Recursos Vivos Acuáticos: Análisis de Normas Nacionales e Internacionales y Propuestas de Alternativas de Presupuestos Mínimos

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1 1 Publicaciones Recursos Vivos Acuáticos: Análisis de Normas Nacionales e Internacionales y Propuestas de Alternativas de Presupuestos Mínimos Lic. Juan Javier García Fernández INDICE GENERAL Resumen Ejecutivo. SECCION PRIMERA: Bases de la Legislación Internacional y Nacional sobre Protección y Uso de los Recursos Bióticos del Medio Acuático. 1. Aspectos centrales de la legislación internacional sobre conservación y uso sustentable de los recursos marinos La jurisdicción internacional sobre los recursos vivos del mar La Convención sobre el Derecho del Mar. La jurisdicción sobre el medio marino en la CDM. Regulaciones referidas a los recursos vivos del mar El Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Poblaciones de Peces Altamente Migratorios. Bases biológicas y jurídicas del manejo de especies migratorias. Principios del Acuerdo para el manejo de poblaciones migratorias.

2 El mar en el Convenio sobre Diversidad Biológica La CITES y los organismos marinos y de aguas dulces La Comisión Ballenera Internacional Acuerdos regionales para la explotación de recursos vivos La Convención sobre Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo. 2. Legislación Internacional sobre Prevención de la Contaminación Marina El Tratado MARPOL La Convención de Londres sobre Vertimientos. 3. Aspectos Centrales de la Legislación Nacional Sobre el Medio Acuatico y Marino. 3.1 Sobre la jurisdicción nacional en el Mar Argentino Conflictos de jurisdicción entre la Nación y las provincias Conservación y uso de los recursos marinos vivos Prevención de la contaminación lacustre, fluvial y marina. SECCION SEGUNDA: Elementos para la Elaboración de NORMAS MínimAs sobre Protección y Uso Sustentable de los Recursos Bióticos Acuáticos. 1. Aspectos Centrados en la Conservación de la Diversidad

3 3 Biológica a Nivel de Ecosistemas Acuáticos Gestión y protección de las zonas costeras. Aspectos institucionales y financieros del manejo costero. Las zonas costeras y el régimen federal de gobierno Areas protegidas marinas y costeras El manejo de humedales Prevención de la contaminación fluvial, lacustre y marítima. 2. Aspectos Centrados en la Conservación de la Diversidad Biológica Acuática a Nivel de Especies y Poblaciones Protección de especies marinas y de agua dulce amenazadas Prevención y control de las especies exóticas en el medio acuático Conservación de los mamíferos marinos Uso sustentable de los recursos vivos del mar Uso sustentable de los recursos vivos de las aguas dulces Recursos genéticos marinos y de aguas dulces. Tablas. Tabla I: Obligaciones Mínimas de Protección de la Biodiversidad y de Uso Sustentable de los Recursos Naturales Marinos y Acuicolas Emanadas de los Tratados Internacionales Suscriptos por la Argentina. Tabla II: Descripción de las Actividades para la Aplicación de los Presupuestos Mínimos de Protección de los Recursos Vivos Marinos y de Agua Dulce. Bibliografía.

4 4 Resumen Ejecutivo El propósito de este trabajo es aportar a la definición de un sistema de control ambiental, en las áreas particulares de la conservación y uso sustentable de los recursos bióticos acuícolas, marinos y de agua dulce. Para ello se efectuó una revisión de la normativa internacional y nacional vigente sobre estos temas. Se ha puesto especial énfasis en identificar cuál es el alcance de las competencias del gobierno federal, y las de los gobiernos provinciales. El análisis que se presenta se centra en evaluar la eficacia de las normas nacionales para enfrentar adecuadamente la vasta y compleja problemática de la protección de estos recursos e identificar aquellos compromisos que ha asumido mediante la firma de los tratados vinculantes incorporados a nuestro derecho. Donde los hay, se señalan los vacíos normativos existentes al momento a nivel nacional. Se presentan finalmente propuestas de presupuestos mínimos, tanto para la protección de la biodiversidad marina y de las aguas dulces como para el uso sustentable de los mismos, en el sentido empleado por la Consitución Nacional de 1994, que la Nación debe dictar en virtud de lo establecido en el Artículo 41 de la Carta Magna. Sección primera Se comienza el análisis destacando los puntos centrales de la legislación internacional sobre conservación y uso sustentable de los recursos vivos acuáticos, y sobre prevención y control de la degradación del medio marino por la contaminación. En esta sección se efectúa una revisión del tratamiento jurisdiccional de los recursos biológicos marinos en la legislación internacional, con sus más recientes modificaciones. Posteriormente se analizan los tratados sobre explotación

5 5 racional de los recursos marinos, incluyendo los tratados regionales de interés para la Argentina. Se exceptúa el análisis del Tratado Antártico en general, aunque sí el de convenciones de alcance subantártico. Resumen ejecutivo - i La última parte de la sección primera se destina al análisis de los aspectos centrales de la normativa nacional sobre recursos marinos. Entendiendo que es central para la definición de competencias y de políticas sectoriales, se revisan los aspectos jurisdiccionales sobre el Mar Argentino en nuestra legislación. Se analizan algunos conflictos persistentes entre la Nación y las provincias sobre el particular. La legislación sectorial de nivel nacional sobre pesca marina y sobre prevención y control de la contaminación es revisada y analizada. Sección segunda Dado que la Constitución Nacional de 1994 establece que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección en materia ambiental, y a las provincias las necesarias para complementarlas, en esta sección del informe se avanza en identificar propuestas de presupuestos mínimos sobre el medio acuático en dos de los temas previstos en el texto constitucional: preservación de la diversidad biológica y utilización racional de los recursos naturales. Para identificar los elementos a incluir en dichas propuestas se han considerado: 1) las obligaciones mínimas derivadas de los tratados internacionales suscriptos por el país en la materia, 2) legislación comparada de países con ordenamiento federal, y 3) los propios antecedentes normativos de la Argentina. Las propuestas de normas mínimas se presentan en dos grandes bloques temáticos: las acciones centradas en el nivel de los ecosistemas, y las referidas al nivel de especies y poblaciones. En todos los casos se consideran los tres elementos arriba citados.

6 6 Se analizan en el primer conjunto de temas, la gestión y protección de las zonas costeras, las áreas protegidas marinas y costeras, aspectos del manejo de humedales y lo relativo a aspectos de contaminación de las aguas. Resumen ejecutivo - ii El segundo conjunto de temas abarca las especies acuáticas amenazadas, la prevención y el el control de la introducción y liberación de especies exóticas, aspectos particulares de la conservación de mamíferos marinos, sustentabilidad del uso de especies silvestres marinas y de agua dulce, y por último lo relativo a los recursos genéticos marinos y dulceacuícolas. Se presentan las actividades que deberían implementarse para la adopción o refuerzo de las normas mínimas propuestas, mencionando las que debería desarrollar la autoridad ambiental nacional y las que debieran estar a cargo de otros organismos nacionales, de los gobiernos provinciales o de insituciones académicas Resumen ejecutivo - iii SECCION PRIMERA Bases de la Legislación Internacional y Nacional sobre Protección y Uso de los Recursos Bióticos del Medio Acuático. 1. Aspectos centrales de la legislación internacional sobre conservación y uso sustentable de los recursos marinos. En concordancia con lo expuesto en un anterior informe sobre alternativas de presupuestos mínimos para conservación y uso sustentable de la biodiversidad terrestre, flora, fauna, bosques y áreas protegidas (García Fernández, 1996), se entiende que uno de los condicionantes para la identificación de normas mínimas sobre recursos biológicos marinos y de agua dulce, está dado por la legislación internacional adoptada por la República Argentina la que,

7 7 de acuerdo con lo establecido por la Constitución Nacional de 1994 primará por sobre la legislación nacional. Se analizan a continuación los principales instrumentos internacionales que consideramos pertinentes al efecto de la presente consultoría La jurisdicción internacional sobre los recursos vivos del mar. La jurisdicción sobre los espacios marítimos es determinante para la conservación y uso sostenible de los recursos vivos del mar. Dicha jurisdicción dependerá de la naturaleza jurídica del lugar en que se encuentran esos recursos. La delimitación del sector de los mares sujeto a la jurisdicción de los países ribereños y, consiguientemente, de los mares internacionales fue variando a lo largo de las épocas. Inicialmente, predominaban las consideraciones sobre defensa, viéndose necesario que hubiera una porción del mar adyacente a las costas que debía estar bajo la soberanía de los estados ribereños. La extensión de esa franja de mar territorial era objeto de controversias. Paulatinamente en esta controversia fue adquiriendo una importancia preponderante la explotación de los recursos naturales. Las áreas de alta mar eran consideradas res communis y eran de acceso abierto para la pesca por quien quisiera y pudiera hacerlo. En esas condiciones no hay incentivos para la conservación de los recursos vivos, siendo las únicas limitantes a la pesca el capital y la tecnología disponible, y el nivel de demanda en el mercado (Clark, 1974). Los Estados Unidos reivindicaron en 1945 mediante una proclama del presidente Truman su derecho a establecer zonas de conservación en áreas contiguas a su mar territorial, porque los tratados existentes no protegían adecuadamente las pesquerías (Armas Pfirter, 1994; Grzybowski et al., 1995). Ello fue seguido por otros actos similares de países de América Latina, entre ellos Argentina en 1946, y Panamá, Chile y Perú, en América del Sur tempranamente introdujo el concepto de 200

8 8 millas, desde la Declaración de Santiago en 1952, que fue suscripta por Chile, Ecuador y Perú, si bien se la denominó zona de soberanía marítima. Posteriormente las declaraciones de Montevideo y de Lima en 1970, y las resoluciones del Comité Jurídico Interamericano de 1973 insistieron en tal sentido, es decir, reconociendo el derecho de los estados ribereños en la utilización de los recursos marinos en vastas áreas adyacentes a sus costas. El concepto de zona económica exclusiva (ZEE) surge de aportes posteriores de los países africanos y asiáticos, ya que consideraban que el régimen de alta mar vigente beneficiaba a los estados desarrollados. En 1976 los Estados Unidos aseguraron su control sobre los recursos pesqueros expandiendo su jurisdicción hasta 200 millas como zona de conservación pesquera, mediante la Ley Magnuson. Todos estos enfoques doctrinarios confluyeron finalmente a nivel internacional en la elaboración y aprobación, no sin fuertes polémicas, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la cual fue abierta a la firma en Montego Bay, Jamaica, en diciembre de La Convención sobre el Derecho del Mar. Abierta a la firma en 1982, recién en noviembre de 1994 alcanzó la 60a. ratificación que permitió su entrada en vigor. La República Argentina ratificó la Convención sobre el Derecho del Mar (CDM) mediante ley N , promulgada el 17 de Octubre de En 1973 se convocó a la Tercera Conferencia sobre Derecho del Mar, que procuraba superar la situación generada con las dos conferencias anteriores, cuyos documentos finales no eran luego ratificados por los estados. Las deliberaciones se extendieron durante nueve años. De todos modos, en consonancia con la fecha de su redacción y adopción, la CDM no es un documento surgido de consenso, como sí lo han sido convenios posteriores, como los de Cambio Climático y de Diversidad Biológica, adoptados en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Si bien la CDM fue firmada en su momento por 119 países, el proceso de ratificación fue y sigue siendo lento. El bajo número de ratificaciones habidas en casi 15 años contrasta con otros tratados

9 9 multilaterales, especialmente los exclusivamente ambientales. La CDM es una de las más amplias y complejas convenciones internacionales y procura dirimir puntos de gran conflicto sobre los que no había habido antes normas suficientemente acordadas. Regula una enorme cantidad de asuntos vinculados al mar, entre ellos: la jurisdicción sobre el mar y sus recursos, el acceso a los mares, la navegación, la protección del medio marino, la explotación y conservación de los recursos vivos del mar, la investigación científica en el medio marino, y un regimen complejo de carácter internacional para la explotación minera de los fondos marinos. A ello debe agregarse un detallado sistema de resolución de controversias. Con excepción del régimen de explotación de los fondos marinos, que fue objetado por algunos estados y, entre ellos, los Estados Unidos de América, la mayoría de las previsiones de la CDM se han transformado en derecho consuetudinario a nivel internacional, tanto en lo referente a la navegación como a los derechos y deberes de los estados ribereños y al aprovechamiento de los recursos vivos del mar. La principal fortaleza de la CDM es su amplio alcance temático y su enfoque ecosistémico integral, sus numerosas disposiciones ambientales, el método innovativo de resolución de controversias mediante un sistema global y vinculante, y su capacidad de actuar como tratado marco, permitiendo su crecimiento y complementación con otros acuerdos regionales que se celebren. Con anterioridad a la CDM, los gobiernos podían, en su propio interés, administrar adecuadamente los recursos marinos dentro de la ZEE. La convención introduce la obligatoriedad de hacerlo. Por este medio los estados ribereños se comprometen a preservar los recursos vivos de su ZEE, no permitiendo un exceso de explotación y a tomar medidas sobre maneras de prevenir la contaminación procedente tanto de fuentes terrestres como marinas. La CDM habría contribuido a eliminar o resolver el 35 % de los conflictos entre Estados a causa de la uso de los océanos (Tognetti, 1995). Su principal debilidad, sin embargo, es que el nivel de fiscalización posible sobre el cumplimiento del tratado es bajo. En el tema que interesa principalmente a este informe, la CDM

10 10 regula tres grupos de temas que se analizan a continuación: los problemas de jurisdicción, la regulación de los recursos vivos, y la protección del medio ambiente marino. La jurisdicción sobre el medio marino en la CDM. Los estados ribereños tienen soberanía más allá de sus aguas interiores, sobre una faja de 12 millas marinas (22 km) medidas a partir de la línea de base (línea de bajamar), que consituye el mar territorial. Dicha soberanía se extiende al espacio aéreo y al lecho y subsuelo en esa faja (Arts. 2 y 3). En la misma se debe permitir el paso inocente de buques de otras banderas. Dicho paso inocente significa, entre otras cosas, que el buque no puede realizar actividades de pesca ni de investigación dentro del mar territorial (Art. 19). Una segunda faja de ancho simmilar se define como zona contigua al mar territorial. En esta zona, el estado ribereño puede tomar medidas de fiscalización relacionadas con aspectos sanitarios, aduaneros, fiscales y de inmigración (Art. 33). Desde allí, y hasta las 200 millas marinas (371 km), se extiende la zona económica exclusiva (ZEE). En la misma, el estado ribereño tiene soberanía para los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayaentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, así como jurisdicción con respecto a la investigación científica marina, y a la protección y preservación del medio marino (Arts. 56 y 57). Los artículos 76 y 77 se refieren a la plataforma continental y a los derechos del estado ribereño sobre la misma. La plataforma continental comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que van desde su mar territorial hasta el borde exterior del margen continental. Si este se encontrara a menos de 200 millas marinas de la línea de base, la plataforma ontinental se extenderá igualmente hasta las 200 millas, coincidiendo con la ZEE. La línea del límite exterior de la plataforma continental en el lecho del mar deberá estar situada a una distancia que no exceda de 350 millas marinas desde la línea de base.

11 11 El estado ribereño ejerce soberanía sobre la plataforma continental para la exploración y explotación de sus recursos naturales. Si no los explora ni explota, ningún país podrá hacerlo sin expreso consentimiento del estado ribereño. Es importante señalar que dichos recursos naturales no son sólo los minerales y otros recursos no vivos del lecho y subsuelo del mar, sino también los organismos vivos pertenecientes a especies sedentarias, es decir aquellos que en el período de explotación están inmóviles en el leho del mar o en su subsuelo o sólo pueden moverse en cnostante contacto físico con el lecho o el subsuelo. Finalmente, la sección primera de la Parte VII se refiere a la alta mar. El artículo 86 define a la alta mar como todas las partes del mar no incluidas en la ZEE, en el mar territorial o en las aguas interiores de un estado, ni en las aguas archipelágicas de un estado archipelágico. Regulaciones referidas a los recursos vivos del mar. La CDM analiza por separado lo relativo a la regulación de los recursos vivos en la ZEE (Arts. 61 a 67), y en la alta mar (Arts. 116 a 120). Para el primer caso, presenta lineamientos generales para la conservación y utilización de los recursos vivos, dedicando luego especial atención a: las poblaciones que se desplazan entre diferentes jurisdicciones vecinas; las especies altamente migratorias; los mamíferos marinos; las especies anádromas y las catádromas. Los lineamientos generales establecen que el estado ribereño, para la conservación de sus recursos: Fijará la captura permisible de los recursos vivos dentro de su ZEE. Deberá tomar medidas adecuadas de manejo, basadas en la mejor información científica disponible, tanto para asegurarse que los recursos vivos de su ZEE no estén amenazadas por un exceso de explotación, como para contribuir a preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles tales que puedan producir el máximo rendimiento sostenible. Debe tener en cuenta el efecto de esas medidas sobre otras

12 12 especies que estén asociadas o sean dependientes de las especies capturadas, de modo de preservarlas o restablecer sus poblaciones. Entre las facultades que tienen los Estados ribereños es la de regular el esfuerzo de captura, para esto debe evaluar la cantidad de permisos a ser otorgados para cada especie en su ZEE, sea tanto a barcos de propia bandera como de otros países. La facultad de determinar en su ZEE tanto la captura total permisible como el esfuerzo de captura, es discrecional del estado ribereño. Las controversias que surjan como consecuencia del ejercicio de dicha facultad, no pueden ser sometidas al procedimiento obligatorio de solución de controversias previsto en el artículo 297, párrafo 3.a. de la CDM. El estado ribereño no debiera determinar en forma arbitraria la captura permisible ni el esfuerzo de captura. Como señala el artículo 300, está obligado a cumplir de buena fe las obligaciones contraídas, ejerciendo los derechos, deberes y competencias de manera tal que no constituya un abuso del derecho (Tognetti, 1995). El uso de los recursos, por su parte, está en la CDM basado en que el estado ribereño promueva su utilización óptima en la ZEE. El inciso 2 del Art. 62 dice que cuando el estado ribereño no tenga la capacidad para explotar toda la captura permisible, dará aceso a otros estados para que pesquen el excedente, mediante acuerdos a ese fin. Siendo que muchos países en desarrollo no tienen capacidad suficiente para explotar sus propios recursos al máximo nivel permisible, la CDM está sugiriendo que esa subexplotación debiera ser aprovechada por terceros países, siempre que cumplan con las reglamentaciones y leyes del estado ribereño, incluyendo los pagos por concesión de licencias, etc. El estado ribereño tiene derecho a fijar las cuotas de captura por barco o especie, las artes de pesca, las épocas y tamaños de veda, y las normas de prevención de contaminación pertinentes. Del mismo modo podrá, si lo desea, embarcar observadores en los buques habilitados, o exigir que toda la captura, o parte de ella, se desembarque en sus puertos.

13 13 El Art. 65 hace expresa referencia a que este criterio no se extiende a los mamíferos marinos. Los estados ribereños podrán prohibir, limitar o reglamentar la explotación de mamíferos marinos en forma más estricta que la dispuesta por el CDM. La CDM ha procurado avanzar en la resolución de los temas más problemáticos referidos a los recursos vivos del mar, que son los que surgen de la alta movilidad de ciertas especies o poblaciones. No se revisará aquí en detalle lo referido a las especies anádromas y catádromas, ya que en el hemisferio sur no hay casos de poblaciones que efectúen desplazamientos anuales asemejables a los de los salmones o anguilas, que atraviesan variadas jurisdicciones obligadamente, desde las aguas continentales hasta la alta mar. De relevancia para la región, en cambio, en lo referido a las poblaciones que se encuentran compartidas por dos o más estados ribereños, o que se mueven entre la ZEE de un estado ribereño y la zona adyacente ( straddling fishes ), así como a las especies altamente migratorias, ya que ha sido la mayor fuente de conflictos internacionales relativos a la pesca marina. El problema de la así llamada milla 201 consiste en que a partir de allí, jurídicamente se está en alta mar, por lo cual las flotas pesqueras de terceros países no ribereños (la CDM se refiere a Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente a la ZEE ) pueden producir una explotación excesiva de esas poblaciones, en detrimento de los intereses de los estados ribereños. Debe recordarse que, desde la proclama del presidente estadounidense Truman en 1945 (vide supra) los estados ribereños han defendido su derecho en la base de la contribución especial que éstos hacen al mantenimiento de los stocks de las especies objeto de pesca. Es conocido que las áreas de reproducción y aquellas donde se producen las primeras etapas de crecimiento de los grandes cardúmenes de peces marinos suelen estar ubicadas en aguas relativamente poco profundas, próximas por lo tanto a los continentes, dentro de las ZEE de los países ribereños. En sus movimientos anuales, varias especies de gran valor comercial, sin embargo, traspasan el límite artificial de las 200 millas, ingresando en lo que jurídicamente es alta mar. En ese momento pueden ser

14 14 cosechadas por flotas de terceros países. La CDM establece como línea general de políticas para los casos de dos o más países ribereños, la coordinación entre las partes interesadas, mediante acuerdos directos o por medio de organizaciones regionales o subregionales, para adoptar medidas que aseguren la conservación y el desarrollo de esas poblaciones. Si se trata de poblaciones que entran y salen de la ZEE hacia las aguas adyacentes, el mecanismo sugerido es similar, pero el texto dice que se procurará acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones en las áreas adyacentes (Art. 63, inc. 2). Es decir que el país ribereño no debe acordar con terceras partes las medidas pertinentes para la ZEE, ya que es soberano sobre los recursos vivos de ese sector, sino que debe concertarse en lo relativo a la zona adyacente a la ZEE. Para las especies altamente migratorias, las disposiciones son similares, tendiendo a establecer acuerdos entre partes, pero en una base más homogénea, ya que se trata de especies que efectúan desplazamientos enormes, a lo largo de áreas muy extensas. Cabe señalar que en este caso hay una lista expresa de especies altamente migratorias, que se detalla en el Anexo I de la CDM. En dicho anexo se listan especies del hemisferio norte, del Océano Pacífico o de mares tropicales, además de algunas familias enteras de tiburones y otras de cetáceos de distribución más amplia. Pese al avance que significó el reconocimiento del problema por parte de la CDM, y el camino de soluciones propuesto, la situación distó de mejorar a este respecto. Por un lado, como se dijo, la CDM ha merecido un bajo número de ratificaciones, habiendo entrado en vigor a fines de Antes de ello, en la Cumbre de la Tierra (CNUMAD) el problema siguió estando al tope de la agenda medioambiental y se encomendó la elaboración de un acuerdo complementario que avanzara sobre lo dispuesto por los artículos 63 y 64 de la CDM, respetando sus principios. En la sección referida a la pesca en alta mar, la CDM reconoce el derecho de todos los estados a que sus nacionales se dediquen a la actividad, pero remite a la necesidad de que se sujeten a lo establecido en los artículos 63 a 67, respecto a los derechos,

15 15 deberes e intereses de los estados ribereños. Las restantes disposiciones sobre la conservación y uso de los recursos vivos de la alta mar son similares a lo establecido para las ZEE, tanto en lo relativo a fijar capturas permisibles, como a la necesidad de preservar o restablecer las poblaciones que lo requieran, incluyendo las de especies asociadas o dependientes de las especies objeto de la pesca. La diferencia principal estriba en que se invita a los países cuyos nacionales explotan estos recursos a cooperar entre sí, ya que esos recursos vivos no están sujetos a la soberanía de ningún estado El Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y Poblaciones de Peces Altamente Migratorios. Como se dijo más arriba, la Convención sobre el Derecho del Mar (CDM) alcanzó a plantear el problema de las poblaciones de peces transzonales y migratorios en sus artículos 63 y 64, pero no a resolverlo, ya que se limitaba a recomendar la cooperación y la creación de instrumentos regionales de negociación entre las partes en conflicto. Se decidió, luego de la CNUMAD de 1992, convocar a una Conferencia de las Naciones Unidas para analizar la implementación de las previsiones de la CDM sobre peces transzonales y migratorios. El punto fue incluido como fuerte recomendación en la Agenda 21 (Capítulo 17, párrafo 17.49), al urgir que se dé efectividad plena a las previsiones de la CDM para proteger las pesquerías y poblaciones transzonales. La subsiguiente conferencia estableció un texto preliminar de acuerdo, el que fue revisado entre julio y agosto de 1995, y abierto a la firma en diciembre de ese año. La etapa final de negociaciones se vio acelerada e influenciada por el dramatismo que adquirían los hechos, ya que en los primeros meses de 1995 recrudecieron los conflictos entre estados ribereños y países que pescaban en la milla 201, alcanzando gran difusión en los medios periodísticos del mundo entero. De ese modo, los países ribereños, liderados por la firme actitud del Canadá, lograron imponer sus principales criterios en el texto del acuerdo. Bases biológicas y jurídicas del manejo de especies migratorias.

16 16 Varias especies de peces y de otros organismos marinos tiene conductas migratorias. Estos desplazamientos son cíclicos y por lo tanto predecibles, entre dos zonas geográficas de las cuales una suele ser la de reproducción. Los stocks transzonales son poblaciones migratorias que se desplazan, o bien entre la ZEE de un estado ribereño y la alta mar, más allá de las 200 millas, o bien entre las ZEE de dos o más estados ribereños. Ejemplos de la primera situación son los stocks de peces demersales y de calamares que se desplazan entre la ZEE de la Argentina y los mares adyacentes, en particular en la región austral. La segunda situación se puede ejemplificar con los stocks móviles compartidos entre la Argentina y el Uruguay, cuyo aprovechamiento conjunto fue acordado en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo en 1974 (vide infra), o con la situación de los estados ribereños del Africa ecuatorial, donde diez hay una diez pequeñas ZEE contiguas, cuya explotación individual por cada estado es imposible. Las especies altamente migratorias son aquellas como los atunes, los marlines o los tiburones oceánicos, que deambulan por aguas internacionales entrando y saliendo repetidamente de diferentes ZEE a lo largo de sus amplios desplazamientos por los mares y océanos. Se trata a la vez de varias de las especies de más alto valor tanto alimenticio como recreacional y su manejo coordinado es esencial para evitar que continúen las severas disminuciones de varias poblaciones que han sido bien documentadas en las dos últimas décadas. Para ambos grupos de especies, el origen del problema es el mismo, esto es, siendo que estas poblaciones o especies se desplazan a través de diversas jurisdicciones, a quién pertenecen y, por lo tanto, quién tiene derecho a apropiarse de éllos? Acordar la asignación clara de derechos de beneficio es el principal aporte de la CDM mediante el deslinde de jurisdicciones. El segundo punto es cómo lograr acuerdos de regulación complementaria entre esas diversas jurisdicciones. De eso trata el acuerdo que se analiza acá. El esquema que regía antiguamente era tan simple como pernicioso para la conservación de los recursos pesqueros del mar. La gran mayoría de los mares eran considerados alta mar y por ende, regía el acceso abierto para la pesca y explotación por

17 17 los nacionales de todos los estados. Con la reación de las ZEE la cantidad de áreas pesqueras bajo control de estados individuales aumentó considerablemente, en desmedro de la consiguiente disminución del alta mar. Las fronteras de explotación de los estados ribereños fueron así corridas hasta incluir muchas áreas de migración bajo su soberanía. La disponibilidad de pesca libre disponible para las grandes flotas mundiales disminuyó. Mientras la soberanía de los estados ribereños sobre los recursos vivos del mar se limitaba a 12 millas, la mayoría de las poblaciones migratorias estaban en alta mar. Con la expansión de la ZEE a las 200 millas, gran cantidad de pesquerías fueron de hecho nacionalizadas (de Klemm, 1993; Grzybowski et al., 1995). Algunos países, entre ellos la Argentina, habían impuesto de hecho el límite de 200 millas en forma unilateral, lo cual provocó varios incidentes con buques de otras banderas. Por su situación geográfica natural, la Argentina tiene posiciones afines con otros estados ribereños como el Canadá, Nueva Zelandia, Islandia y Chile. Estos países conformaron el llamado Core Group para la defensa a nivel internacional de sus intereses frente a las flotas que operan en las adyacencias de sus 200 millas (SAPyA, 1994). Sin embargo, la situación de las pesquerías argentinas no parece tan preocupante por el momento, ya que el esfuerzo de captura de nuestra ZEE no se habría colmado aún, pese a la gran expansión del sector pesquero nacional en los últimos años y a la presencia de flotas en los mares adyacentes. En el Atlántico Norte la situación es muy distinta. Las pesquerías de bacalao de las costas de Terranova, en el norte de Canadá, han descendido abruptamente, tanto de acuerdo al volumen cosechado, como al nivel de los stocks y a la productividad de la población. El gobierno canadiense debió imponer una moratoria a la pesca de bacalao en los bancos de Terranova por dos años en 1992, renovada luego en 1994 por cinco años más, así como disminuir la captura total de la especie en sus costas atlánticas a toneladas. Muchas causas distintas se han señalado para explicar estas declinaciones abruptas. El hecho indiscutido es que la tasa de reclutamiento ha sido muy baja, pero las causas de la alta

18 18 mortalidad no están claras. Además de la sobrepesca también se han mencionado: cambios en las rutas migratorias, retracción en la distribución geográfica, condiciones climáticas severas, un aumento de la predación debida a las crecientes poblaciones de focas, y competencia interespecífica por el alimento. Es indudable sin embargo que el quiebre se produjo por el excesivo esfuerzo pesquero mantenido pese a las señales recibidas (Ruitenbeek, 1996). Debe notarse que existía un organismo regulador regional, la North Atlantic Fisheries Organization (NAFO), en el que participaban tanto Canadá como la Comunidad Europea, Este ente fijaba cupos, pero estos eran ignorados sistemáticamente. Las flotas de la Comunidad Europea reportaron entre 1986 y 1992 cosechas de bacalao que quintuplicaban el cupo asignado por la NAFO. La principal lección de este leading case es que los acuerdos como los previstos en la CDM, que no tienen reglas de ejecución y cumplimiento duras, difícilmente sean exitosos en preservar los recursos y evitar graves daños económicos. Si las medidas excepcionales que toma un estado ribereño en su ZEE no se acompañan con medidas complementarias en las áreas adyacentes, los esfuerzos dentro de la ZEE sólo perjudican al estado ribereño y son inútiles para permitir la recuperación o preservación del recurso. Por ello es que, en 1994, Canadá en forma unilateral se asignó autoridad legal para capturar barcos extranjeros que operaban por fuera de las 200 millas de su ZEE. Principios del acuerdo para el manejo de poblaciones migratorias. El Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 Relativas a la conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios (en adelante El Acuerdo) como se dijo fue negociado teniendo como telón de fondo conflictos de inusitada gravedad entre países del hemisferio norte. A las graves pérdidas económicas y conflictos sociales para las poblaciones humanas ligadas a la pesca de recursos decrecientes, se agregaba la sensación clara de que, de no encontrarse una solución efectiva al

19 19 problema, podría haber hechos de violencia y pérdida de vidas. Quizás debido a esta circunstancia es que El Acuerdo avanza notablemente en identificar las causas subyacentes de la sobrepesca de poblaciones transzonales y migratorias y establece modos de intervención inéditos. Ya en el preámbulo de El Acuerdo se mencionan como problemas que no se han podido resolver con anterioridad:...pesca no regulada, sobre-capitalización, tamaño excesivo de las flotas, cambio de pabellón de los buques para eludir los controles, uso de aparejos insuficientemente selectivos, falta de fiabilidad de las bases de datos y falta de cooperación suficiente entre los Estados. Se introducen además algunos conceptos que no estaban reflejados en el texto de la CDM: El compromiso de los Estados a realizar una pesca responsable. Implica apelar a la autorregulación del sector privado como elemento básico que permita alcanzar la sustentabilidad de la producción. El concepto se derivó del Código Internacional para la Pesca Responsable, impulsado por la FAO. Especificar los derechos y deberes no sólo de los estados ribereños, sino también de los estados del pabellón (Arts. 18 y 19 ) y los estados del puerto (Art. 23 ). La aplicación del principio de precaución, al que en el artículo 6 se le da forma concreta, mediante la obligación de determinar niveles de referencia para cada población de peces, así como las medidas que han de tomarse cuando se rebaseb estos niveles (párrafo 3 b), o la fijación de límites a las capturas y a los esfuerzos de pesca en los casos de nuevas pesquerías o de pesquerías exploratorias (párrafo 6). Las directrices para aplicar los niveles de referencia se establecen en el Anexo II del Acuerdo. Se describen dos tipos de niveles de referencia: los de conservación o límite, y los de ordenación u objetivo. Los primeros se pueden asimilar a los niveles correspondientes al máximo rendimiento sostenible (MRS), mientras que los otros son los niveles particulares asociados con estrategias de ordenación, para casos especiales de preservación o recuperación de poblaciones, tanto de la especie objeto de la pesca como de las asociadas o dependientes de élla.

20 20 Se aclara expresamente que el término peces incluye a los moluscos y los crustáceos, salvo las especies sedentarias definidas en el artículo 77 del CDM. Este punto es de gran importancia para la Argentina ya que extiende los alcances del Acuerdo a la regulación de las pesquerías de calamares de los géneros Loligo e Illex del Atlántico Sur (Art. 3, párr. c). Se explicita que debe haber una conferencia de revisión, cuatro años después de la entrada en vigor del Acuerdo para evaluar la eficacia del mismo para alcanzar la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y migratorios (Art. 36). En otros aspectos, el Acuerdo se ajusta a lo ya previsto en la CDM, pero se extiende detalladamente en los procedimientos de control que permitan darle eficacia al Acuerdo. Se promueven los arreglos regionales o subregionales para el caso de los peces transzonales, y los regionales o internacionales para los altamente migratorios. Para los estados ribereños se repiten las mismas obligaciones que en la CDM, pero aumentan sus derechos, en especial en lo relativo a poder inspeccionar buques en operación en las aguas adyacentes. El Acuerdo prevé que el sistema de inspecciones sea ejecutado por el ente u organismo internacional que regula cada pesquería en particular. Pero hasta tanto ese organismo esté en condiciones de hacerlo (técnicas o financieras), o para el caso de regiones o pesquerías en las que no existan esos entes, los propios países están autorizados a hacer esos controles e inspecciones según procedimientos que se detallan minuciosamente en el Acuerdo. Por cierto que la posibilidad de controlar alcanza sólamente a los estados que hayan suscripto el Acuerdo, pero no a los demás, a los que sólo se podrá invitar a respetar los mismos principios, si bien se dice que los Estados Partes tomarán medidas para disuadir a los buques con el pabellón de Estados no partes a realizar actividades que menoscaben la plicación del Acuerdo, de conformidad con el derecho internacional. Las obligaciones de los estados del pabellón tienen un rol destacado, ya que éstos deben instruir a sus nacionales para permitir las inspecciones, debiendo desarrollar un sistema legal tal que permita suspender las licencias de los buques y los capitanes

21 21 que violen las disposiciones acordadas por esos arreglos regionales. Ante sospechas fundadas en el sentido que algún buque ha cometido una infracción grave al Acuerdo, el estado del pabellón debiera emprender por sí mismo una investigación al respecto, pero si no lo hace, el estado ribereño, otro país miembro del arreglo regional, o el propio ente regional podrán hacerlo. También tienen amplias facultades sobre los buques sin bandera que operen en pesquerías reguladas. El arreglo regional es, básicamente, una instancia de negociación que tiene por objeto que los estados ribereños y los del pabellón, que pescan en aguas adyacentes a las ZEE, establezcan (en base a los conocimientos científicos sobre la pesquería, el esfuerzo pesquero de las flotas, los desplazamientos de las poblaciones, etc) los cupos de captura o los niveles de esfuerzo de pesca por estado, las zonas y épocas de veda y de captura, las formas de intercambio de datos sobre la pesca y las acciones de investigación a realizar. El Acuerdo, sin embargo, da preferencia a los estados ribereños en varios sentidos. En primer lugar, los estados ribereños establecen políticas para el uso y la conservación del recurso en su ZEE, por lo cual el centro del arreglo regional será evitar que la pesca fuera de la ZEE ponga en riesgo las medidas tomadas por el estado ribereño. A la vez, al momento de evaluar nuevos miembros o participantes de un arreglo regional, deberá prestarse especial atención a las necesidades de los estados ribereños cuyas economías dependan en gran medida de la explotación de los recursos vivos marinos (Art. 11, párr. e). Por último merecen destacarse los mecanismos de resolución de controversias. Si no se llegara a acuerdos en el marco de los arreglos regionales en un plazo razonable, debe procurarse establecer arreglos provisionales de orden práctico. Cualquiera de los estados interesados podrá recurrir a los procedimientos de solución de controversias, tanto para una solución definitiva, como para que se establezcan esas medidas provisionales. Como reflexión final sobre el Acuerdo, debe señalarse que probablemente sea de gran aceptación entre los estados ribereños, y que su eficacia será probablemente grande para aquellas pesquerías donde los estados que actúan pescando en las áreas adyacentes a

22 22 la ZEE se constituyan en partes del Acuerdo. El problema principal del Atlántico Norte encontrará aquí su vía de solución. Resta ver qué utilidad puede tener para las pesquerías donde los buques que pescan en la milla 201 llevan banderas de estados que no sean partes del mismo El mar en el Convenio sobre Diversidad Biológica. La mayoría de las previsiones del Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB) son de carácter general, aplicándose a los distintos niveles de la biodiversidad, es decir: ecosistemas, especies y genes. Por lo tanto sus principios son de aplicación obigatoria por los estados partes a los ambientes marinos, costeros y de agua dulce. Los alcances específicos del CDB han sido tratados con detalle en un informe anterior (García Fernández, 1996), pero cabe recordar entre otras cosas que de él se deriva la necesidad de efectuar acciones tendientes a la conservación in situ, y al uso sustentable de los componentes de la biodiversidad, aplicables al medio acuático, tales como: Establecer planes y estrategias nacionales, integrando la protección de la diversidad biológica en la planes y políticas sectoriales (incluyendo entre ellas la pesca, la explotación de recursos minerales y de hidrocarburos, la operación de buques, etc). El establecimiento de áreas protegidas marino-costeras, o en humedales interiores. La identificación de especies amenazadas, y la elaboración de instrumentos legales para su protección y recuperación efectiva, lo cual se extiende obviamente al medio marino, costero y dulceacuícola. La obligación de explotar los recursos vivos dentro de su capacidad de renovación y de elaborar métodos para el uso sostenible de los recursos biológicos. Impedir la introducción de nuevas especies exóticas y procurar el control o la erradicación de las especies exóticas que generan amenazas a los ambientes o especies nativas.

23 23 Rehabilitar o restaurar ambientes degradados. Establecer medios apropiados por los que se exija la relización de evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos que puedan tener efectos adversos importantes para la biodiversidad. Es importante recalcar que el CDB establece en su artículo 22 que deben respetarse otros acuerdos internacionales existentes y, en especial para el medio marino, deberá aplicarse de conformidad con la Convención sobre el Derecho del Mar (CDM). La CDM establece las jurisdicciones sobre el medio marino, reconociendo la soberanía de los estados ribereños sobre el mar territorial, sobre los recursos vivos de la ZEE y sobre los organismos vivos sedentarios de la plataforma continental. Por su parte, el CDB reconoce la soberanía de los estados sobre los recursos vivos de su territorio y dice que sus disposiciones se aplicarán en relación con cada Parte Contratante: a) en el caso de componentes de la diversidad biológica, en las zonas situadas dentro de los límites de su jurisdicción nacional (Art. 4 ). Ello permite entender que las previsiones centrales del CDB sobre acceso a los recursos genéticos se aplican a todos los organismos marinos bajo jurisdicción de los estados según lo define el CDM. Este aspecto de ambos convenios puede cobrar gran importancia en el futuro, a medida que avance la capacidad de analizar y aprovechar las propiedades de la enorme diversidad biológica marina. Por cierto que en el caso de la Argentina no existen poblaciones humanas tradicionales con conocimientos acumulados sobre la biodiversidad biológica marina y costera y sus aplicaciones medicinales o de otro tipo. La única etnia marino-costera de nuestro país, los yamanas, pueblo de canoeros fueguinos, no ha subsistido hasta nuestros días. Ello requerirá, en el futuro, analizar como se entenderá en este caso el concepto de distribución equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos.

24 La CITES y los organismos marinos y de aguas dulces. La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora Silvestres (CITES) es un instrumento muy exitoso que permitió acotar los efectos deletéreos del comercio internacional de recursos biológicos y sus derivados sobre la conservación de los mismos. Los aspectos centrales de su implementación han sido tratados también en un informe anterior (García Fernández, 1996). la CITES, en lo relativo a especies marinas y de aguas dulces ha sido de gran utilidad en revertir la situación de la explotación indiscriminada de varios grupos de mamíferos y reptiles acuáticos, tales como lutrinos, quelonios y cocodrílidos. Con mayores dificultades ha procurado regular el comercio de especies de peces e invertebrados propias de mares tropicales y de los arrecifes coralinos, de usos ornamentales ampliamente difundidos en el acuarismo. Otros grupos de especies marinas, tales como las ballenas verdaderas y los pinípedos, si bien están listadas en los apéndices de esta convención, en la práctica se han regulado primordialmente por otros instrumentos internacionales específicos, como la Comisión Ballenera Internacional o el Convenio para la Conservación de las Focas Antárticas, en el marco del sistema del Tratado Antártico. Sin embargo, los estados contratantes de la CITES no han dado fuerza real al acuerdo en lo relativo a las especies sujetas a intensa explotación pesquera. Ha habido reiterados intentos de ampliar su aplicación práctica a especies pesqueras potencialmente amenazadas, pero poco se ha avanzado en este sentido, dándose prioridad a los acuerdos regionales existentes, tales como los que regulan la pesca de las especies de atunes o de salmones, el CCAMLR, o ahora, al Acuerdo sobre Peces Transzonales y Altamente Migratorios La Comisión Ballenera Internacional. La Convención para la Regulación de la Caza de Ballenas fue

25 25 firmada en Washington en Su aplicación alcanza a todas las aguas en las que se realice la actividad ballenera, incluyendo no sólo aguas internacionales, sino también mares territoriales e interiores. Se estableció una comisión que es la encargada de tomar las decisiones, la Comisión Ballenera Internacional. El término ballena no está definido en el tratado, con lo que la Convención fue interpretada por las Partes como alcanzando sólo a las ballenas verdaderas (misticetos), y al cachalote entre los cetáceos con dientes (odontocetos), ya que el término inglés whale no se aplica a los cetáceos odontocetos de menor talla, tales como delfines, marsopas, etc. El tratado es en su origen un acuerdo para regular el aprovechamiento del recurso, al estilo de los acuerdos sobre pesca. Su objetivo explícito es proveer a la conservación adecuada de los stocks de ballenas y hacer por lo tanto posible el desarrollo ordenado de la industria ballenera. Sin embargo, la convención falló en ese propósito inicial. Los cupos de captura que se fijaron en sus primeros tiempos resultaron excesivos, con lo que los stocks fueron disminuyendo. Ello trajo aparejado que se diera proteción absoluta a una especie de ballena tras otra, con lo que no se cumplió la provisión inicial de permitir un uso indefinido del recurso, sino todo lo contrario. Con el tiempo, el tratado derivó de regular el aprovechamiento a ser un tratado de conservación, hecho facilitado por la inclusión de países sin actividad ballenera histórica o actual. Con este cambio en su composición, los países no balleneros imponen fácilmente su mayoría sobre los pocos países balleneros que existen hoy día. En 1986 se estableció una moratoria en la caza comercial de ballenas de alcance mundial. Posteriormente se aprobó el establecimiento de un santuario para las ballenas en el hemisferio sur, procurando evitar el reinicio de la caza de ballenas en los mares antárticos y subantárticos. Sin embargo, este instrumento puede sufrir algunos tropiezos debido a la actitud de algunos países que tienen una larga tradición en la actividad y un fuerte respaldo de su población para continuar el uso regulado de ciertas especies abundantes. Esta situación se da

26 26 principalmente en países en los que la carne de ballenas forma parte de sus dietas tradicionales (Islandia, Noruega, Japón). Alguno de esos países, principalmente los escandinavos, son a la vez los mayores impulsores de acciones de conservación y precursores de varios de los más importantes tratados ambientales internacionales. Su argumentación es sólida ya que procuran continuar el aprovechamiento sólo de algunas especies que son marcadamente numerosas y que, por lo tanto, permitirían un aprovechamiento sin poner en riesgo la conservación de las mismas. La Argentina adhirió a la convención en 1958, mdeiante el decreto N 251. Dado que en la Argentina la actividad ballenera que en algún tiempo existió cesó hace varias décadas, su rol en la Comisión ha contribuido al fortalecimiento de las medidas internacionales de conservación, incluyendo entre ellas el fuerte respaldo para la creación de un santuario para las ballenas en los mares australes Acuerdos regionales para la explotación de los recursos vivos La Convención sobre Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos. La Convención sobre la conservación de los recursos vivos marinos Antárticos (CCAMLR, según sus siglas en inglés), suscripta en Canberra, Australia, en 1980, entró en vigor en Ha establecido una comisión con poder de decisión y un Comite Científico Consultivo que se reúne anualmente en la sede de la Secretaria de la Convención, en Tasmania, Australia. Está abierta a los estados interesados en las actividades de investigación o de cosecha de los organismos marinos a los que la Convención se aplica. Determina los objetivos y medios para la conservación de dichos recursos. El ámbito geográfico de aplicación se extiende al sur de la convergencia antártica, es decir, donde se encuentran las aguas frías procedentes de la Antártida con las aguas templadas del norte. Se excluyen las focas y ballenas, ya que existen tratados específicos sobre ambos tipos de especies. La República Argentina ratificó esta convención mediante la ley N del 12 de mayo de 1992.