ASOCIACIÓN Y PARTICIPACIÓN PÚBLICA DE PERSONAS EXTRANJERAS

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1 ASOCIACIÓN Y PARTICIPACIÓN PÚBLICA DE PERSONAS EXTRANJERAS SÍNTESIS NORMATIVA El artículo 22 de la Constitución española reconoce el derecho de asociación como un derecho de carácter universal y el artículo 118 del EAC delimita sus competencias. La Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de asociación, no dice nada respecto al disfrute de este derecho por parte de los extranjeros, pero sí lo hace la LODILE que, en el artículo 8 de su versión de diciembre de 2000, reservaba el ejercicio de este derecho a los extranjeros residentes regulares. Este punto, no obstante, fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Este organismo dictó sentencia (STC 236/2007) declarándolo inconstitucional sin nulidad del precepto, bajo el argumento de que excluir la posibilidad de ejercicio de este derecho por parte de los extranjeros en situación administrativa irregular en España vulneraba el artículo 22 CE (FJ. 7). En la misma sentencia, el TC también declaró inconstitucionales el artículo 7.1. de la LODILE, que negaba el derecho de reunión a los extranjeros en situación de irregularidad (FJ. 6) y el artículo 11.1., referido al derecho de libertad sindical, al considerar que la exclusión total del derecho de libertad sindical de los extranjeros en situación administrativa irregular era contraria al artículo 28.1 CE. Esta posición fue reiterada por el tribunal en la STC de 19 de diciembre de 2007 y ya ha sido incorporada a la LO2/2009. Por lo que respecta al asociacionismo político, la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, permite a los extranjeros residentes regulares en España afiliarse a un partido político, equiparándolos así con los residentes nacionales (la anterior ley, la 54/1978, no lo toleraba). En cambio, no los autoriza a crear ningún partido político; sólo lo pueden hacer los españoles. Salvo este supuesto específico de asociacionismo, los extranjeros con permiso de estancia y de permanencia pueden ejercer el derecho de asociación en los mismos términos que los españoles. Es decir, pueden hacerse miembros de asociaciones ya existentes o, incluso, promover y constituir nuevas asociaciones. Hasta el punto de 1

2 que el artículo 69 de la LODILE obliga a los poderes públicos a promover el asociacionismo entre los extranjeros, a dar apoyo a los sindicatos, organizaciones empresariales y a las ONG, facilitándoles recursos materiales y ayuda económica. Dicha ayuda puede materializarse tanto mediante los programas generales electorales como en relación con sus actividades específicas. El artículo 10 del Decreto de la Generalitat 188/2001 también insta a los poderes públicos catalanes a promover el asociacionismo entre los extranjeros. Por su parte, los artículos 69 a 72 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL, actualmente en proceso de revisión), y los artículos 227 y siguientes del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones locales (ROF), aprobado por el el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, establecen la obligación de los ayuntamientos de fomentar el asociacionismo vecinal, prestar ayuda y facilitar la participación de estas entidades en la administración municipal, según su representatividad. Con respecto a la constitución y registro de las asociaciones, no existe un trámite general de intervención específica de los ayuntamientos. La Ley catalana de asociaciones 7/1997 no establece ninguna intervención de los entes locales y, únicamente en su artículo 35.4, remite a la legislación municipal y de régimen local para la regulación de las asociaciones de vecinos. En cuanto a la participación pública, el artículo 13.2 de la Constitución excluye expresamente a los extranjeros del derecho de participación directamente o mediante representante en los asuntos públicos y del de acceso a las funciones y cargos públicos (todos ellos reconocidos en el artículo 23 CE). Los extranjeros sólo podrán disfrutar de estos derechos en caso de elecciones municipales siempre que exista un criterio de reciprocidad establecido por ley o tratado (ver los artículos 13.2 CE, 176 y 177 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, y 6.1 de la LODILE). En la práctica, sólo se ha conferido este derecho a los ciudadanos comunitarios cuando ha habido elecciones municipales del lugar de residencia o elecciones al Parlamento Europeo, de acuerdo con el artículo 8.B.1 del Tratado de la Unión. Además, se ha permitido a los nacionales de Noruega votar en las elecciones municipales, de acuerdo con lo que establece el tratado de reciprocidad firmado entre este país y España. En el caso de estos nacionales, el ejercicio de los derechos electorales se manifiesta en los mismos términos que en el de los españoles. 2

3 Ante esta situación, el artículo 6.2. de la LODILE (en la versión aprobada en enero por la LO 4/2000) establecía una especie de procedimiento especial de representación y participación política de los inmigrantes que no podían participar en las elecciones municipales. Pero la reforma de la ley introducida por la Ley Orgánica 8/2000 suprimió dicha posibilidad. Formalmente, la situación actual sigue siendo la misma, aunque en un futuro reciente probablemente cambiará 1. Fuera del ámbito político, existen otros mecanismos de participación de los inmigrantes. Por ejemplo los de tipo administrativo, recogidos en el artículo 105 de la Constitución; los vinculados a la educación o los relacionados con la participación de la juventud; artículos 27 y 48, respectivamente, de la CE. Todo se concreta en tres tipos de participación, establecidos en el artículo 6 de la LODILE: participación política en las instituciones locales, participación administrativa en el ámbito local y participación en los procesos electorales en los países de origen. Con respecto a la posibilidad de participación administrativa, el artículo 6.2 reconoce a los extranjeros residentes y empadronados en un municipio todos los derechos establecidos bajo este concepto en la legislación de bases de régimen local. Además, dice que podrán ser escuchados en los asuntos que les afectan de acuerdo con lo que dispongan los reglamentos de aplicación. En realidad, esta última posibilidad sólo se puede interpretar a título de ejemplo reiterativo, porque el artículo 6.2 se remite a la LRBRL y, por consiguiente, da a entender que los extranjeros tienen reconocidos los derechos y deberes que el artículo 18 de esta ley establece para los vecinos (ya que la condición de vecino deriva directamente del empadronamiento). En esencia, se trata de los derechos de acceso a las prestaciones y servicios municipales y del derecho a participar en la administración municipal en el sentido más amplio del término, cosa que engloba la posibilidad de ser escuchados. 1 En este sentido, cabe destacar la adopción por unanimidad de la Proposición no de Ley sobre reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos extranjeros en España (BOCG. Congreso de los Diputados, serie D, nº. 327, de 3 de febrero de 2006). El 18 de agosto del mismo año, ICV y el PSOE presentaron conjuntamente una propuesta, con el apoyo del Gobierno, con el fin de acelerar el proceso de ampliación del derecho de sufragio a las elecciones locales para los extranjeros de determinadas nacionalidades, así como para pedir un dictamen al Consejo de Estado sobre la adecuada interpretación de la reciprocidad del art CE. La lista de estos países varía con el tiempo, pero los Acuerdos publicados en el BOE todavía son pocos: Noruega, Chile, Ecuador y Nueva Zelanda. Actualmente hay otros acuerdos con Argentina, Nueva Zelanda, Cabo Verde, Trinidad y Tobago, Paraguay, etc., en proceso de tramitación. La lista de países con los que se puede establecer la reciprocidad es, no obstante, muy limitada. 3

4 De hecho, aparte de los procedimientos de participación ciudadana establecidos en la legislación de régimen local, existe la posibilidad de que los propios ayuntamientos (haciendo uso de su potestad de autoorganización) establezcan otras formas, medios y procedimientos de participación, con el único límite de no despreciar las facultades decisorias de los órganos representativos (artículo 69 de la LRBRL). Asimismo, el artículo 49 de la LRBRL prevé que durante la aprobación de ordenanzas y reglamentos municipales habrá una fase de información pública y de audiencia. Este hecho queda complementado por los artículos del ROF en que establecen el derecho de los vecinos a recibir información y el deber de los ayuntamientos de considerar y dar apoyo al movimiento asociativo de sus vecinos. A ello se suma también los artículos de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña (LMRLC), aprobada como texto refundido por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril. De este conjunto de preceptos resultan los siguientes órganos o instituciones de participación en los ayuntamientos: 1) Las entidades de participación ciudadana que, de acuerdo con el artículo 72 de la LRBRL, son asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, constituidas libremente por las personas interesadas y que, de conformidad con la LMRLC y el ROF, pueden intervenir en los debates municipales y en la adopción de decisiones del ayuntamiento. El problema, no obstante, es que dichas entidades tienen un bajo grado de representatividad, de modo que se plantea la necesidad de que los ayuntamientos hagan un trabajo de sensibilización y de promoción del asociacionismo entre los extranjeros. 2) Los distritos y órganos territoriales de participación, que pueden crear los ayuntamientos interesados para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales. Sin embargo, tal como está configurada legislativamente la composición de estos órganos (en la LRBRL y en la LMRLC), el acceso a los mismos de los extranjeros es muy difícil. 3) Los consejos, foros y otros órganos sectoriales, que son los que pueden tener un papel más relevante como órganos de participación ciudadana efectiva. Pueden ser creados por los ayuntamientos, asignándoles generalmente funciones de propuesta, información y debate. 4

5 De hecho, la misma LODILE (artículos 20.2, 69 y 70) reconoce un cierto papel a las entidades que representan a los inmigrantes, como por ejemplo cuándo les confiere una participación en el Foro para la integración social de los inmigrantes. En todo caso, debería extenderse la participación de los extranjeros a otras instancias administrativas, tanto estatales como autonómicas, aparte de las propias de los servicios a los que tengan acceso, como el de educación. Por último, por lo que respecta a los procesos electorales en los países de origen, desde la reforma de diciembre del 2000 la LODILE ya no habla de "favorecer" la participación de los inmigrantes en los procesos democráticos por parte de los poderes públicos sino simplemente de "facilitarla". De esta manera, las obligaciones de los ayuntamientos se concretan sencillamente en la posibilidad de ofrecer espacios o locales para reuniones o actos. Los responsables habituales son las oficinas consulares correspondientes. DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL Teniendo en cuenta la tradicional importancia de la participación ciudadana en la vida municipal (que desde este punto de vista englobaría también el asociacionismo), la participación pública de los extranjeros se relaciona fundamentalmente con la Administración local. De hecho, el artículo 6.2. de la LODILE sólo se refiere a ésta. En todo caso, considerando que la participación de los extranjeros en el resto de ámbitos de la Administración pública es igualmente defendible, las demás administraciones (tanto la autonómica como la estatal) también se hallan implicadas. En este sentido, es interesante ver los artículos 20.2, 69 y 70 de la LODILE, el art. 118 del neac y el artículo 10 del Decreto 188/2001, sobre la obligación de promoción e integración de asociaciones. Con todo, es necesario señalar que, en lo que respecta al derecho de asociación, y de acuerdo con el artículo 22 CE, sólo es posible suspender o disolver las asociaciones por resolución judicial motivada. Los ayuntamientos, en cambio, están obligados a fomentar el asociacionismo vecinal, así como a facilitar y dar apoyo a la participación de dichas entidades en la administración municipal, según su representatividad. El 5

6 número de miembros de estas entidades es el que se tendrá en cuenta a la hora de valorar su representatividad. Son también los ayuntamientos los que, en relación con el derecho de participación política (sufragio activo y pasivo en el ámbito local), acostumbran a asumir importantes responsabilidades de orden práctico, tanto con respecto al desarrollo de la campaña electoral, como a la celebración de las elecciones. 6

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