Introducción al estudio de la Administración Militar y los procedimientos administrativos

Transcripción

1

2 MINISTERIO DE DEFENSA ESCUELA MILITAR DE ESTUDIOS JURÍDICOS Centro de Investigación y Doctrina Legal Introducción al estudio de la Administración Militar y los procedimientos administrativos ESCUELA MILITAR DE ESTUDIOS JURÍDICOS FEBRERO 2009

3 CATÁLOGO GENERAL DE PUBLICACIONES OFICIALES Edita: Autores y editor, 2009 NIPO: (edición en papel) ISBN: Depósito Legal: Imprime: Imprenta Ministerio de Defensa Tirada: 800 ejemplares Fecha de edición: mayo 2009 NIPO: (edición en línea)

4 ÍNDICE Prólogo... 5 Concepción Álvaro Bermejo, ex Subdirectora General de Gestión de Enseñanza y Desarrollo Profesional. Ministerio de Defensa 1. Las Administraciones Públicas... 7 Rafael Matamoros Martínez, Coronel Auditor José María Ortiz Hernández, Teniente Coronel Auditor (reserva) 2. Las potestades administrativas Rafael Matamoros Martínez, Coronel Auditor 3. Los interesados José María Ortiz Hernández, Teniente Coronel Auditor (reserva) José Manuel Gutiérrez del Álamo del Arco, Teniente Coronel Auditor 4. Los actos administrativos José María Ortiz Hernández, Teniente Coronel Auditor (reserva) José Manuel Gutiérrez del Álamo del Arco, Teniente Coronel Auditor 5. Los principios del procedimiento administrativo Antonio Lozano Ramírez, Teniente Coronel Auditor 6. El procedimiento administrativo común Antonio Lozano Ramírez, Teniente Coronel Auditor 7. El procedimiento sancionador y las reclamaciones previas José María Sánchez Sánchez, Comandante Auditor 8. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas Mercedes Alba Rodríguez, Capitán Auditor 9. La responsabilidad de los empleados públicos Rafael Matamoros Martínez, Coronel Auditor José María Sánchez Sánchez, Comandante Auditor Paz Rodríguez Márquez, Teniente Auditor 10. Los recursos administrativos y la revisión de oficio Mercedes Alba Rodríguez, Capitán Auditor Nota bibliográfica Tabla de abreviaturas

5

6 Prólogo Concepción Álvaro Bermejo Ex Subdirectora General de Gestión de Enseñanza y Desarrollo Profesional. Ministerio de Defensa Tengo la satisfacción de presentar esta publicación, fruto del esfuerzo del Centro de Investigación y Doctrina Legal de la Escuela Militar de Estudios Jurídicos, cuyo objetivo persigue proporcionar al personal militar una cultura administrativa básica que le permita entender los mecanismos administrativos, la necesidad de respetar las normas de procedimiento, las garantías de los administrados, la responsabilidad de los empleados públicos y, en definitiva, conocer el porqué de las normas clave relativas a los procedimientos administrativos, lo que redundará, sin duda, en su mejor aplicación. Esta obra no va dirigida a juristas, se trata más bien de un trabajo de divulgación sin pretensiones doctrinales. No se intenta abordar ni participar en las discusiones jurídicas en torno a las materias que aborda, sino dotar de conocimientos básicos a todos aquellos militares que, sin formación jurídica previa, se enfrentan, a lo largo de su vida profesional, con la tramitación administrativa de muy distintos tipos de expedientes. Con este libro se pretende, divulgar una formación básica y, que sirva en todo momento como «guía de bolsillo» para aclarar dudas y refrescar conocimientos. A lo largo de sus páginas se estudian, en primer lugar, el concepto y la estructura de las Administraciones Públicas, con especial referencia a la Administración General del Estado y, dentro de ella, la posición de las Fuerzas Armadas como organización singular dentro del conjunto administrativo, así como su distinción de la Administración militar. Se aborda después una noción general de las potestades administrativas y de forma más particularizada sus manifestaciones más importantes. Se dedica otra parte de la obra a la consideración de los interesados en los expedientes administrativos, en cuanto actores procesales sujetos de derechos y obligaciones. Se trata de un tema de gran trascendencia, ya que la calidad de los servicios que presta la Administración deberá medirse, en buena parte, por el éxito a la hora de posibilitar a los ciudadanos la efectividad del ejercicio de sus derechos y no podría calificarse de aceptable una gestión administrativa que no garantizara el respeto a la situación jurídica de los interesados. - 5-

7 El núcleo central del trabajo lo constituye, como es lógico, la actividad administrativa y sus manifestaciones. Los actos administrativos, el procedimiento administrativo común y los procedimientos especiales más frecuentes tales como el procedimiento sancionador, los procedimientos de responsabilidad patrimonial y las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales, son objeto de estudio detallado, siempre desde la perspectiva eminentemente práctica con la que se ha concebido esta obra, que soslaya hacer referencia a las polémicas doctrinales sobre la materia. Para responder a los interrogantes que el lector puede encontrar a lo largo de este libro, se dedica un capítulo a la responsabilidad de los empleados públicos, considerando específicamente la exigible a los militares que, y este es el hilo conductor del trabajo, tienen a su cargo la tramitación y resolución de buena parte de los expedientes que la Administración Militar genera. Se unen aquí reproches y garantías, pues si bien es cierto que el elenco de causas generadoras de responsabilidad es amplio, no lo es menos que entre el perjudicado y el empleado público se coloca la Administración, evitando la reclamación directa del resarcimiento patrimonial por parte de los particulares. El capítulo final se dedica a la revisión de los actos administrativos, detallando cada uno de los recursos que para ello se ofrecen al interesado, así como los mecanismos que la propia Administración puede activar para modificar o dejar sin efecto de oficio sus propias decisiones. En definitiva, la obra materializa el propósito del Centro de Investigación y Doctrina Legal de la Escuela Militar de Estudios Jurídicos de poner a disposición de quienes participan o se ven afectados por la actividad administrativa del Ministerio de Defensa, sean o no militares, una guía básica que pueda serles de utilidad. Si se consigue cumplir este objetivo, siquiera sea de forma parcial, el trabajo habrá merecido la pena. - 6-

8 1. Las Administraciones Públicas Rafael Matamoros Martínez Coronel Auditor José María Ortiz Hernández Teniente Coronel Auditor (reserva) SUMARIO: I. El Gobierno y la Administración. II. Principios rectores de las Administraciones Públicas. III. Las Administraciones Territoriales. IV. La Administración Institucional. V. La Administración Corporativa. VI. Referencia a la Administración Electoral. VII. La Administración militar y las Fuerzas Armadas. VIII. Los órganos administrativos. IX. La competencia. I. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN EL GOBIERNO Funciones El Gobierno es una de las instituciones fundamentales del Estado. El artículo 97 de la CE le atribuye un doble papel: a) Dirigir la política interior y exterior y la defensa del Estado y ejercer la función ejecutiva (función política). De su gestión política responde el Gobierno solidariamente ante el Congreso de los Diputados, que puede exigirla través de la moción de censura o la cuestión de confianza. La adopción de la moción de censura o la negación de la confianza por parte del Congreso conducen a la necesaria dimisión del Gobierno. El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede proponer la disolución del Congreso, del Senado o del conjunto de las Cortes Generales, aunque no mientras esté en trámite una moción de censura; dicha disolución será acordada por el Rey (arts. 113 al 115 CE). b) Dirigir la Administración y ejercer la potestad reglamentaria (función administrativa). El control de la legalidad de la actuación de las Administraciones Públicas y de la potestad reglamentaria compete a los tribunales de justicia (art. 106 CE). - 7-

9 La misma doble función, política y administrativa, desempeñan, en un plano más reducido, los consejos de gobierno de las Comunidades Autónomas (art. 152 CE) y los equipos de gobierno municipales (art. 140 CE). Composición El Gobierno de España, regulado por la LG, está compuesto por los siguientes órganos: 1. El Presidente, al que, entre otras funciones, corresponde (art. 2 LG): dirigir la acción del Gobierno y representarlo, establecer el programa político del Gobierno, decidir las directrices de la política interior y exterior y dirigir la política de defensa, ejerciendo respecto de las Fuerzas Armadas las competencias que determina la LODN, proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y Ministros, impartirles instrucciones y crear, modificar y suprimir los Ministerios y Secretarías de Estado, y refrendar, cuando proceda, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las normas con rango de ley. 2. ElVicepresidente o Vicepresidentes que, cuando existan, ejercerán las funciones que les encomiende el Presidente; pueden ser, además, titulares de un Ministerio (art. 3 LG). 3. Los Ministros, que: En el plano político desarrollan la acción del Gobierno en el ámbito de su Ministerio; refrendan, cuando proceda, los actos del Rey y ejercen las demás competencias que el ordenamiento jurídico les atribuya (art. 4.1 LG). Como jefes de un Departamento Ministerial ejercen, la potestad reglamentaria en las materias propias del Departamento, determinan y, en su caso, proponen la organización interna del Ministerio, nombran y separan a los titulares de los órganos directivos y organismos públicos dependientes del Ministerio, mantienen relaciones con las Comunidades Autónomas, dirigen la actuación de los órganos subordinados, resuelven recursos, revisan de oficio los actos administrativos y resuelven o plantean conflictos de atribuciones (art. 12 LOFAGE). Pueden existir Ministros sin cartera, que desempeñan las funciones gubernamentales que les sean atribuidas (art. 4.2 LG). - 8-

10 4. El Consejo de Ministros, órgano colegiado del Gobierno al que, fundamentalmente, compete (art. 5 LG): ejercer las potestades normativas del Gobierno (aprobación de Reales Decretos- Leyes, Reales Decretos Legislativos y reglamentos de desarrollo de las leyes, aprobación y remisión a las Cortes de los proyectos de ley, decisión sobre negociación, firma y aplicación provisional de tratados internacionales ), crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales, declarar los estados de alarma y excepción y proponer al Congreso la declaración del estado de sitio, y adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado. 5. Las Comisiones Delegadas del Gobierno que crea, modifica y suprime el Consejo de Ministros. Además de las atribuciones que les confiera el ordenamiento jurídico o les delegue el Consejo de Ministros, les corresponde examinar las cuestiones generales que tengan relación con más de uno de los Ministerios que integren la Comisión, estudiar los asuntos que afecten a varios Departamentos y requieran una propuesta conjunta previa la resolución del Consejo de Ministros y resolver aquellos otros que no requieran ser elevados al Consejo (art. 6 LG). Órganos de colaboración y apoyo al Gobierno Lo son (arts. 7 al 10 LG): a) Los Secretarios de Estado, órganos superiores de la Administración General del Estado a los que corresponde la ejecución de la acción del Gobierno en un sector específico de un Ministerio o de la Presidencia del Gobierno. Pueden ser convocados a las reuniones del Consejo de Ministros (art. 4.2 LG). b) La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. c) El Secretariado del Gobierno, integrado en el Ministerio de la Presidencia, que proporciona asistencia al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas del Gobierno y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. d) Los Gabinetes, órganos de apoyo político y técnico del Presidente y Vicepresidentes del Gobierno, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, particularmente en el desarrollo de su labor política, el cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y sus relaciones con las instituciones y la organización administrativa. - 9-

11 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Las Administraciones son organizaciones burocráticas que tienen como función materializar las políticas y decisiones de los gobiernos, buscando la satisfacción del interés general. Tienen, por lo tanto, carácter instrumental: a través de las Administraciones se ponen en práctica las determinaciones adoptadas. Aunque a veces se habla de la Administración Pública, en realidad no hay una sola sino varias Administraciones que coexisten dentro del marco del poder ejecutivo del Estado: a) Las Administraciones territoriales: Administración General del Estado Administración de las Comunidades Autónomas Administración Local. b) La Administración institucional, y c) La Administración corporativa. Junto a ellas, y en época de elecciones, aparece la Administración electoral. Conviene tener en cuenta que: Las Administraciones Públicas, en particular la Administración General del Estado, no son el poder ejecutivo, sino instrumentos de este poder. La actividad administrativa se produce también en el seno de los poderes legislativo y judicial, es decir, los órganos que encarnan estos poderes cuentan con una estructura burocrática que hace posible la adopción de decisiones y su cumplimiento. Con todo, estas organizaciones no están incluidas dentro de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas presentan las siguientes características: 1. Tienen personalidad jurídica, ésto es, son sujetos de derechos y obligaciones y titulares de su propio patrimonio. 2. Sus actos son ejecutivos, y pueden ser ejecutados por la propia Administración. 3. Producen normas jurídicas (los reglamentos), que desarrollan las leyes. 4. Su actividad la controlan los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo

12 II. PRINCIPIOS RECTORES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS PRINCIPIO DE LEGALIDAD Las competencias de las Administraciones Públicas son las establecidas por las leyes y reglamentos. El ejercicio de alguna competencia sin respaldo normativo comporta la nulidad del acto o actos correspondientes (art. 62 LRJ-PAC). Por otra parte, la actividad de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias debe ajustarse escrupulosamente a la normativa vigente (arts CE y 3.1 LRJ-PAC). Si para los particulares, como principio general, todo lo no específicamente prohibido está permitido, a las Administraciones Públicas, en cambio, les está prohibido todo lo no expresamente permitido. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y RELACIÓN Jerarquía y coordinación La organización de las Administraciones Públicas no es plana sino escalonada, de forma que los órganos inferiores deben cumplir las órdenes e instrucciones y seguir los criterios de los superiores y todos ellos han de coordinar su actividad con la de los otros órganos de la misma o distinta Administración, pudiendo recabar al efecto la información que precisen (arts. 3.1, 18 y 21 LRJ-PAC). Eficacia La eficacia de la actuación administrativa consiste en la capacidad de alcanzar los objetivos fijados dentro de una relación adecuada de costes (arts. 3, ap. 1 y 3 LRJ- PAC). La vertiente económica es, pues, importante, pero no lo es todo. El control de la eficacia se realiza a través de sistemas de evaluación y de programas de calidad de los servicios. Servicio a los ciudadanos Las Administraciones deben procurar que los ciudadanos puedan ejercer de forma efectiva sus derechos, mejorando constantemente sus procedimientos y los servicios

13 ofrecidos (art. 3.2 LRJ-PAC). Son, en este orden de cosas, muy importantes los sistemas de información y de reclamaciones. Transparencia y objetividad El funcionamiento de las Administraciones debe ser neutral, esto es, no contaminado ni influido por intereses personales, familiares, económicos o de cualquier clase ajenos al servicio público (art. 3.5 LRJ-PAC). Los mecanismos de abstención y recusación y la normativa sobre incompatibilidades son los elementos que contribuyen a hacer efectivos estos principios. Lealtad Cada Administración Pública debe: a) Respetar el ejercicio de sus competencias por parte de las demás Administraciones. b) Prestar asistencia a las otras Administraciones, y c) A la hora de ejercer las competencias propias, valorar todos los intereses públicos en juego (art. 4.1 LRJ-PAC). Cooperación Cooperación es tanto como coordinación y colaboración entre las distintas Administraciones, a través del suministro de información recíproca, la formulación de convenios de colaboración y planes y programas conjuntos, el establecimiento de conferencias sectoriales y, en definitiva, la evitación de contradicciones (arts. 4 y ss LRJ-PAC). Autonomía Cada una de las Administraciones Públicas actúa con independencia en defensa de sus intereses propios. Existe, sin embargo, un control: Del Estado sobre las Comunidades Autónomas (arts. 153 y 155 CE). Del Estado y las Comunidades Autónomas sobre las Entidades Locales, hasta el punto de que el Consejo de Ministros, por propia iniciativa o a instancia o con

14 el conocimiento del consejo de gobierno de la Comunidad Autónoma y previo acuerdo favorable del Senado puede proceder mediante Real Decreto a la disolución de los órganos de aquella corporación local en el caso de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus deberes constitucionales (art. 61 LBRL). III. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (AGE) Su estructura viene determinada por la LOFAGE. Organización central Constituida por órganos jerárquicamente ordenados, la AGE actúa con personalidad jurídica única. Tienen la consideración de órganos aquellas unidades administrativas: 1) a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o 2) cuya intervención tenga carácter preceptivo. La AGE se organiza en Ministerios, cuyo número, denominación y ámbito de competencia se fijan en cada momento por Real Decreto del Presidente del Gobierno (art. 8.2 LOFAGE). Al frente de cada Ministerio se encuentra el Ministro. Dentro de los Ministerios: Pueden existir Secretarías de Estado y Secretarías Generales, para la gestión de un sector de actividad administrativa. Existe siempre una Subsecretaría, cuyo titular ostenta la representación ordinaria del Ministerio, ejerce la jefatura del personal y dirige los servicios comunes. De la Subsecretaría depende la Secretaría General Técnica, con rango de Dirección General, para la gestión de los servicios comunes. Las Direcciones Generales son los órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas. Se organizan en Subdirecciones Generales; dentro de éstas existen órganos y unidades administrativas de nivel inferior

15 Los Ministros y Secretarios de Estado son órganos superiores. Los Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales son órganos directivos. Organización periférica Delegaciones del Gobierno En cada Comunidad Autónoma existe una Delegación del Gobierno, cuyo titular, con rango de Subsecretario, depende de la Presidencia del Gobierno. El Delegado del Gobierno dirige los servicios de la AGE integrados en su Delegación, supervisa los no integrados (Abogacías del Estado, Delegaciones de Defensa, Delegaciones y Delegaciones Especiales de la AEAT, etc.) y mantiene las relaciones de cooperación y coordinación con la Comunidad Autónoma y las entidades locales. En las Comunidades Autónomas pluriprovinciales y en la de Baleares existe una Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno. Subdelegaciones del Gobierno Con dependencia directa del Delegado del Gobierno, existe en cada provincia un Subdelegado del Gobierno. Por excepción, en las Comunidades Autónomas uniprovinciales el Delegado del Gobierno asume también las funciones del Subdelegado. Los Subdelegados del Gobierno tienen categoría de Subdirector General. Direcciones Insulares En las Islas de Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera existe un Director Insular, que desempaña en el correspondiente ámbito territorial las funciones del Subdelegado del Gobierno. Organización exterior Constituyen la estructura exterior de la AGE las misiones y representaciones diplomáticas, permanentes o especiales, las delegaciones, las oficinas consulares y, en general, las instituciones y organismos públicos cuya actuación se desarrolle en el exterior

16 LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Con arreglo a la LPA, y a los correspondientes Estatutos de Autonomía, la Administración de las Comunidades Autónomas se organiza del modo siguiente: a) Administración central, constituida por El Gobierno o Consejo de Gobierno, compuesto por el Presidente, el o los Vicepresidentes, y los Consejeros. Las Consejerías, en número y con denominación y competencias variables. Sus órganos suelen ser: El Consejero. El Viceconsejero (en su caso) El Secretario General Técnico. Los Directores Regionales y órganos y unidades inferiores. Otros órganos consultivos y de asesoramiento. b) Administración periférica, en la que se integran los Delegados Territoriales del Consejo de Gobierno y los Delegados de las Consejerías. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL La normativa de referencia está constituida por la LBRL, otras normas estatales complementarias y las disposiciones dictadas por las respectivas Comunidades Autónomas. El Municipio El Municipio es la entidad básica de la organización territorial del Estado. Ejerce sus competencias sobre el correspondiente término municipal y en relación con todos los residentes en éste, empadronados o no. El gobierno y administración del Municipio se lleva a cabo: a) En régimen de Concejo Abierto, en cuyo caso las decisiones se toman por el Alcalde y la Asamblea vecinal, de la que forman parte todos los electores, con arreglo a los usos, costumbres y tradiciones locales. Este sistema de gobierno es excepcional y pueden adoptarlo los Municipios de menos de 100 habitantes, los demás en que haya venido funcionando tradicionalmente y aquellos en que por sus especiales circunstancias resulte aconsejable

17 b) Mediante un Ayuntamiento, integrado por: El Alcalde. Los tenientes de Alcalde. Los concejales. El Ayuntamiento funciona en pleno y, para ciertos asuntos, en comisión de gobierno. c) A través del sistema de organización previsto para los municipios de gran población por la L. 57/2003, de 16-12, de Medidas para la modernización del gobierno local. Se consideran municipios de gran población: (a) los de más de habitantes, (b) las capitales de Provincia y capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas, y (c) los de más de habitantes que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales. En ellos deben crearse distritos. Los órganos de gobierno de estos municipios son: El Pleno. El Alcalde y los Tenientes de Alcalde. La Junta de Gobierno Local. El Consejo Social de la Ciudad. La Comisión de Sugerencias y Reclamaciones. d) Para Madrid y Barcelona, con arreglo a los regímenes especiales respectivamente previstos por la L. 22/2006, de 4-7, y 1/2006, de La Provincia La Provincia es, a la vez, una entidad local (excepto en la Comunidades Autónomas uniprovinciales) y una división del territorio del Estado. El órgano de gobierno y administración de la Provincia es la Diputación Provincial, compuesta por: El Presidente. Los Vicepresidentes. El Pleno. Y la Comisión de Gobierno

18 Otras entidades locales Lo son: a) Las Islas, en los archipiélagos balear y canario. b) Las Comarcas, en las Comunidades Autónomas en que hayan sido constituidas. c) Las Áreas metropolitanas. d) Las Mancomunidades de Municipios. e) Las entidades menores (parroquias, aldeas, barrios, pedanías, etc.). IV. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Los órganos de la denominada Administración institucional dependen siempre de una Administración territorial (la AGE, la Administración de una Comunidad Autónoma o una entidad local). Se hará referencia sólo a los dependientes de la AGE, regulados básicamente en la LOFAGE. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Son creados por Ley y, aunque tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, dependen de un Ministerio y están concretamente adscritos a uno de sus órganos, que ejerce la tutela del Organismo. Cada Organismo Autónomo tiene sus propios Estatutos. Se rigen por el Derecho Administrativo y su función puede consistir en llevar a cabo programas específicos del Ministerio correspondiente o gestionar servicios públicos. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES Al igual que los anteriores, las Entidades Públicas Empresariales deben crearse por Ley y tener sus propios Estatutos. Ha de depender de un Ministerio o de un Organismo Autónomo, y su función puede ser: Coordinar o dirigir a otras Entidades Públicas Empresariales. Prestar un servicio público o realizar actividades prestacionales. O producir bienes de interés público susceptibles de contraprestación

19 Se rigen por el Derecho Privado y contratan personal en régimen de Derecho Laboral. ENTIDADES SOMETIDAS A RÉGIMEN ESPECIAL Algunas agencias y organismos, como el Consejo de Estado, el Banco de España, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Tesorería General de la Seguridad Social, la Comisión Nacional del Mercado de Valores se rigen por normas específicas. V. LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA Integran la Administración corporativa una serie de entidades y organizaciones que, sin ser Administraciones territoriales ni institucionales, ejercen funciones públicas o de interés general. Tal sucede con los Colegios Profesionales, las Cámaras de Industria, Comercio y Navegación, las Cámaras de la Propiedad, las Cofradías de Pescadores, las Reales Academias Se rigen por las normas que las hubieran creado y por los artículos 35.1 y 37 al 39 CC. Todas estas entidades se encuentran a medio camino entre las organizaciones privadas y las Administraciones Públicas. Se trata de corporaciones constituidas para representar intereses de los miembros de algún sector económico o profesional (intereses económicos y profesionales). Estas Corporaciones llevan a cabo dos tipos de actuaciones: a) Actuaciones de Derecho Privado, en las que se someten a las mismas normas que el resto de los sujetos de derecho (como la celebración de contratos). b) Actuaciones jurídico-públicas, a través de las cuales producen auténticos actos administrativos, con sometimiento al Derecho Administrativo (así, los acuerdos denegando la colegiación o de imposición de sanciones a los colegiados). VI. REFERENCIA A LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL La Administración electoral viene constituida por órganos que tienen como misión garantizar la transparencia y la objetividad de los procesos electorales. Regulan la Administración electoral la LO 5/1985, de 19-6, del Régimen electoral general y, en

20 cuanto a las elecciones a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, las normas dictadas por éstas (de las que es supletoria la LO citada). En líneas muy generales, componen la Administración electoral: La Junta Electoral Central. Las Juntas Electorales de Comunidad Autónoma. Las Juntas Electorales Provinciales. Las Juntas Electorales de Zona Y las mesas electorales. Con excepción de la Junta Electoral Central, que es permanente, los órganos de la Administración electoral se constituyen con ocasión del correspondiente proceso electoral y se disuelven cuando éste concluye. Las Juntas Electorales están compuestas por miembros del poder judicial y juristas de prestigio. Los miembros de las Mesas electorales, en cambio, son designados por sorteo entre los mayores de edad, hasta los 65 años, censados en la sección electoral correspondiente. VII. LA ADMINISTRACIÓN MILITAR Y LAS FUERZAS ARMADAS DISTINCIÓN El artículo 97 de la CE -al que sigue el artículo 1.1 de la LG- parece dividir a la Administración en civil y militar 1, cuando determina que corresponde al Gobierno dirigir una y otra, además de la defensa del Estado. En realidad, se trata de una fórmula descriptiva; la AGE es sólo una, como deja claro la rúbrica del título IV de la propia CE («Del Gobierno y de la Administración») y, consecuentemente, proclama la LOFAGE en su artículo 2.2: «La Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única». La expresión «Administración Militar» se refiere a aquéllos órganos de la AGE directamente vinculados a la función administrativa de defensa del Estado. Dentro de la Administración Militar y, por lo tanto, de la AGE, se encuentran las Fuerzas Armadas (FAS), a las que se refiere el artículo 8 de la CE y que mencionan también los artí- 1 También los artículos y 26 de la CE aluden a la «Administración Civil», con el propósito evidente de permitir que la «Administración Militar» pueda hacer lo que se en ellos se prohíbe (imponer sanciones privativas de libertad y constituir Tribunales de Honor)

21 culos 28.1, 29.2, 62.h/ y ª de la propia CE. Las FAS constituyen una organización singular: por su misión, por los medios que emplea, y por ajustarse a normas de actuación propias, diferentes de las del resto de los órganos administrativos. En definitiva, las FAS no son la Administración Militar, aunque sí están dentro de ella. El caso de las FAS, como organización singular dentro de la Administración, no es único; otro tanto ocurre con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 104 CE). ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LAS FAS Misiones de las FAS La defensa nacional, a cuyas necesidades responde la política de defensa, es una función administrativa que, poniendo en juego todos los recursos del Estado, tiene por finalidad proteger a la sociedad española en su conjunto, el ordenamiento, valores, principios e instituciones constitucionales, el Estado social y democrático de Derecho y el pleno ejercicio de los derechos y libertades, y garantizar la soberanía, independencia e integridad territorial de España (arts. 2 y 22 LODN). Pues bien, el componente militar de la defensa nacional lo proporcionan las FAS, que constituyen el elemento esencial de esa defensa (art LODN) y tienen atribuidas las misiones siguientes: Garantizar la soberanía e independencia de nuestra patria, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional (arts. 8 CE y 15.1 LODN). Contribuir también a la seguridad y defensa de los aliados de España, así como al mantenimiento de la paz, la estabilidad y la ayuda humanitaria (art LODN). Preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, con arreglo a la normativa vigente (art LODN). Y ocuparse de la evacuación de los españoles residentes en el extranjero, cuando circunstancias de inestabilidad pongan en grave riesgo sus vidas o intereses (art LODN)

22 Las FAS materializan el uso de la fuerza por parte del Estado, que sólo puede ejercerse con arreglo al Derecho Internacional y al Derecho interno español. Mando y dirección de las FAS Aunque el mando de las FAS corresponde a S.M el Rey (art. 62.h/ CE), es el Gobierno el órgano que, dentro de su función directiva de la Administración y de la defensa del Estado, decide la política de defensa y el empleo de las FAS (arts. 97 CE, 5 LODN y 1 LG). Las Cortes Generales controlan la acción del Gobierno en materia de defensa (art. 4.1.d/ LODN). Dentro del Gobierno, corresponde: a) A su Presidente, ordenar, coordinar y dirigir la actuación de las FAS, disponer su empleo y ordenar sus misiones (arts. 6.2 LODN y 2.2 LG). b) Al Ministro de Defensa, dirigir la actuación de las FAS, bajo la autoridad del Presidente del Gobierno (arts. 7.2 LODN y 4.1 LG). La participación de las FAS en misiones fuera del territorio nacional que no estén directamente relacionadas con la defensa de España o el interés nacional, debe ser previamente autorizada o posteriormente ratificada por el Congreso de los Diputados (arts. 4.2 y 17 LODN). Organización de las FAS Las FAS constituyen una entidad única, que se organiza en dos estructuras (arts y 11 LODN): a) Orgánica, compuesta por el Ejército de Tierra, la Armada, el Ejército del Aire y los servicios unificados (Cuerpos Comunes). La estructura orgánica tiene como cometido esencial la preparación de la fuerza. El mando de cada uno de los Ejércitos corresponde a su correspondiente Jefe de Estado Mayor, bajo la autoridad del Ministro de Defensa (arts. 10.3, 11 y 13 LODN y 25 y 26 LCM). b) Operativa, que se establece para el empleo de las FAS en las misiones que se les asignen, mediante el desarrollo de la acción conjunta y combinada de los Ejércitos. Corresponde al Jefe de Estado Mayor de la Defensa, bajo la dependencia del Ministro de Defensa, ejercer el mando de las estructura operativa de las FAS y la conducción estratégica de las operaciones militares (arts. 11 y 12 LODN)

23 La Guardia Civil en el ámbito de la defensa nacional La Guardia Civil es un Instituto armado policial de naturaleza militar, que no está integrado en las FAS sino que forma parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (arts. 9.b/, 13 y 15.1 LOFCS; 23 LODN; 1.1 LODDGCl; y 1.3 LCM). La actividad fundamental de la Guardia Civil se centra en el campo de la seguridad ciudadana, bajo la dirección del Ministerio del Interior (arts. 10, 11 y 14.1 LOFCS). Sin embargo, por su naturaleza militar, este Instituto participa en la defensa de España, a través del desempeño de las misiones de carácter militar que, en circunstancias de normalidad, le encomienda el Gobierno y dirige el Ministerio de Defensa (arts. 9.b/ y 14.3 LOFCS; 22 LODN; y 24 LODDGC). En tiempo de guerra y durante el estado de sitio, la Guardia Civil depende exclusivamente del Ministerio de Defensa (arts. 9.b/ LOFCS y 25 LODN). Las reglas de procedimiento dentro de las FAS La especificidad de las FAS como organización singular dentro de la AGE se manifiesta en lo relativo a las reglas de procedimiento, de suerte que las relaciones de servicio específicamente militar no se rigen por la LRJ-PAC, sino por los principios y normas establecidos en el artículo 4 de la LCM, desarrollados por las Reales Ordenanzas para las FAS 2 (art. 20 LODN). Las órdenes militares constituyen una clase de acto administrativo, no procedimentalizado, que puede comportar la asunción de riesgos, e incluso la entrega de la vida, y cuya elaboración, transmisión, ejecución y revisión se rigen por reglas especiales. El ejercicio arbitrario de la autoridad, como el incumplimiento, total o parcial, de las órdenes militares, ocasiona unas responsabilidades, penales o disciplinarias, más intensas que para otros servidores públicos (arts. 102 y 103 CPM y 17, 8 y 7 LORDFAS). Lo anterior no significa que la LRJ-PAC no se aplique nunca dentro de las FAS. Las prevenciones contenidas en esta Ley deben observarse en la tramitación y resolución de asuntos y expedientes relativos al giro o tráfico administrativo en general, o sea, no específicamente militar; igualmente devienen aplicables, en su respectivo ámbito, otras normas reguladoras de potestades y actividades administrativas sectoriales, como la Ley de la Carrera Militar, la Ley de Contratos del Sector Público 3, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas 4, o la Ley de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional 5. 2 Aprobadas por RD 96/2009, de L. 30/2007, de L. 33/2003, de L. 8/1975, de

24 EL MINISTERIO DE DEFENSA La Administración Militar, en sentido estricto, la constituyen el Ministerio de Defensa y los organismos autónomos a él adscritos. El Ministerio de Defensa, que es uno más de entre los que integran la AGE, tiene como cometidos fundamentales (art. 9.1 LODN): a) La preparación, desarrollo y ejecución de la política de defensa. b) La obtención y gestión de los recursos humanos y materiales para materializar dicha política. c) Y, en general, la realización de cuantos cometidos sean necesarios para el cumplimiento de las misiones que se asignen a las FAS. Al titular del Departamento compete dirigir, como miembro del Gobierno, la Administración Militar y, según quedó indicado, también la actuación de las FAS (art. 7.1, apartados b/ y d/ LODN). Por lo mismo, las FAS, sin perjuicio de su especificidad, se integran en el Ministerio de Defensa (art. 9.2 LODN). La actuación de los distintos órganos del Ministerio de Defensa se rige por la LRJ- PAC. Sin perjuicio de ello, las relaciones entre militares destinados en el Ministerio o sus organismos autónomos deben acomodarse a las reglas establecidas en el precitado artículo 4 de le LCM y en las Reales Ordenanzas para las FAS. VIII. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS CONCEPTO Pocos temas hay en Derecho Público tan confusos y problemáticos como el «Órgano Administrativo». La Teoría del «órgano» se formula a raíz de la afirmación del dogma de la personalidad jurídica del Estado para explicar el mecanismo de imputación al Estado de la actividad de las personas que actúan en su nombre. En cualquier caso la Administración realiza sus funciones a través de órganos cuyo titular ha de tener legitimación para actuar, no estar incurso en causa de abstención ni de recusación y tener competencia para actuar. El artículo de la LRJ-PAC dispone que «corresponde a cada Administración Pública delimitar en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que

25 configuren los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización». LEGITIMACIÓN El órgano debe estar legitimado para actuar como tal, lo que implica el que el titular del órgano debe reunir los requisitos necesarios (nombramiento, toma de posesión, etc.) para actuar en nombre de la Administración. IMPARCIALIDAD Deber de abstención Las autoridades administrativas y empleados públicos deben apartarse del conocimiento de un asunto cuando les afecte alguna causa que pueda hacer peligrar su imparcialidad. De acuerdo con el artículo 28 LRJ-PAC La autoridad o funcionario deberá hallarse en una situación abstracta de imparcialidad, no debiendo concurrir en su persona alguno de los motivos de abstención. Recusación Cuando las autoridades o el personal al servicio de las Administraciones Públicas no apreciaran los motivos de abstención, cualquiera de los interesados podrá solicitar su recusación por los motivos previstos en el artículo 29 LRJ-PAC. Causas de abstención y recusación De conformidad con el artículo 29 LRJ-PAC pueden resumirse en las siguientes: Tener interés personal en el asunto. Parentesco de consanguinidad o afinidad con cualquiera de los interesados. Enemistad manifiesta o amistad intima con algún interesado Haber sido perito o testigo en el procedimiento. Relación de servicio con algún interesado

26 IX. LA COMPETENCIA La competencia, en Derecho Administrativo, es un concepto que se refiere a la titularidad de una determinada potestad que sobre una materia posee un órgano administrativo. La competencia es el elemento más característico de cada órgano y por su duración puede distinguirse en permanente o temporal y, atendiendo a la titularidad atribuida, puede ser exclusiva o compartida. Por la forma de atribución puede ser genérica o especifica; es genérica cuando se asigna una determinada función a un Ente de la Administración sin señalar el órgano concreto que ha de ejercitarla. Se define por la doctrina la competencia como el «conjunto de funciones que un funcionario u órgano puede legítimamente ejercer«. Es decir «...el conjunto de actividades que de acuerdo al ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: es su aptitud legal de obrar y formar parte esencial e integrante del propio concepto de órgano...». El principio de competencia surge no solo con fines de eficacia sino también en garantía de los derechos de los Administrados. Por ello se entiende que la competencia es en principio irrenunciable e inderogable. La Competencia es el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. La competencia condiciona la validez del acto. Su regulación se recoge la LRJ-PAC, en su Título II bajo la rubrica «De los Órganos de las Administraciones Públicas», artículos 11 y ss. La competencia del acto administrativo reúne los siguientes principios: a) Expresa: porque debe emanar de la Constitución, Estatutos de autonomía, tratados, leyes o reglamentos. b) Improrrogable o indelegable: porque se encuentra establecida en interés público y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni del órgano-institución, ni del órgano-individuo. El órgano-institución no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos que la norma respectiva establezca. c) Irrenunciable: es decir indeclinable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida como propia, salvo los casos y con las excepciones de la delegación o avocación, cuando se realicen o efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes

27 La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia, no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque si de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. El artículo 12.3 de la LRJ-PAC establece que «si alguna disposición atribuye competencias a una Administración, sin especificar el órgano que debe de ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de estos, al superior jerárquico común..». Con carácter general se distinguen varios tipos o clases de competencias por razón de: la materia, territorio, tiempo y grado. a) Por la materia: Se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano. b) Por el territorio: Comprende el ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de la función. c) Por el tiempo o «ratione temporis»: Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de la función. d) Por el grado o jerarquía: La organización administrativa se integra verticalmente. Culmina en un órgano supremo, al que se subordinan los órganos de rango inferior. El grado es la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El inferior en grado está subordinado al superior. La distinción entre los diferentes criterios de delimitación o clases de competencia cobra gran importancia en nuestro Derecho, ya que el artículo b) de la LRJ-PAC sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio y con la simple anulabilidad cualesquiera otros vicios de incompetencia. Además el artículo 67 añade que si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dicto el acto. Las competencias administrativas o su ejercicio se transfieren mediante: delegación; avocación; sustitución; subrogación y suplencia:

28 LA DELEGACIÓN Todo órgano puede transferir el ejercicio de sus competencias propias a sus inferiores jerárquicos, salvo norma legal o reglamentaria en contrario. Sujetos Lo son el órgano delegante (transfiere temporalmente una competencia que tiene atribuida como propia) y el órgano delegado (quien recibe ese traspaso) no es necesario que entre el órgano delegante y el delegado exista una relación jerárquica; basta con una relación de supremacía (art. 13.1º LRJ-PAC). El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida frente al ente público y a los administrados. Sus actos son impugnables, ante el mismo órgano y ante el delegante. El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delegación, debiendo disponer expresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de las atribuciones delegadas o las transfiere a otro órgano, sin perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisión de un asunto concreto. Objeto El objeto de la delegación lo son las competencias que pueden ser objeto de delegación. No todas las competencias son delegables, existe un doble régimen de prohibiciones: absolutas y relativas. Absolutas: Establece el artículo 13.2 LRJ-PAC que se prohíbe absolutamente la delegación de los asuntos relativos a relaciones entre órganos de gobierno. Tampoco es delegable la adopción de disposiciones de carácter general, y la resolución de recursos a los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. Tampoco parece delegable el ejercicio de la potestad sancionadora, y aunque expresamente no existe en el art. 13 está prohibición, puede deducirse la misma del art de la propia LRJ-PAC. Relativas: De acuerdo con el artículo 13.5º, se prohíbe la delegación salvo autorización expresa de la ley de: 1) las competencias ejercidas por delegación; y 2)

29 La resolución de asuntos en los que previamente se haya emitido dictamen preceptivo pero sólo una vez que se haya emitido éste. Por tanto, son indelegables: las atribuciones constitucionalmente conferidas al órgano en razón de la división de poderes, por ejemplo, la de dictar reglamentos que establezcan obligaciones para los administrados, y las atribuciones ya delegadas. Tampoco son delegables las materias que así se determinen por ley. Forma El artículo 13.3 de la LRJ-PAC exige que tanto la delegación como la posible revocación deberán darse a conocer mediante su publicación en los diarios oficiales correspondientes. La revocación de la competencia transferida es una facultad que puede ser ejercida por el órgano que la ha conferido en cualquier momento. Esto significa que la delegación supone una transferencia temporal de la competencia porque el órgano delegante se reserva la posibilidad de recuperarla y porqué dura mientras ésta no se produzca. La delegación debe ser expresa y contener, en el mismo acto, una clara y concreta enunciación de las tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia de competencia. Eficacia El acto de delegación tendrá eficacia jurídica desde su publicación en el Boletín Oficial cuando se trate de delegación general y desde su notificación si es particular. Finalmente, el párrafo 4, del artículo 13, establece que «... los actos o resoluciones administrativas que se adopten por delegación se consideraban dictados por el órgano delegante...». La revocación de la delegación surte efectos desde su notificación o publicación, según haya sido la delegación particular o general, respectivamente

30 LA AVOCACIÓN El órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias delegadas a sus órganos inferiores jerárquicos, avocándose al conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta, salvo norma leal o reglamentaria en contrario. La avocación se realiza mediante acuerdo motivado, que deberá notificarse a los interesados antes de que se dicte resolución. Contra el acuerdo de avocación no cabe recurso alguno, aunque podrá alegarse en el recurso que se interponga contra el acto que resuelva ese procedimiento. LA SUSTITUCIÓN El superior común a dos órganos puede disponer la transferencia de la competencia de uno a otro en procedimientos concretos, cuando las necesidades del servicio lo hagan conveniente, salvo que norma legal o reglamentaria lo prohíba. El acto de sustitución produce efectos desde su notificación. La sustitución sólo procede cuando se permite la transferencia de competencia por avocación y delegación. LA SUBROGACIÓN En caso de excusa o recusación, la competencia se transfiere del órgano excusado o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión, deberá ser designado por el superior jerárquico del órgano subrogado. LA SUPLENCIA Las ausencias temporales o definitivas de agentes públicos deben ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión normativa asume la competencia el superior jerárquico inmediato o agente público que éste designe. El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del órgano con la plenitud de facultades y deberes que ellas contienen

31 La suplencia se diferencia de la sustitución porque sólo cambia el sujeto titular del órgano mientras que en la sustitución la competencia es ejercida por otro órgano distinto (art. 17 LRJ-PAC). CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES La existencia de una multiplicidad de órganos administrativos y la profusión de normas que rigen la competencia, en ocasiones de difícil interpretación, puede dar lugar a que dos órganos administrativos se crean competentes para conocer del mismo asunto, o, inversamente, estimen que carecen de atribuciones para pronunciarse sobre él. La cuestión tiene escasa importancia cuando se suscita entre dos órganos ligados entre si por una relación de dependencia jerárquica, toda vez que el inferior debe someterse al criterio del superior. Por ello establece la LRJ-PAC que «los conflictos de atribuciones solo podrán suscitarse entre órganos administrativos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo» (art. 20.3). Más complejo es el problema cuando se plantea entre dos órganos independientes entre si jerárquicamente, pues en tal caso se producirá la situación de conflicto cuya resolución ha de prever el ordenamiento jurídico para evitar que se paralice la actuación administrativa. A este conflicto se le denomina «conflicto de atribuciones» y de acuerdo con la doctrina, podemos definirlo como «aquella situación que se da cuando dos órganos entre los que no existe una relación de subordinación pretenden tener o carecer de competencia para conocer de un asunto sometido a su consideración» De la definición propuesta se desprenden los requisitos subjetivos y objetivos de los conflictos de atribuciones. Desde un punto de vista subjetivo, para que se produzca la situación de contienda es necesario que entre los dos órganos no exista una relación de subordinación, y ello puede ocurrir por una de estas dos circunstancias: Que pertenezcan o dependan de distintos departamentos ministeriales, entes territoriales o institucionales. Que aun formando parte o dependiendo de un mismo ministerio, ente territorial o institucional, estén encuadrados en distintos centros directivos del mismo Desde el punto de vista objetivo es necesario que los dos órganos pretendan tener o carecer de competencia acerca de un asunto concreto y no meramente abstracto sometido a su consideración y pendiente de resolución