecuada a la previsión de reserva legal del art de la Constitución» (f.j. 4º). recepción en el régimen del estatuto funcionarial 8. Así pues, en aplicación de la previsión del art CE, el derecho de libertad sindical, ubicado entre los derechos fundamentales, abre la vía para que sus titulares puedan recabar su tutela del TC a través del recurso de amparo cuando consideren que ha sido vulnerado y no se ha conseguido su reconocimiento por parte de la jurisdicción ordinaria. En relación a esta garantía constitucional, el TC ha señalado que dicho instrumento de tutela se configura como una protección constitucional que la CE otorga a los derechos fundamentales y libertades públicas, comprendiendo tanto las facultades que integran el denominado contenido esencial del derecho, como «todas aquellas facultades que la Ley más allá de ese contenido esencial, conceda a los titulares del derecho de libertad, las cuales, de esa forma, quedan incorporadas al derecho o libertad con el beneficio de la protección especial que éstos merecen», y que se conocen como el contenido adicional del mismo 9. También el TC se ha pronunciado en las cuestiones de inconstitucionalidad o conflictos de competencia que se han planteado en torno a este derecho. Indudablemente, la doctrina desplegada en su actividad por el TC tiene la relevancia de que se integra en las normas que regulan el derecho fundamental, lo que tiene un interés extraordinario para el conocimiento de su conformación y, por ende, de las posibilidades y límites existentes en su ejercicio efectivo. La doctrina del TC se sitúa así en un plano dialógico y complementario de la legislación reguladora del derecho. En muchos casos, la doctrina del TC ha «convalidado» bajo el «test de constitucionali- 8 STC 18/2003, de 30 de enero, f.j. 5º, en relación al derecho del representante sindical a la situación regulada en el art. 9.1 b) LOLS. 9 Cfr. por todas, STC 101/1991, de 13 de mayo, f.j 2º. 249

4 ESTUDIOS dad» las opciones regulativas del legislador en el diseño de nuestro sistema de relaciones sindicales. En este sentido, nos sirve de ejemplo el ámbito relativo a la representatividad sindical, donde la evolución de la etapa democrática ha culminado en la creación de un sistema «monopolista» inducido por el fomento legislativo de la figura de la mayor representatividad, donde algunas organizaciones participan intensamente en la gestión de las instituciones socioeconómicas. En líneas generales y dentro de ciertos parámetros, el TC ha avalado la figura de la mayor representatividad establecida por el legislador en su fricción con el pluralismo jurídico-sindical y el principio de igualdad. En otros casos, el TC ha llevado a cabo una labor «cuasi-normativa» al precisar los condicionantes y límites del ejercicio de un determinado derecho para hacerlo compatible con otros bienes y derechos constitucionalmente protegibles (v. gr. en cuestiones más recientes como el uso del correo electrónico como instrumento de difusión de información sindical en la empresa). En estas líneas introductorias hemos de referirnos al ejercicio del derecho de libertad sindical en la Administración Pública, que conforma un tratamiento genéricamente dual del derecho. Para este tipo de empleador, el TC ha señalado que «en el ámbito de las relaciones de empleo público, el reconocimiento del derecho de libertad sindical se realiza con las peculiaridades derivadas de una organización como es la Administración Pública, que tiene a su cargo el cuidado del interés general, debiendo tenerse presente los fines que constitucionalmente inspiran la función pública y los principios que animan la organización de la Administración, peculiar empleador frente al que se ejercerá la actividad sindical» 10 ; declarando que «el ejercicio de la actividad sindical en el seno de las Administraciones públicas reconocido en la Constitución (art ) está sometido a ciertas peculiaridades derivadas lógicamente de los principios de eficacia y jerarquía que deben presidir, por mandato constitucional, la acción de la función pública (art CE) y que no pueden ser objeto de subversión ni menoscabo» 11. El análisis material que ofrecemos al lector viene necesariamente condicionado por los casos resueltos por el TC, lo que supone un límite intrínseco a esta investigación. Sin duda, la regulación constitucional y legal del derecho de libertad sindical podría plantear numerosas cuestiones (v. gr. derecho de libertad sindical de jueces, magistrados y fiscales; el status jurídico-sindical del trabajador extranjero en situación de irregularidad) que por coherencia con el límite intrínseco del objeto de este trabajo- debemos dejar de abordar. A través del recurso de amparo el TC ha tenido que pronunciarse en numerosos casos sobre la posible antisindicalidad de determinados comportamientos acaecidos durante el transcurso de las relaciones laborales, así como sobre el alcance de la protección de la libertad sindical. Por este medio ha podido concederse protección constitucional a todo acto contrario a una facultad o derecho esencial como también al contenido adicional (reconocido a los sindicatos por el legislador, la negociación colectiva o por concesión unilateral del empleador) por considerarlos vulneradores del derecho fundamental. Ahora bien, como se verá más adelante, el TC ha precisado que no todo incumplimiento u obstaculización de las facultades o derechos que incidan sobre el contenido adicional de la libertad sindical integra el núcleo de la misma a efectos de la admisión del recurso de amparo, pues «tal violación se dará cando tales impedimentos u obstaculizaciones existan y no obedezcan a 10 STC 70/2000, de 13 de marzo, f.j. 6º. 11 STC 143/1991, de 1 de julio, f.j. 5º. 250

5 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS razones atendibles de protección de derechos e intereses constitucionalmente previstos que el autor de la norma legal o reglamentaria ha podido tomar en consideración», de manera que sólo las «eventuales restricciones [que] sean arbitrarias, injustificadas o contrarias a la Ley» se considerarán relevantes a estos efectos 12. Como tampoco todos los actos que integran la actuación del sindicato o de un trabajador en el plano sindical serán susceptibles de amparo. En definitiva, se ha consolidado una interpretación amplia en el ámbito material del recurso de amparo, que podrá emplearse para hacer frente a vulneraciones de derechos o facultades reconocidas por la ley o que emanan del ejercicio de la potestad reglamentaria 13, o de la propia negociación colectiva o concesión unilateral del empleador. Doctrina loable desde la perspectiva de dar la máxima efectividad del derecho reforzando su régimen de garantías constitucionales, aunque pueda generar un margen de incertidumbre dada la variabilidad del ámbito material de conocimiento del TC en materia de lesión de la libertad sindical. El problema está en la delimitación de cuáles son las facultades cuya afectación o vulneración implican una lesión del derecho de libertad sindical, y por ende, serían susceptibles de amparo constitucional. Esto no aparece determinado apriorísticamente, es decir, no existen precisos e incontrovertidos elementos de delimitación, sino que prevalentemente se aprecia uti singuli en cada caso concreto. 12 SsTC 187/1987, de 24 de noviembre, f.j. 4º; 9/1988, de 25 de enero, f.j. 2º; 51/1988, de 22 de marzo, f.j. 5º; 235/1988, de 5 de diciembre, f.j. 2º; 30/1992, de 18 de marzo, f.j. 3º. 13 V. gr. derecho de los sindicatos a presentar candidaturas a representantes unitarios, y a realizar la promoción de elecciones sindicales [STC 9/1988, de 25 de enero], conflictiva cesión de locales a los sindicatos [STC 99/1983, de 16 de noviembre], obligatoriedad de la inscripción de sindicatos en un Registro habilitado por las Cortes [STC 121/1997, de 1 de julio]. El TC ha debido pronunciarse frente a lesiones del derecho de libertad sindical provenientes no solamente conductas antisindicales empresariales, sino también de la Administración Pública, e incluso, del Poder Judicial. En consecuencia existe una pluralidad de potenciales agentes lesivos del derecho de libertad sindical. En este sentido, tampoco toda decisión empresarial que un sindicato considere que le perjudica necesariamente implica una lesión del derecho de libertad sindical, en especial cuanto la decisión carezca de una motivación «antisindical», como sucede, v. gr. en la decisión empresarial que ante la falta de acuerdo de los sindicatos, designa miembro de un tribunal calificador al propuesto por el sindicato con mayor audiencia 14, o, per se, la facultad impugnadora de los procesos electorales que pueda reconocerse a la empresa 15. También determinadas decisiones o actuaciones del sindicato pueden vulnerar el derecho de libertad sindical, v. gr. el TC ha declarado que «no debe descartarse a priori que la imposición por un sindicato de la sanción de expulsión o de suspensión de militancia a uno de sus afiliados, no pueda, atendidas las circunstancias concurrentes en el supuesto, calificarse como lesiva del derecho a la libertad sindical» 16. La exigencia constitucional de que la organización y el funcionamiento internos de los sindicatos sean democráticos (art. 7 CE), se concreta en una serie de derechos subjetivos de disfrute para los afiliados que deben quedar recogidos en los estatutos de cada sindicato, como garantía de los mismos. Así lo establece el art. 2 LOLS y se confirma en la doctrina del TC, al señalar que «el primero de los derechos que el art. 2.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical atribuye a las organizaciones sindicales en el ejercicio de la libertad sindical es el de «redactar sus estatutos y reglamentos», de forma que, salvo 14 STC , de 13 de julio, f.j. 4º. 15 STC 285/1993, de 4 de octubre, f.j. 3º. 16 STC 116/2001, de 21 de mayo, f.j. 5º. 251

6 ESTUDIOS en supuestos manifiesta y claramente antidemocráticos [...], es la adecuación a las normas estatutarias lo que debe analizar un órgano judicial como canon de tutela de los derechos sindicales y de participación de los afiliados en el seno de una determinada organización sindical» 17. Frente a las propias actuaciones sindicales, y en relación con las cláusulas de financiación sindical previstas en el art. 11 LOLS con la finalidad de potenciar o facilitar la financiación del sindicato en la empresa, el TC señala que el trabajador individual habría de aceptar expresamente el descuento previamente al mismo, atentando, en caso contrario a la libertad sindical negativa de los trabajadores, dado que no es admisible «la imposición del canon a reserva de la voluntad en contrario», no pudiendo exigirse «tampoco una manifestación negativa de voluntad, que supondría, sin duda, una presión sobre el trabajador» 18. También la actuación de los Órganos judiciales ha sido analizada por el TC en una perspectiva de tutela sustantiva del derecho de libertad sindical. Como el supuesto de vulneración de los arts y 24 CE, donde el Juez no se pronuncia sobre la posible discriminación, sino solamente por cuestiones distintas relacionadas con la acción de la Justicia 19. En otro supuesto ha incidido sobre la ilesividad de la Sentencia que declara la extemporalidad de la candidatura no entregada en plazo a la Mesa electoral 20, o de la 17 STC 186/1992, de 16 de noviembre, f.j. 2º; este es el canon que se aplica en el enjuiciamiento de las controversias sobre la adquisición y perdida de la condición de afiliado y que v. gr. se aplica para enjuiciar la aplicación de una cláusula de prohibición de doble afiliación donde se estable expresamente el efecto de la nulidad e ineficacia de la afiliación, «en cláusula que no puede considerarse abusiva o discriminatoria», ATC 241/2004, de 6 de julio, f.j. 3º. 18 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 18º. 19 STC 55/1983, de 22 de junio, f.j. 5º. 20 STC 272/1993, de 20 de septiembre, f.j. 4º. que falla el fin del proceso electoral por vicios en la convocatoria 21, pues tanto en un caso como en otro el Tribunal considera que existieran motivos sobrados para ello. La garantía de reparación inmediata del derecho fundamental lesionado aconseja la ejecutividad inmediata de las sentencias que declaren la vulneración de un derecho fundamental como el de libertad sindical. Dicha reparación inmediata de la lesión de la libertad sindical solamente podría quedarse en suspenso cuando existan circunstancias excepcionales que lo aconsejen, como puede ser el hecho de que la reparación repercuta desproporcionadamente en los derechos e intereses de terceros, produciendo con ello efectos que van más allá del ámbito temporal de la ejecución provisional 22. Obiter dicta, también se ha referido a que, en algún caso, medidas cautelares aseguratorias de una pretensión civil, como es el caso de una fianza exigida a un sindicato, podría constituir en sí misma una lesión de la libertad sindical del artículo 28.1 CE, si supusiera la práctica paralización de la actividad sindical 23. En esta línea garantista, y conforme a lo establecido en el art. 55 LOTC, corresponde al TC adoptar las medidas necesarias para restablecer a los demandantes en la integridad del derecho fundamental que ha sido objeto de perjuicio, motivo por el que podrá declararse la nulidad radical de todo despido o medida discriminatoria, lo que comporta la readmisión del trabajador o representante (con exclusión de toda facultad de opción por parte del empresario) 24 o su reposición a las condiciones laborales que disfrutaba con anterioridad a la adopción de la medida lesiva. Sobre las garantías en la tutela del derecho de libertad sindical es de extremado 21 STC 169/1988, de 29 de septiembre, f.j. 4º. 22 STC 105/1997, de 2 de junio, f.j. 4º. 23 STC 27/1997, de 11 de febrero, f.j. 3º. 24 Cfr. por todas, SsTC 180/1994, de 20 de junio, f.j. 2º; 104/1987, de 17 de junio, f.j. 1º. 252

7 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS interés la STC 247/2006, de 24 de julio, f.j. 8º, en lo relativo a los aspectos indemnizatorios. En dicho pronunciamiento se considera que la revocación judicial sin motivación razonable de una indemnización reconocida por vulneración del derecho de libertad sindical ocasiona la vulneración no sólo del derecho a la tutela judicial efectiva sino, al mismo tiempo, del propio derecho fundamental sustantivo en cuya reparación se reconoció (derecho de libertad sindical). Se aplica la doctrina de que «la Constitución protege los derechos fundamentales [...] no en sentido teórico e ideal, sino como derechos reales y efectivos» 25. Los arts. 9.1, 1.1 y 53.2 CE impiden que la protección jurisdiccional de los derechos y libertades se convierta en «un acto meramente ritual o simbólico» 26, lo que igualmente proclaman, en el ámbito propio del amparo constitucional, los arts. 1, 41 y 55 LOTC. En el caso concreto, «la denegación sin motivación razonable de cualquier indemnización a un trabajador que ha sufrido por parte de una Administración pública un comportamiento lesivo de su derecho de libertad sindical de la índole, intensidad, reiteración y duración en el tiempo del analizado, limitando los efectos del procedimiento de tutela a la declaración de nulidad de la conducta vulneradora, no puede considerarse suficiente para lograr una reparación real y efectiva del derecho fundamental vulnerado, que queda por ello desprotegido». 2. ÁMBITO SUBJETIVO DEL DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL (TITULARIDAD DEL DERECHO) 25 STC 176/1988, de 4 de octubre, f.j. 4º. 26 STC 12/1994, de 17 de enero, f.j. 6º. Tanto el art. 28 CE como el art. 1.1 LOLS reconocen la libertad sindical a «todos». Esta expresión impone una tesis universalista en cuanto a la titularidad del derecho (máxime tratándose de un derecho fundamental), derivada de la interpretación del precepto de acuerdo con los textos internacionales (art CE). Ello implicaría también que el derecho engloba tanto a nacionales como extranjeros, con independencia de su situación jurídico-administrativa. En todo caso, el art. 1.2 LOLS nos ofrece una noción estipulativa amplia del término «trabajador» a los efectos de la regulación del derecho de libertad sindical, que ahorra o deja resueltas bastantes cuestiones interpretativas, incluyendo tanto a los trabajadores sujetos a relación laboral, al personal estatutario o funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas y también a los trabajadores autónomos que no tengan trabajadores contratados a su servicio (art. 3.1 LOLS). A la vista de estos preceptos, en lo que respecta a la titularidad del derecho, existen elementos incontrovertibles, resueltos con claridad en la CE y en la legislación ordinaria. No obstante, ello no significa que este aspecto del derecho haya dejado de plantear problemas ante el TC. Un primer elemento que interesa aclarar es el relativo a la titularidad del derecho por parte de los trabajadores no afiliados. Este colectivo gozarían plenamente del derecho de libertad sindical. El TC ha señalado oportunidad de señalar que la titularidad del derecho no ha de ser entendida de forma tal que se excluya en todo caso del derecho de actividad sindical a los trabajadores no afiliados a un sindicato pues no resultaría admisible «que ante una misma actividad organizada o promovida por un sindicato los afiliados al mismo que la siguieran estuviesen cubiertos por la garantía del art CE y, en cambio, los trabajadores que no estuvieran afiliados, siguiendo la misma actividad y realizando los mismos actos, carecieran de esta cobertura». De esta manera, «cuando una actividad de un sindicato tiene proyección externa y se dirige a todos los trabajadores, afiliados y no afiliados, el derecho constitucional a la libertad de acción sindical debe proteger a todos los trabajadores que participen en la misma. En 253

8 ESTUDIOS realidad, de no entenderse así el alcance del art CE, no sólo se dejaría desprotegidos a los trabajadores, sino que, indirectamente, se afectaría de forma grave a los propios sindicatos y a las funciones que la Constitución les reconoce, puesto que las actividades no declaradas ilícitas dirigidas a todos los trabajadores que son, sin duda, las de mayor relieve, podrían verse frustradas al no ofrecer a todos los destinatarios la referida garantía constitucional» 27. Por lo que respecta a los funcionarios públicos, el TC ha tenido ocasión de señalar con claridad que son titulares del derecho constitucional de libertad sindical: «el reconocimiento del derecho de libre sindicación de los funcionarios deriva directamente del mandato del artículo 28.1 CE, cuyo término «todos» los incluye, como se demuestra por su referencia posterior» 28. En el caso de un policía local, el propio TC ha aclarado que «limitar» el derecho de libertad sindical no es «excepcionar», puesto que la libertad sindical «debe contar con una zona de existencia en la que pueda ser reconocida» 29. Por lo que respecta a los trabajadores autónomos, el TC parte de un margen flexible para la inclusión o exclusión de los mismos, aceptando desde el punto de vista constitucional tanto la exclusión, con integración en el derecho general de asociación, como de la inclusión prevista en la LOLS pero limitada a la integración en sindicatos existentes sin posibilidad de constitución de sindicatos propios 30. En este sentido, el TC ha señalado que si se parte de la idea de que el sindicato, «en cuanto sujeto de la libertad de sindicación, se justifica primordialmente por el ejercicio de la actividad sindical, y que ésta se caracteriza por la existencia de otra parte ligada al titular del derecho por una relación de servicios y frente a la que se ejercita, siendo su expresión una serie de derechos como los de huelga, de negociación colectiva y de conflicto [ ] que no podría ejercer un sindicato de trabajadores autónomos, no hay motivo para considerar carente de fundamento razonable una regulación que en último término orienta el derecho de los trabajadores autónomos para defender sus intereses o hacia su integración en los sindicatos de trabajadores o [ ] hacia la constitución de «asociaciones al amparo de la legislación específica», reconociéndoles un derecho que también deriva de la Constitución (artículo 22) y está dotado de igual grado de protección e idéntica autonomía que el derecho de asociación sindical». Para salvar la posible incompatibilidad con las normas internacionales del trabajo, el TC señala que lo decisivo es el contenido del derecho de asociación (que otorga garantías equiparables) y no la denominación, forma o encuadramiento, y por ello, concluye considerando que el Convenio núm. 141 OIT se cumple tanto si se autorizan por cuenta propia como si se remite su organización, como hace la normativa española, al derecho general de asociación 31. En lo referente a los empresarios, la normativa internacional (Convenios núm. 87 y 141 OIT), que atribuye el derecho de libertad sindical tanto a trabajadores como empresarios, y utiliza la expresión «sindicatos de empleadores». No obstante, nuestra Constitución no emplea los mismos términos, reservando a los trabajadores el derecho de asociación sindical y a sus organizaciones la nomenclatura de «sindicato», para referir a los empresarios al derecho de asociación y denominar a las organizaciones que representan y 27 STC 134/1994, de 9 de mayo, f.j. 5º. 28 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 1º. 29 STC 273/1994, de 17 de octubre, f.j. 4º. 30 La Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, no parece alterar esta situación, sino simplemente la «normalización jurídica» de las «asociaciones de trabajadores autónomos», que pasar a reconocérsele un estatuto jurídico diferenciado con determinados derechos en plano colectivo (art Ley 20/2007) que también se atribuyen a los sindicatos respecto de sus trabajadores autónomos afiliados (art Ley 20/2007). 31 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 2º. 254

9 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS defienden sus intereses colectivos «asociaciones empresariales». El TC ha convalidado la opción del texto constitucional español por la segregación de su derecho de asociación del de libertad sindical. Así, el TC ha señalado que «la «sindicación de empresarios» (términos antagónicos) se sitúa extramuros del art CE, encontrando acomodo en la genérica libertad de asociación del artículo 22 de la misma» 32. En la doctrina del TC «la libertad sindical es predicable tan solo de los trabajadores y sus organizaciones, sin que pueda incluirse en la misma el asociacionismo empresarial, dado que es incompatible con la propia naturaleza del derecho de libertad sindical, que es siempre una proyección de la defensa y promoción del interés de los trabajadores» 33. En otras sentencias se pronuncia en idéntico sentido, considerando que «por más que la Constitución les atribuya análoga relevancia a unas y otros (art. 7), el asociacionismo empresarial no se encuentra tutelado por el específico derecho reconocido en el art CE, que se refiere sólo a los sindicatos de trabajadores, como ha de deducirse de la interpretación conjunta» de los dos párrafos del art. 28 CE 34. Esta doctrina tiene la relevancia práctica de que, aunque ambos derechos están en el mismo nivel máximo de protección constitucional 35, el contenido esencial del derecho de libertad sindical es 32 ATC 113/1984, de 22 de enero, f.j. 1º. 33 STC 52/1992, de 8 de abril, f.j. 3º. 34 STC 75/1992, de 14 de mayo, f. j. 5º; también la STC 92/1994, de 21 de marzo, f.j. 2º, rechaza la aplicación del art CE a las asociaciones empresariales. 35 En aplicación de los arts. 7 y 22 CE, el TC señala que la Constitución garantiza a las organizaciones empresariales un ámbito de inmunidad frente a la actuación de los poderes públicos que se asemeja enormemente a las facultades organizativas de la libertad sindical de los trabajadores, dada la asimilación de unas y otras organizaciones en los instrumentos internacionales ratificados por España e, incluso, a ciertos efectos, en la Disposición derogatoria de la LOLS. En especial, el art. 22 CE impide igualmente la existencia de ilegítimas intromisiones de los poderes públicos en la vida de las asociaciones (pues, por definición, el derecho de asociación lo es de desenvolverse con independencia de la mediatización estatal), STC 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 5º. mucho más rico que el del genérico derecho de asociación, puesto que comprende el «derecho de acción sindical» y todas las facultades que le son inherentes. Por otra parte, nuestro modelo de relaciones laborales establece un «doble canal» de representación en la empresa. El TC se ha pronunciado sobre la distinción en el tratamiento de las representaciones sindicales y el de las representaciones unitarias, clarificando la diferencia de fundamento constitucional de ambos sistemas de representación y extrayendo las consecuencias inherentes al mismo. Mientras las instituciones de la representación sindical en la empresa (secciones sindicales y delegados sindicales) quedan integradas en el derecho de libertad sindical, no sucede lo mismo con las instituciones de representación unitaria. En este sentido, el TC ha clarificado que «los órganos de representación en la empresa, aparte de su indirecta vinculación con el art de la Constitución, son creación de la Ley y sólo poseen las competencias que ésta expresamente les atribuya, mientras que el Sindicato está reconocido en la Constitución y de ella recibe sus funciones, formando parte de la libertad sindical [ ] el derecho a que los sindicatos realicen las funciones que de ellos es dable esperar» 36. Doctrina que luego desarrolló en un supuesto relativo a la legitimación de un comité de empresa en la negociación de un convenio colectivo, con supuesta violación, entre otros del art. 28 CE. Según el TC, la Constitución ha partido, en la institucionalización de los derechos colectivos laborales, de un amplio reconocimiento de los titulares de aquéllos eludiendo la consagración de un monopolio del sindicato, y ello «permite en nuestro ordenamiento positivo la existencia de un sistema sindical dual en que la acción sindical, entendida en cuanto actividad dirigida a la representación y defensa de los inte- 36 STC 37/1983, de 11 de mayo, f.j. 2º, para un supuesto de legitimación de una asociación sindical para el planteamiento de un conflicto colectivo. 255

10 ESTUDIOS reses de los trabajadores puede ser ejercida [ ] tanto por el sindicato como por el comité de empresa». No obstante, a juicio del TC, «ello no significa que exista una indefinición constitucional ni una identidad entre todos los sujetos susceptibles del ejercicio de funciones sindicales. Por el contrario el artículo 7 de la norma fundamental constitucionaliza al sindicato no haciendo lo mismo con el comité de empresa, que es creación de la ley y sólo puede encontrar [ ] una indirecta vinculación con el art CE». En consecuencia, la obstaculización del derecho al sindicato supone vulneración del artículo 28.1 CE, pero «de más está señalar que lo mismo no puede ser predicado del comité de empresa que, en la medida en que la Ley le atribuya el papel de representante a que se refiere el art CE, podrá ver vulnerado su derecho a la negociación, pero no al de libertad sindical, pues ésta no alcanza a cubrir constitucionalmente la actividad sindical de dicho comité» 37. Por último, interesa destacar que desde la perspectiva de la libertad sindical negativa, la atribución por el legislador de unos determinados derechos a los trabajadores sindicados de contenido diverso a los de los que no están sindicados, no viola la libertad sindical «pues en tal caso no se está haciendo la sindicación obligatoria y la diferencia de régimen jurídico será legítima si lo es dentro del campo del artículo 14 de la CE, siempre que no entrañe presión o coacción» LA REPRESENTATIVIDAD SINDICAL (LA «MAYOR REPRESENTATIVIDAD» EN LA DOCTRINA DEL TC) 3.1. Planteamiento general: promoción del «hecho sindical» vs. principio de igualdad 37 STC 118/1983, de 13 de diciembre, f. j. 3º. 38 STC 68/1982, de 22 de noviembre, f.j. 3º. El marco jurídico de nuestro sistema de relaciones sindicales institucionaliza la figura de la mayor representatividad sindical fundamentalmente a efectos de participación institucional en las Administraciones Públicas (como fórmula de neo-corporativismo propio de los sistemas social-demócratas avanzados) y de negociación colectiva de eficacia general. Se trata de una institución polémica en el sentido de que fricciona con el principio de igualdad y con el pluralismo sindical inherente a un régimen de verdadera libertad sindical. Esta figura permite la consolidación del status quo sindical existente, pero también presenta efectos beneficiosos por la función promocional del hecho sindical que despliega y por la garantía que supone para la efectividad de la acción representativa de los trabajadores 39. Para el establecimiento de esta figura y la atribución de funciones que superan los esquemas de representación voluntaria que pasa a ser legal y de eficacia limitada que pasa a ser general es necesario que la ley exija una condiciones mínimas de aptitud y capacidad representativa a esas organizaciones a fin de la que actividad correspondiente se desarrolle de forma eficaz y cuente con el beneplácito de los destinatarios. Así pues, la mayor representatividad es una fórmula utilizada para la determinación de la organización sindical más adecuada para concederle en exclusiva la representación de trabajadores fundamentalmente de cara a la participación institucional y la negociación colectiva de eficacia general. Como resulta obvio, la instauración de la figura del sindicato más representativo comporta el reconocimiento de un status jurídicosindical privilegiado para determinadas organizaciones sindicales, de ahí que el TC 39 Como señala el propio TC: «debe favorecerse, por tanto, el cumplimiento de la función que en un régimen democrático se atribuye a los sindicatos en beneficio, no sólo de los intereses de los trabajadores, sino del interés público, que reclama unas organizaciones sindicales fuertes y dotadas de medios suficientes de acción»; STC 99/1983, de 16 de noviembre, f.j. 2º. 256

11 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS haya debido pronunciarse sobre la constitucionalidad de la figura y las diferencias de trato que implica. Frente a la Administración pública, el TC ha mantenido que forma parte del contenido de la libertad sindical del art CE «el derecho a que la Administración Pública no injiera o interfiera en la actividad de las organizaciones sindicales y a no ser éstas discriminadas entre sí por parte de aquélla de modo arbitrario o irrazonable», como también que «los Sindicatos tienen, por tanto, el derecho a ejercer libremente sus actividades y a probar y poner en práctica sus programas de actuación y, correlativamente, a que los poderes públicos y, en concreto, la Administración, no se interfiera en tales actividades o entorpezca la ejecución de aquellos programas» 40. Principio de no injerencia estatal que, v. gr. ha provocado que se considere lesiva del derecho de libertad sindical a una norma que obligue a registrarse de nuevo en el Registro de las Cortes Generales a las organizaciones sindicales que ya tengan reconocida ex art. 4 LOLS personalidad jurídica y capacidad de obrar 41. El principio de no injerencia no significa que la Administración no pueda practicar actuaciones de promoción del hecho sindical 42. Al contrario, la intervención administrativa resultará conforme a la Constitución siempre que contribuya a hacer realidad el mandato constitucional del art. 9.2 CE facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural y CE promoción de las diversas formas de participación en la empresa de manera que, por ejemplo, no atenta contra la libertad sindical el que la Administración emita propaganda institucional promoviendo las elecciones a representantes de los trabajadores, 40 SsTC 23/1983, de 25 de marzo, f.j. 2º; 235/1988, de 5 diciembre, f.j. 2º. 41 STC 121/1997, de 1 de julio, f.j. 9º. 42 STC 75/1992, de 14 de abril, f.j. 2º. cuando existe un sindicato que promueve activamente la abstención 43. La jurisprudencia constitucional en este punto parte del principio de no injerencia e igualdad, al señalar que la CE reconoce «la libertad de creación de sindicatos y la libertad de éstos en el ejercicio de su actividad, sin que las Administraciones públicas puedan interferir en la actividad de las organizaciones sindicales, alterar con su intervención la libertad e igualdad en el ejercicio de la actividad sindical o discriminar a algún sindicato de modo arbitrario o irrazonable» 44, produciéndose la discriminación proscrita cuando «la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, que debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida» 45 ; debiendo valorarse la proporcionalidad de una medida en directa relación con la pérdida de posibilidades de acción de los sindicatos no protegidos por ella o, en su caso, de la pérdida de medidas de tutela de los trabajadores incorporados a estas organizaciones, por el solo motivo de su afiliación a ellas 46. Este principio de igualdad entre organizaciones sindicales que se acoge en la CE, ha llevado al TC a considerar aconsejable la interpretación conjunta de los arts. 14 y 28.1 CE cuando la desigualdad de trato incide sobre el ejercicio del derecho fundamental de libertad sindical 47. El TC apoya con claridad la figura de la mayor representatividad a partir de argu- 43 STC 208/1989, de 14 de diciembre, f.j. 3º. 44 SsTC 23/1983, 25 de marzo, f.j. 2º; 99/1983, de 14 de diciembre, f.j. 2º; 20/1985, 14 de febrero, f.j. 2º; 7/1990, de 18 de enero, f.j. 2º; 217/1991, de 17 de diciembre, f.j. 3º; 191/1998, de 29 de septiembre, f.j. 4º. 45 STC 20/1985, de 14 de febrero, f.j. 2º; 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 4º. 46 SsTC 263/1994, de 3 de octubre, f.j. 3º; 188/1995, de 18 de diciembre, f.j. 6º. 47 Modus operandi del Alto Tribunal desde su STC 53/1982, de 22 de julio. 257

12 ESTUDIOS mentos favorables a la eliminación de la atomización y dispersión sindical, aunque también haya insistido sobre los límites de este favorecimiento a los sindicatos más representativos, a fin de que la concesión de privilegios a determinados sindicatos no suponga a su vez la privación a otros de los medios necesarios para la defensa de sus intereses. En este difícil equilibrio, los criterios suministrados no resultan del todo precisos, aunque ya pueda hablarse de una doctrina constitucional aquilatada en esta materia. La cuestión de la posible vulneración del art. 14 CE por el sistema de representatividad establecido por el legislador, no ha de resolverse partiendo exclusivamente de lo que es un mero recuento de las competencias que se otorgan a unos y otros, pues, además, habrá que estar a la calidad de las mismas 48, calibrándose hasta qué punto existe una proporcionalidad razonable entre los medios empleados y la finalidad perseguida. En primer lugar, importa señalar que la igualdad de trato entre los sindicatos forma parte del contenido esencial del derecho de libertad sindical según la doctrina del TC. En el derecho de libertad sindical está implícita la exigencia de igualdad entre las diferentes organizaciones sindicales y la prohibición de ingerencia de los poderes públicos a efectos de no alterar con su intervención la libertad e igualdad del ejercicio de la actividad sindical. Por tratarse de un problema de igualdad, «el análisis adecuado a tal derecho fundamental ha de constituir en si la diferencia de trato está justificada» 49. De manera que la diferencia de trato entre sindicatos será compatible con los arts. 14 y 28.1 CE siempre que la desigualdad esté desprovista de una justificación objetiva y razonable que deberá apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad 48 SsTC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 10º; 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 3º. 49 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 9º. entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Por consiguiente, el principio de igualdad de trato, connatural a un sistema de libertad y pluralidad sindical, no impide que, en determinadas ocasiones y para determinadas funciones, el TC haya admitido un trato desigual a los sindicatos que no vulnera el art. 14 CE cuando está basado en el criterio de la mayor representatividad. Ello porque según el TC se trata de «un criterio que arranca de un dato objetivo, como es la voluntad de los trabajadores y funcionarios expresada en las elecciones a órganos de representación de trabajadores y funcionarios» 50 ; y también porque la promoción del hecho sindical y la eficaz y efectiva defensa y promoción de los intereses de los trabajadores (art. 7 CE), finalidades también necesitadas de atención, pueden malograrse por una excesiva atomización sindical y la atribución de un carácter absoluto al principio de igualdad de trato 51 y del libre e igual disfrute del derecho reconocido en el art CE 52. Diferencias de trato entre los sindicatos que se enmarca en un problema de límites, por lo que aquéllas tienen que cumplir con los requisitos de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad 53. Según el TC, la promoción de un modelo sindical que favorezca la existencia de sindicatos fuertes para una eficaz defensa de los intereses de los trabajadores, como alternativa al problema de la atomización sindical, 50 Cfr. por todas, SsTC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 13º; 7/1990, de 18 de enero, f.j. 2º; 32/1990, de 26 de febrero, f.j. 3º; 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 3º; 67/1995, de 9 de mayo, f.j. 6º; 188/1995, de 18 de diciembre, f.j. 6º. 51 SsTC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 7º; 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 3º. 52 SsTC 53/1982, de 22 de julio, f.j. 3º; 65/1982, de 10 de noviembre, f.j. 3º; 98/1985, de 29 de julio, f.j. 13º; 7/1990, de 18 de enero, f.j. 2º; 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 3º. 53 SsTC 7/1990, de 18 de enero, f.j. 2º; 188/1995, de 18 de diciembre, f.j. 6º. 258

13 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS constituye un planteamiento legítimo desde la perspectiva de los arts. 7 y 14 CE 54. La representación de los intereses de los trabajadores se vería notablemente mermada en su eficacia si se atribuyese por igual a todos los sindicatos existentes. Como indica el TC «la promoción del hecho sindical y la eficaz y efectiva defensa y promoción de los intereses de los trabajadores [ ] pueden malograrse por una excesiva atomización sindical [ ], pero, como se viene diciendo, las diferencias de trato entre los sindicatos han de cumplir con los requisitos de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad» 55. Para hacer frente a este problema, el ordenamiento jurídico utiliza el criterio de la mayor representatividad para reconocer a las centrales que ostentan el derecho a defender los derechos de los trabajadores en la negociación colectiva o ante organismos de la Administración 56. Pero las diferencias de trato resultan legítimas «siempre que no sea desproporcionado el resultado por restringir el núcleo esencial de la libertad sindical o por entorpecer en exceso el libre funcionamiento de los sindicatos, sometiéndolos a trabas o a controles» 57. Así pues, conforme a la doctrina del TC, el derecho al trato igualitario que tienen todos los sindicatos no es incompatible con la utilización por parte de los poderes públicos, de criterios dirigidos a seleccionar, en evitación de una posible atomización sindical, a aquellos sindicatos que gocen de una especial implantación, audiencia o consideración dentro del colectivo en el que ejercen su actividad y, en atención a ello, concederles determinadas facilidades, apoyo y ventajas que potencien y favorezcan su acción, que no se reconocen al resto de los sindicatos, siempre y cuando la selección se realice según criterios objetivos que impidan diferencias de trato injustificadas o la introducción de elementos de imparcialidad o arbitrariedad, pues en estos casos la diferenciación contradice el principio de igualdad con quebranto del libre e igual disfrute de la libertad sindical Criterios de representatividad en el ordenamiento español El planteamiento jurídico-constitucional del problema es la compatibilización de dos principios que deben quedar garantizados. En primer lugar, el de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos derivado del art CE (en relación con el art. 14CE); de otro, el de promoción del hecho sindical, que enlaza con el artículo 7 de la CE y sería obstaculizado por una defensa a ultranza del primero. En la tensión entre estos dos principios, el problema es de límite. Así pues, para el TC, desde el punto de vista constitucional «no importa tanto el hecho de que unos sindicatos sean calificados legalmente como más representativos ni el modo en que se articulen los diversos grados de representatividad, cuanto los efectos que de ello se derivan. Sólo en la medida en que determinada función o prerrogativa se reconozca a un sindicato y se niegue a otro, surge el problema de determinar su adecuación a los artículos 14 y 28.1 de la CE» 59. En la actualidad, el enjuiciamiento de constitucionalidad no se plantea tanto en relación a la institución de la mayor representatividad sindical, cuya legitimidad constitucional ha sido en reiteradas ocasiones reconocida desde el TC. El problema central de la institución es «de límites», dado que no «sería constitucionalmente admisible una norma que, reconociendo la atribución exclusiva de ciertas prerrogativas o medios de 54 STC 53/1982, de 22 de julio, f.j. 3º. 55 SsTC 188/1995, de 18 de diciembre, f.j. 7º; 32/1990, de 26 de febrero, f.j. 3º. 56 STC 65/1982, de 10 de noviembre, f.j. 3º. 57 STC 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 3º. 58 SsTC 65/1982, de 10 de noviembre, ff.jj. 3º y 4º; 20/1985, de 14 de febrero, f.j. 2º; 39/1986, de 31 de marzo, f.j. 2º; 217/1988, de 21 de noviembre, f.j. 3º. 59 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 8º. 259

14 ESTUDIOS acción a ciertos sindicatos priva a otros en consecuencia de esos mismos medios de acción, cuando éstos sean manifiesta e inexcusablemente necesarios para que la organización sindical que se ve privada de ellos pueda realizar las funciones de defensa de los intereses que le son propios, porque ello equivale a negar la función institucional de estos grupos, tal como le ha sido reconocida en el artículo 7 CE» 60. El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello, constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima 61, pues ha de reunir, además, los restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que tan sólo gozan los sindicatos más representativos 62. Ya en su análisis del proyecto de LOLS, el TC justificó la atribución de funciones a los sindicatos mas representativos en la negociación colectiva, la determinación de las condiciones de trabajo en la Administración Pública, la participación en los sistemas jurisdiccionales de solución de conflictos, la promoción de elecciones de representantes en la empresa y la capacidad para obtener cesiones de uso de bienes sindicales. El TC señaló que «la extensión de un sistema de mayor representatividad es una decisión política no controlable judicialmente, salvo si se vulnera la obligación de igualdad de trato a los sindicatos [ ] o si impide el ejercicio de los derechos sindicales de los trabajadores y de sus organizaciones». Además, el TC indicó que «los criterios en que se inspire la distinción entre organizaciones más o menos representativas tienen que ser de carácter objetivo y fundarse en elementos que no ofrezcan posibilidades de parcialidad o abuso», pues desde el momento que a un sindicato se le reconoce una prerrogativa que a otro se le niega surge el problema de la vulneración de los arts. 14 y 28.1 CE 63. En la jurisprudencia constitucional se entiende que la libertad sindical no ampara un indiscriminado derecho del sindicato a ser integrado en cualquier órgano y en toda circunstancia, incluso en las ocasiones en que la norma legal le reconoce aquél. Así pues, no toda decisión acerca del índice de representatividad de un sindicato tiene por qué afectar al derecho fundamental a la libertad sindical, incluso aunque ello implique una reducción en su nivel de participación en la comisión negociadora del convenio colectivo o un recorte de sus posibilidades de actuación en el sector correspondiente, pues «sólo podrá considerarse como lesiva de la libertad sindical si tiene origen en una decisión contraria a la ley o claramente arbitraria o injustificada» 64. En definitiva, «no toda exclusión o minoración de la capacidad de actuación de un Sindicato determina automáticamente una vulneración de la libertad sindical, sino únicamente cuando incida realmente en sus derechos y la reducción se produzca de un modo arbitrario, antijurídico y carente de justificación» 65. Ello sucede, por ejemplo, en el supuesto de las exclusiones o minoraciones de presencia en las comisiones creadas por convenios colectivos con facultades negociadoras o con la utilización de las mayorías legales para alcanzar un convenio estatutario con exclusión de otro sindicato legitimado. 60 STC 263/1994, de 3 de octubre, f.j. 3º. 61 SsTC 9/1986, de 21 de enero, f.j. 3º; 7/1990, de 18 de enero, f.j. 2º. 62 STC 147/2001, de 27 de junio, f.j. 3º. 63 STC 98/1985, de 29 de julio, ff.jj. 8º, 12º y 13º. 64 SsTC 187/1987, de 24 de noviembre, f.j. 4º; 235/1988, de 5 de diciembre, f.j. 2º; ATC 159/1998, de 1 de julio, f.j. 2º. 65 STC 98/2000, de 6 de abril, f.j. 6º. 260

15 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS Aceptado el criterio de la mayor representatividad, el TC también ha exigido al mismo «la correspondencia entre la conformación técnica de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es constitucionalmente aceptable, y no lo es aquella que utiliza los criterios selectivos para establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con ellos» 66. De ahí, por ejemplo, que el Alto Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto 67. De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine en cada caso la finalidad de la norma o de la representación institucional 68. También el TC acepta el criterio de la «irradiación», figura cuestionada por no fundamentarse en la implantación sindical real en cada ámbito específico. Según el TC tal figura no vulnera el principio de igualdad de trato ya que, de una parte, «la representatividad por afiliación no es el único criterio de medición, de forma que no impide que quienes no pertenezcan a las organizaciones más representativas puedan igualmente alcanzar la representatividad y ejercer las funciones en los concretos ámbitos de ejercicio», y, de otra parte, «la mayor representatividad estatal o comunitaria, que permita irradiarla a 66 SsTC 9/1986, de 21 de enero, f.j. 3º; 7/1990, de 18 de enero, f.j 2º. 67 Cfr. v. gr. SsTC 184/1987, de 18 de noviembre, f.j. 7º; 217/1988, de 21 de noviembre, f.j. 4º. 68 Vid. SsTC 7/1990, de 18 de enero, f.j. 2º; 32/1990, de 26 de febrero, f.j. 4º; 183/1992, de 16 de noviembre, f.j. 7º. las organizaciones afiliadas, arranca de un dato objetivo, que es la voluntad de los trabajadores». El TC respalda la finalidad perseguida por la LOLS en este punto, al considerar que «la potenciación de las organizaciones de amplia base territorial (estatal o comunitaria) y funcional (intersectorial) que asegura la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales de los trabajadores frente a una posible atomización sindical» 69. En relación a esta figura, también el TC ha señalado que cuando «la ley se ocupa de la irradiación de representatividad de las organizaciones superiores a las inferiores, únicamente exige un vínculo de afiliación, federación o confederación entre ellas, sin requerir en ningún caso que el sindicato inferior (afiliado, federado o confederado) se presente a las elecciones con las siglas de la organización compleja en la que se integra» 70. Por lo que respecta a los criterios establecidos en la LOLS para alcanzar la mayor representatividad, el TC justifica el hecho de que a los sindicatos más representativos a nivel de Comunidad Autónoma se les exijan unas condiciones adicionales, al considerarla una «opción legislativa que no puede calificarse de discriminatoria, por tener una justificación razonable, no siendo la regulación propuesta desproporcionada para conseguir la finalidad pretendida». Tampoco se considera discriminatoria dada la capacidad atribuida a las confederaciones sindicales más representativas a nivel de Comunidad Autónoma «capacidad para ostentar representación institucional ante las Administraciones públicas u otras entidades y organismos de carácter estatal», de ahí que el TC considere que no es irrazonable exigirles requisitos adicionales «que garanticen su relevancia no solamente en el interior de la respectiva Comunidad, sino también en relación con el conjunto nacional y que eviten al mismo 69 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 12º. 70 STC 187/1897, de 24 de noviembre, f.j. 6º. 261

16 ESTUDIOS tiempo las distorsiones que resultarían de la atribución de los mismos derechos a sindicatos de distinta implantación territorial y que representen a un número muy distinto de trabajadores, según la población laboral de las respectivas Comunidades Autónomas» 71. Ahora bien, la aceptación de los criterios de representatividad y de implantación sindicales para la acción sindical «como criterios objetivos y constitucionalmente válidos», no necesariamente significa que «sean los únicos utilizables con cualquier propósito» 72. Cualquier regulación al respecto deba observar los requisitos que amparan la diferenciación, especialmente el de proporcionalidad 73, y además que no puedan emplearse otros criterios diferentes 74 que sean más adecuados. De la misma manera, los criterios de diferenciación no son ajenos al ámbito ni a la materia sobre los que se pretende su aplicación, en este sentido, v. gr. los criterios de representatividad del art ET previstos para la negociación colectiva no son aplicables a la representación institucional 75. También es necesario no confundir los conceptos de representatividad e implantación sindicales, «de forma que si cuando un Sindicato reúne los requisitos de representatividad necesarios en el ámbito de que se trate, es evidente que posee implantación suficiente, lo contrario ya no es exacto» 76. Por otra parte, en cierto sentido, la doctrina constitucional que limita el ejercicio del derecho de huelga y el derecho al planteamiento de conflictos colectivos a los sindicatos «con implantación» en el ámbito del conflicto 77, es 71 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 14º. 72 STC 9/1986, de 21 de enero, f.j. 4º. 73 SsTC 188/1995, de 18 de diciembre, f.j. 7º; 184/1987, de 18 de noviembre, f.j. 4º; 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 4º. 74 STC 9/1986, de 21 de enero, f.j. 4º. 75 STC 53/1882, de 22 de julio, f.j. 2º. 76 STC 37/1983, de 11 de mayo, f.j. 3º. 77 SsTC 11/1981, de 8 de abril, f.j. 11º; 70/1982, 29 de noviembre, f.j. 6º; 37/1983, de 11 de mayo, f.j. 3º; 37/1983, de 30 de julio, f.j. 4º. contradictoria con la idea de que ambos derechos forman parte del contenido esencial de derecho fundamental de libertad sindical. Interesa también destacar que según el TC si «es la propia Entidad sindical la que se autoexcluye de la participación en los órganos de representación unitaria o electiva de los trabajadores (lo que es perfectamente legítimo y no se le puede impedir), ello significa que queda igualmente excluida de las consecuencias que la audiencia en dichos órganos lleva aparejadas, entre las cuales sobresale la atribución de la representatividad de los distintos sindicatos» 78. En términos generales, puede decirse que con ciertas salvedades la doctrina del TC ha convalidado el modelo legal de representatividad sindical, aunque en aplicación del test de constitucionalidad (principios de igualdad y de pluralismo sindical) también ha resuelto situaciones en una dirección proclive a la compartición del poder más representativo y a la extensión del pluralismo representativo Análisis de algunas prerrogativas y privilegios En coherencia con el origen del concepto de representatividad, ya consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la OIT, el criterio de la mayor representatividad se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de representación institucional 79. En lo relativo al derecho de participación institucional el TC ha considerado que se encuadra entre los «derechos adicionales» de la libertad sindical, «concedidos a unos sindica- 78 STC 208/1989, de 14 de diciembre, f.j. 7º. 79 Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT; SsTC 53/1982, de 22 de julio, f.j. 3º; 65/1982, de 10 de noviembre, f.j. 3º. 262

17 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS tos sí y a otros no, sobrepasan el núcleo esencial de la libertad sindical, que debe ser garantizado para todos», por lo que no se vulnera el artículo 28.1 CE atribuirlo sólo a algunos sindicatos; precisando además que «el único precepto clave para determinar el alcance que cabe dar a la expresión «participación institucional» en el marco constitucional es el artículo 129 de la Constitución; [ ] dicho precepto entiende por participación la desarrollada en el seno de «organismos públicos», fuera de la cual, otras formas de participación no están prohibidas por la Constitución, pero tampoco reguladas por ella» 80. Esta doctrina se reitera en posteriores pronunciamientos, insistiendo en la necesidad de que la diferencia de trato entre los distintos sindicatos se realicen con arreglo a «criterios objetivos», además de que las medidas «sean razonables y adecuadas al fin perseguido» 81. En la 80 STC 39/1986, de 31 de marzo, ff.jj. 3º y 4º. 81 STC 184/1987, de 18 de noviembre, f.j. 4º, reconociendo el derecho de participación institucional en el Consejo General de la MUFACE a un sindicato de funcionarios (el ANPE) que no es el más representativo, pero sí suficientemente representativo en el ámbito de actuación del organismo (el del conjunto de funcionarios públicos estatales). Con base en esta doctrina, se consideró que lesionaban los arts. 14 y CE las normas reguladoras de las extintas Comisiones Provinciales de Elecciones Sindicales (entre cuyas funciones estaba la de decidir si se computaban o no las actas electorales y también a qué sindicato se atribuían los resultados de la elección), que atribuían exclusivamente la participación en ellas sólo de los sindicatos más representativos, al considerarse un criterio que «no es razonable, ni objetivo, ni tampoco proporcionado a la finalidad y funciones de dichos órganos electorales», al no garantizar la imparcialidad exigible de un órgano de control [STC 7/1990, de 18 de enero, f.j. 4º]. Doctrina similar se vierte en relación a la presencia exclusiva de los sindicatos más representativos en la también desaparecida Comisión Nacional de Elecciones Sindicales, señalando que a través de dicha presencia los sindicatos «no realizan la función típica de participación institucional [ ] sino que intervienen en un órgano de control y seguimiento del proceso electoral» y se insiste en la falta de razonabilidad, de objetividad y de proporcionalidad lesiva de los arts. 14 y 28.1 CE [STC 32/1990, de 26 de febrero, f.j. 4º], es decir se entiende que otorga una posición ventajosa a las organizaciones sindicales que tienen la condición de doctrina constitucional, el trato diferenciado no justifica el que, en ámbitos concretos, sólo puedan tener presencia exclusiva las organizaciones de amplia base, pues lo razonable es garantizar la presencia de éstas sin impedir la de otras de suficiente representatividad en un concreto ámbito 82. El criterio de medición de la representatividad exigida a efectos de la participación institucional del sindicato debe necesariamente guardar adecuación con las funciones y el ámbito del órgano en que se llevaría a efecto la participación sindical. En esta dirección, se ha denegado la aplicación de los criterios del art LET para determinar la presencia de los representantes sindicales en organismos de la Administración Pública que tengan prevista participación institucional; señalándose que para ello ha de utilizarse «algún criterio que, sin ser discriminatorio, permita una eficaz defensa de los intereses de los trabajadores que se verían perjudicados por una atomización sindical». El criterio de representatividad puede ser uno de ellos, y al tratarse de un organismo como el INEM (caso de autos), tal representatividad debe ser medida «en el ámbito nacional» 83. En el caso de la composición de la Comisión Superior de Personal creada por el Gobierno de la Comunidad de Navarra, a la que se incorporan miembros nombrados a mas representativas, que no está constitucionalmente justificada, pues entre otras cosas podría poner en peligro la imparcialidad exigible a todo órgano de control electoral. Otro tanto sucedió con los criterios de participación en la Comisión que gestiona el patrimonio sindical acumulado [STC 183/1992, de 16 de noviembre, f.j. 4º]. 82 STC 217/1988, de 21 de diciembre, f.j. 4º. 83 STC 53/1982, de 22 de julio, f.j. 3º. Se trataba del caso de las Comisiones Ejecutivas Provinciales del INEM, donde la utilización del criterio de la mayor representatividad para determinar la composición de estos órganos venía justificada por las exigencias derivadas del sistema del pluralismo sindical que aconsejan el establecimiento de un modelo eficaz de defensa de los intereses de los trabajadores. 263

18 ESTUDIOS propuesta de las organizaciones sindicales de funcionarios que hubieran obtenido representación en las elecciones a delegados y miembros de las comisiones de personal, con arreglo a criterios de representación proporcional, se considera admisible el criterio de selección, de acuerdo con lo establecido en el art. 6.3 a) LOLS 84. Respecto de la participación institucional del sindicato más representativo, impugnada por invadir competencias autonómicas, el TC salvó su constitucionalidad considerando que la ley «se limita a establecer la capacidad representativa de los sindicatos que tengan el carácter de más representativos a nivel estatal o de Comunidad Autónoma [ ] pero no impide que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias de organización, integren además en sus propios órganos a otros sindicatos que no tengan la consideración de Comunidad Autónoma» 85. En lo atinente a la facultad de promoción de elecciones sindicales, en aplicación de la doctrina sentada en la STC 98/1985, de 29 de julio (f.j. 10º) se considera que el reconocimiento a los sindicatos más representativos de la capacidad para promover elecciones previstas en el art e) LOLS introduce «una ordenación razonable, evitando disfunciones que pudieran derivarse de un reconocimiento mucho más amplio e indiscriminado, sin alterar, por otro lado, los derechos de los que hayan podido quedar excluidos, que pueden presentar sus candidaturas». Razonamiento que permite concluir al TC en el sentido de que la opción del legislador por un modelo abiertamente sindicalizado también respecto de la promoción de las elecciones «no es motivo que permita concluir la inconstitucionalidad de los preceptos» relativos a dicha promoción STC 140//1990, de 20 de septiembre, f. j. 5º. 85 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 11º. 86 STC 57/1989, de 16 de marzo, f.j. 2º; 164/1993, de 18 de mayo, f.j. 3º. La mayor representatividad constituye un criterio válido para constatar la significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general 87. Por lo que respecta a la legitimación negocial de los sindicatos para negociar convenios colectivos de eficacia general, hay que tener presente que la LET se refiere sólo a la negociación colectiva estatutaria que, al estar dotada de eficacia general, es lógico que establezca unos filtros de representatividad para reconocer la legitimación a quienes representen calificadamente los intereses del grupo afectado 88. Este poder de regulación y de ordenación de las relaciones laborales en su conjunto «actúa, en un sistema de negociación colectiva de eficacia general como el instituido en el Título III ET, a través de la representación institucional que ostentan los sindicatos y las asociaciones empresariales, con la consecuencia de que el convenio resultante, siempre que haya sido suscrito por quienes reúnan las mayorías y demás requisitos legales, se aplica indiferenciadamente y obliga a todos los incluidos en su ámbito de aplicación, aun cuando se trate de sindicatos (y de afiliados a los mismos) que no lo suscribieron, bien por no reunir los requisitos legales para acceder a la mesa negociadora, bien porque, aun reuniéndolos, decidieron libremente no firmarlo» 89. En relación a este derecho, el TC ha establecido que la negociación colectiva forma parte del derecho de libertad sindical, concebido como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines constitucionalmente reconocidos a los sindicatos en el art. 7 CE 90. Pero esta afirmación es compa- 87 SsTC 73/1984, de 27 de junio, f.j. 2º; 98/1985, de 29 de julio, f.j. 10º. 88 STC 98/1985, de 29 de julio, f.j. 10º. 89 STC 217/1991, de 14 de noviembre, f.j. 6º. 90 Cfr. por todas, SsTC 4/1983, de 28 de enero; 12/1983, de 22 de febrero; 37/1983, de 11 de mayo; 59/1983, de 6 de julio; 74/1983, de 30 de julio; 264

19 JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ y JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AVILÉS tible «con la configuración legal del ejercicio del derecho a negociar, restringiendo la legitimación para formar parte de la comisión negociadora a las organizaciones sindicales que acrediten un cierto nivel de representatividad allí donde el legislador ha querido dotar al acuerdo resultante de unos determinados y específicos efectos jurídicos, como sucede en el caso de la negociación laboral estatutaria o en el ámbito de la función pública». La jurisprudencia constitucional ha declarado reiteradamente que la indicada limitación no vulnera el artículo 28.1 CE; como tampoco el reconocimiento de determinadas facultades de acción sindical únicamente a los sindicatos más representativos resulta discriminatorio frente a los restantes, una vez reconocido a todos el núcleo indisponible de medios de acción que permiten reconocer como tal al derecho de libertad sindical 91. Asimismo, otras facultades de las organizaciones más representativas como gozar del derecho de excedencia forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales 92 o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones 93, también se han declarado justificadas por este Tribunal y no lesivas del derecho de libertad sindical. No es constitucionalmente admisible que una horma atribuya en exclusiva prerrogativas o medios de acción a ciertos sindicatos, privando a otros de esos mismos medios cuando éstos se manifiestan inexcusablemente necesarios para la organización sindical. 118/1983, de 13 de diciembre; 45/1984, de 27 de marzo; 73/1984, de 27 de junio; 39/1986, de 31 de marzo; 104/1987, de 17 de junio; 75/1992, de 14 de mayo; 164/1993, de 18 de mayo; 134/1994, de 9 de mayo; 95/1996, de 29 de mayo; 80/2000, de 27 de marzo. 91 STC 224/2000, de 2 de octubre, f.j. 4º; con anterioridad, cfr. entre otras muchas, SsTC 4/1983, de 28 de enero, f.j. 4; 12/1983, de 22 de febrero, f.j. 3º; 73/1984, de 27 de junio, f.j. 2º; 98/1985, de 29 de julio, f.j. 7º. 92 STC 263/1994, de 3 de octubre, f.j. 5º. 93 STC 188/1995, de 18 de diciembre, f.j. 5º. En cuanto a la cesión de locales a determinados sindicatos, por parte de la Administración, y con cargo al patrimonio sindical acumulado, el TC ha considerado que un hecho de estas características supone una vulneración de la libertad sindical, la cesión a determinadas centrales sindicales, en aquella ocasión las más representativas, sin atender a un criterio objetivo manifiesto, atenta no sólo contra la libertad sindical en el plano individual, pudiendo influir en el ánimo de los trabajadores a la hora de afiliarse, sino también en el plano colectivo, al dotar a determinadas organizaciones de medios de acción que a otras se niega 94. De esta manera, se ha de valorar la proporcionalidad de la medida en relación directa con la pérdida de posibilidades de acción de los sindicatos no favorecidos 95. La cesión de bienes de patrimonio sindical dio lugar al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación al art. 6.2 Ley 4/1986, de 8 de enero. El debate se suscitaba en relación al inciso «en especial, las de aquellos que por su consideración de más representativos», que podría llevar a considerar que sólo las necesidades de este tipo de sindicatos han de ser atendidas a través de las cesiones de los bienes del patrimonio sindical acumulado. Para el TC era claro que no es éste el sentido del precepto, por lo que no resultaba posible proyectar duda alguna de inconstitucionalidad sobre él. Ciertamente, el precepto destaca la especialidad de las necesidades de las organizaciones más representativas. Y habida cuanta de ello podría cuestionarse la constitucionalidad, esta vez desde el prisma de la igualdad, del distinto tratamiento que depara a representativos y no representativos, pero la interpretación literal del precepto lleva a la conclusión de que las cesiones de bienes están dirigidas también a satisfacer las necesidades organizativas de estas últimas organizaciones (no más representativas). Aunque tam- 94 STC 99/1983, de 16 de noviembre, f.j. 2º y 4º. 95 SsTC 263/1994, de 3 de octubre, f.j. 3º; 188/1995, de 18 de diciembre, f.j. 6º. 265

20 ESTUDIOS bién señala el TC que la aplicación del criterio de la preferencia, complementado por la regla de la proporcionalidad, contenidos en dicha norma «puede suponer, en ciertos casos, que por tratarse de bienes inmuebles de carácter limitado de difícil o imposible divisibilidad, los sindicatos menos representativos no lleguen a tener acceso en determinadas circunstancias a esos bienes y derechos. Pero esta mera posibilidad no supone en abstracto que la regla de la preferencia implique de por sí un tratamiento jurídico desigual entre los sindicatos que suponga una desproporción irrazonable entre la diferencia de trato adoptada entre aquéllos y la finalidad perseguida por la regla legal que la establece; antes bien, reconoce una prelación que es concorde con la diferencia sustancial de implantación, de representatividad y de ejercicio efectivo de funciones que en nuestro sistema de relaciones laborales existe entre los sindicatos más representativos y aquellos otros que por no serlo cumplen generalmente una función marginal en la defensa y representación de los intereses de los trabajadores» SsTC 75/1992, de 14 de mayo, f.j. 4º; 183/1992, de 16 de noviembre, f.j. 4º. La tensión entre el principio de igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de algunos de ellos en virtud de los criterios objetivos antes expuestos, también se ha manifestado en materia de subvenciones a centrales sindicales. En relación a las subvenciones estatales, el TC ha considerado que el criterio de la mayor representatividad no es útil a la hora de discriminar los sindicatos beneficiarios de las mismas, dado que la disp. adicional 6ª ET sólo pretende otorgar capacidad representativa a efectos de la representación institucional, al tiempo que incrementa la brecha entre los sindicatos más representativos y los que no lo son, situando a los primeros en una posición de superioridad que en última instancia puede suponer una inducción o presión indirecta sobre la voluntad afiliativa de los trabajadores 97. Se trata de una materia que no se presta a la definición de criterios generales, sino que habrá de analizarse cada caso concreto 98. En su análisis de cuestiones de este tipo el TC se ha pronunciado declarando que «conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción. Y ello, porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio, 97 SsTC 20/1985, de 14 de febrero, ff.jj. 2º y 3º; 26/1985, de 22 de febrero, f.j. 2º; 72/1985, de 13 de junio, f.j. único. 98 El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de subvenciones a las organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes según la forma que revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas, y la medida en que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o dependan exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las organizaciones sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que puedan ser apreciadas a la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de hecho que debe ser examinada en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese caso (Informe 19, caso núm. 121, párrafo 180; Informe 75, caso núm. 341, párrafo 101). 266