Miguel Pérez de Ayala Becerril. Universidad San Pablo - CEU

Transcripción

1 STC 133/2005, de 23 de mayo: Principio pro actione y artículo 56 LJCA: Posibilidad de introducir en vía contenciosa administrativa fundamentos o motivos nuevos que justifiquen la demanda, pero nunca cuestiones nuevas no alegadas. Miguel Pérez de Ayala Becerril. Universidad San Pablo - CEU I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL Se pueden introducir en la vía contenciosa-administrativa motivos y argumentos jurídicos distintos a los alegados en la vía administrativa, ya que ello no supone vulneración de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (LJCA) que únicamente proscribe la introducción de las cuestiones nuevas no enunciadas en la vía administrativa, todo ello en cumplimiento del principio pro actione y del principio de tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24.1 de la Constitución Española (CE). II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES Sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, que se reconoce en el art CE, y que comprende, primordialmente, el derecho de acceso a la jurisdicción, y sobre el principio pro actione se ha pronunciado el TC en multitud de ocasiones: Sentencias 115/1999, 69/1984, 6/1986, 100/1986, 55/1987, 57/1988, 124/1988, 42/1992, 185/1987, 37/1995 y 54/2001, entre otras muchas. Sobre la posibilidad de introducir cuestiones nuevas y su diferencia con la introducción de motivos diferentes, cuestión a la que alude el artículo 56.1 LJCA se ha pronunciado en alguna ocasión como en la STC 98/1992 o en la más reciente 160/2001. III. SUPUESTO DE HECHO En este supuesto, nos encontramos ante un recurso de amparo presentado contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 10 de Madrid de 3 de mayo de 2002, que desestima el recurso contencioso-administrativo seguido contra la Resolución del Recurso de alzada dictada por la Dirección provincial de Madrid de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), todo ello en relación a la nulidad de la providencia de apremio dictada por la propia TGSS, al entender el Juzgado de lo Contencioso Administrativo que se habían introducido cuestiones nuevas en la vía contenciosa administrativa no alegadas en vía administrativa, vulnerando lo dispuesto en el artículo 56.1 LJCA. IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO Nos encontramos ante un recurso de amparo presentado contra la sentencia citada del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 10 de Madrid de 3 de mayo de 2002, que desestima el recurso por introducción de cuestiones nuevas en el proceso contencioso-administrativo, al entenderse por el TC que no se ha interpretado correctamente el artículo 56.1 LJCA ( En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán

2 alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración ) que a su vez se basaba en el artículo 69.1 de la Ley de La Jurisdicción Contenciosa de 1956 (en virtud del cual en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste ), provocando en definitiva una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24.1 CE ( todas las personas tiene derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión ). V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS En un pronunciamiento escueto, el TC se remite a una sentencia anterior (160/2001) para interpretar el requisito de la introducción de motivos nuevos en la vía contenciosa administrativa (admitido), diferenciándolo de la introducción de cuestiones nuevas, prohibido por el citado precepto; y así entiende que la actuación procesal de la recurrente, consistente en definitiva en el planteamiento de alegaciones no suscitadas (la negrita es nuestra) en la vía administrativa, está amparada por la literalidad del art LJCA y por la doctrina del Tribunal Supremo pues la demandante se limita a introducir o a añadir nuevos argumentos jurídicos con los que fundamentar su pretensión de anulación de la providencia de apremio. Así, habiendo solicitado ante la vía administrativa (en este caso la TGSS) la anulación de la providencia de apremio amparándose en diversos motivos, el hecho de que ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa solicitase también la nulidad de la citada providencia aunque amparándose en diferentes motivos no conlleva en ningún caso la introducción de cuestiones nuevas vulnerando así la controvertida función revisora de la jurisdicción contenciosa administrativa, sino que únicamente supone que el recurrente utiliza el derecho amparado por el propio art LJCA que permite la introducción de argumentos nuevos, sin variar, en definitiva, el petitum originario. COMENTARIO CRÍTICO A la hora de analizar esta sentencia y los efectos que de ella pudieran derivarse, permítasenos realizar el comentario distinguiendo distintos puntos: el estado actual de la cuestión analizada en el ámbito de la jurisdicción contenciosa administrativa, en segundo lugar sus efectos respecto al ámbito tributario, en tercer lugar las cuestiones o excepciones a la regla general con especial referencia al ámbito tributario, y por último las consecuencias que de la argumentación sostenida por el TC pueden derivarse para el futuro desde el momento en que la base de su razonamiento se ampara en un petitum del recurrente muy general, como es la anulación del acto recurrido 1.- La regla del artículo 56.1 LJCA. La distinción entre cuestiones nuevas y motivos o fundamentos nuevos. Como ya hemos visto, nos encontramos ante una cuestión meramente procesal, pero que obviamente tiene efectos sobre el fondo de la cuestión: todo ello se ampara en el análisis del artículo 56.1 LJCA que como ya dijimos se basa en el artículo 69.1 de la

3 Ley de La Jurisdicción Contenciosa de 1956 según el cual en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste (la negrita es nuestra). La tesis del TC, ya mantenida anteriormente no sólo por él sino por el TS como ahora veremos, supone que en aras del principio por actione deducido del artículo 24.1 CE en la demanda presentada ante la jurisdicción contenciosa administrativa, si bien es cierto que no pueden plantearse cuestiones no planteadas en la vía administrativa previa, sí podrán alegarse fundamentos o motivos nuevos en defensa de la cuestión mantenida. De esta manera, lo básico será entonces distinguir entre lo que es una cuestión nueva y lo que es meramente un argumento nuevo, pues de ello dependerá la admisibilidad o no de la demanda presentada ante la jurisdicción contenciosa administrativa. A esta distinción, aludía ya la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1980 (Considerando 4º) en los siguientes términos: aplicando esta doctrina al presente supuesto, debe observarse que se está no ante una cuestión nueva, sino que, en apoyo de la pretensión esgrimida en el expediente administrativo y en este procedimiento, se utiliza un motivo de impugnación nuevo, complementario del rechazado en el considerando precedente, que aunque no se hubiera expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste, debe ser estudiado en el recurso contencioso-administrativo, como cualquier otra argumentación alegada en justificación de las pretensiones deducidas. Esta tesis ya anteriormente se enunciaba tanto de una manera positiva ( la Ley Jurisdiccional permite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante la Administración, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada en la predicha vía previa, puede albergar razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente gubernativo antecedente de la litis, en base a los cuales poder obtener la nulidad o anulación de los actos o disposiciones criticadas, lo que encuentra su apoyo en el art. 69,núm.1 LJCA SS7-5-76) como negativa( se da una desviación por esta causa cuando realmente se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido, pretendido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional y si pueden invocarse cuantas razones quepa expresar para fundamentar las pretensiones, no se pueden plantear cuestiones nuevas que consisten en la falta de previo pronunciamiento administrativo de la cuestión que actúa como antesala de su posterior enjuiciamiento jurisdiccional y como requisito sine qua non para el ulterior actuar de esta Jurisdicción - SS y ) Como muy claramente anuncia J. GONZÁLEZ PÉREZ (cfr. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, La Ley, 29/1998, de 13 de julio, Civitas, Madrid, 1998, pág. 1083), la Ley de 1956 no dejó lugar a dudas sobre este extremo, y separándose de la doctrina anterior dominante, adoptaba la posición correcta y en el artículo 69.1 afirmaba que en los escritos de demanda y de contestación se consignarán, con la debida separación, los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegar cuantas razones procedan aunque no se hubieren expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste. Pueden, pues, invocarse cuantas razones puedan aducirse para fundamentar las respectivas pretensiones. Pero no se podrán plantear cuestiones nuevas, que consisten según S. de 15 de marzo de en la falta del previo enjuiciamiento administrativo de la cuestión que actúa como antesala de su posterior enjuiciamiento jurisdiccional y como requisito sine qua non para el posterior actuar de esta

4 Jurisdicción, conculcándose, pues, el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción y procediendo en consecuencia a tenor del artículo 82, declarar la inadmisibilidad de tal pretensión, parecer corroborado por las Ss. de 27 de febrero y 11 de marzo de 1948, 21 de mayo y 12 de junio de 1958 y 15 de febrero de En la técnica del proceso contencioso-administrativo dice la S. de 23 de abril de lo que no pueden ser objeto de novación en vía jurisdiccional son las pretensiones formuladas en la previa vía administrativa. 2.- Los efectos de la regla del artículo 56 LJCA en el ámbito tributario: los Tribunales Económico administrativos. Lógicamente, las conclusiones que ha alcanzado la jurisprudencia son claramente aplicables al ámbito tributario desde el momento en el que la cuestión controvertida se encuentre en la vía contenciosa administrativa; obviamente, nada diferencia, encontrándonos ya ante un órgano contencioso administrativo (TSJ, AN, TS), las reglas aplicables, puesto que el procedimiento, en ambos casos, es el mismo. La cuestión se puede plantear cuando nos encontramos en la vía intermedia, es decir, la vía económica administrativa integrada por los TEAR, TEAP y los TEAC. Como es sabido, nos encontramos ante una vía intermedia entre la vía puramente administrativa y la vía contenciosa, por lo que podríamos plantearnos si es aplicable esta doctrina ya argumentada en los escritos de alegaciones ante los Tribunales Económico Administrativos; pues bien, es necesario mantener la congruencia con los argumentos defendidos en la vía administrativa, equiparando, en definitiva, y en esta cuestión, el escrito de demanda contencioso administrativo con el escrito de alegaciones en vía económica administrativa. De esta cuestión, aunque con la normativa anterior (RPREA 396/1996) se han ocupado R. HUESCA BOADILLA y OTROS (cfr. Las reclamaciones económicoadministrativas, en la obra colectiva Comentarios al nuevo Reglamento de Procedimiento, Aranzadi, 1997, págs. 740 y 741) que basándose en el artículo 90 del citado Reglamento ( el escrito de alegaciones expresará los hechos en que el interesado basa su pretensión y los motivos o fundamentos jurídicos de la misma, y formulará con claridad y precisión la súplica correspondiente ) viene na mantener lo siguiente : La estructura y contenido del escrito de alegaciones es similar a la demanda de cualquier procedimiento judicial. Como ocurre en el proceso contenciosoadministrativo, la reclamación económico-administrativa se inicia con un simple escrito donde se enuncia la voluntad de recurrir un determinado acto, difiriéndose a un momento posterior la articulación de la pretensión y los fundamentos de ésta. Es aplicable aquí la jurisprudencia en sede contencioso-administrativa que exige una adecuada correlación entre ambos escritos, produciéndose desviación procesal si se altera, en el de alegaciones, el objeto del procedimiento. La función de éste es explicitar la pretensión que se ejercita y fundarla en Derecho, con exposición de los hechos y motivos en que se base, pero siempre en relación con el acto designado en el escrito de interposición. De no respetarse esta regla, el Tribunal Supremo ha oscilado entre declarar la inadmisibilidad de la demanda o la desestimación de la pretensión, aunque recientemente parece inclinarse por esta segunda solución. Así lo expresa la Sentencia de 20 de julio de 1990, afirmando que el efecto que debe producirse es el de la desestimación del recurso, porque habiéndose fijado su objeto en el escrito de interposición, artículo 57.1, sin embargo, después ninguna de las pretensiones de la

5 demanda, artículo 69.1, se ha referido a dicho objeto, lo que hace inviable que podamos satisfacerlas. La aplicación de esta doctrina a lo económico-administrativo supone, de un lado, que no existan alegaciones en relación a la impugnación del acto que constituye el objeto del procedimiento, mereciendo el mismo tratamiento que se da a estos supuestos; de otro, que las alegaciones vertidas o pretensiones deducidas en relación con un acto diferente del designado en la interposición no producirán ningún efecto en el procedimiento. Como es obvio, esta regla no juega entonces para los motivos nuevos, y así continúan los citados autores: También debe entenderse aplicable la prevención del artículo 69 LJCA, siendo procedente admitir cuantos motivos convengan en justificación de las pretensiones que se deduzcan, hayan sido o no alegados previamente en reposición. En cambio, las alegaciones y pretensiones hechas en la reposición, o incluso en la audiencia concedida en el procedimiento de gestión, sí pueden entenderse implícitamente formuladas ante el Tribunal Económico- Administrativo, aunque no se reproduzcan, salvo que conste la voluntad en contra del interesado y sin perjuicio de que puedan entenderse contestadas en la vía administrativa precedente. De la misma manera, dado que la nueva normativa sobre Revisión, recordemos regulada en los artículos 23 y 24 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, guardan silencio a este respecto, debemos alinearnos con la tesis sostenida. 3.- Excepciones a la regla general expuesta en referencia al ámbito tributario. La prescripción. Como mantiene CABAÑAS GARCÍA (cfr. El recurso contencioso-administrativo. Temas claves en la defensa del ciudadano ante la Administración, colección Estudios procesales, 1999, pág ) existen supuestos sistematizables en los que se justifica plenamente y en todo caso la admisibilidad de argumentaciones ex novo, aunque no siempre integran una auténtica petición. De las enunciadas por él, vamos a ceñirnos únicamente a las que tienen importancia en el ámbito tributario, que serían la alteración económica de lo solicitado y los intereses de demora. a) Siempre que tanto el tipo de petición como la causa de pedir concreta de que se trate hubieren sido formulados ante la Administración y no se alterasen luego en sede contenciosa, mantiene el citado autor, sí se permitirá al actor reajustar en la demanda la magnitud o cuantificación económica de lo solicitado antes (sean obras por realizar, reclamación de dinero, etc.), incluso y especialmente cuando lo fuere al alza, en la medida en que ello responde precisamente a la realidad de la prestación que se debe en Derecho, con independencia de las razones que han conducido a ese reajuste (error en las operaciones aritméticas, prolongación en el tiempo de los daños cuyo resarcimiento se reclama, impago del capital si se trata de intereses, etc.). b) La percepción de los intereses de demora, que con independencia de no poder ser reivindicados hasta que no se agote primero el plazo de gracia que suele concedérsele a la Administración (sean en intereses contractuales o extracontractuales, según la normativa al uso art. 45 LGP, etc.-), requieren además que la persona formalice la correspondiente interpellatio ante la entidad deudora, lo cual se configura

6 como requisito de procedibilidad para la exigencia de su pago por cauces forzosos judiciales. Pues bien, culmina el autor, dicho acreedor es libre para realizar esa intimación desde el mismo momento en que la Ley se lo permite, o en cualquier otro posterior, se haya interpuesto o no todavía recurso contencioso, y si esto último ya hubiere ocurrido, nada obsta para que el recurrente se dirija directamente y sin intervención del tribunal al órgano demandado, a fin de interpelarle, o si lo prefiere hacer en el propio escrito de demanda, que repetimos es el momento último para ello. El cómputo de los intereses, en todo caso, se retrotraerá a la fecha que en cada caso marque la Ley. Si no se dice nada, el del vencimiento de la obligación. c) La prescripción Como es sabido, el art. 67 de la LGT establece que «la prescripción se aplicará de oficio, sin necesidad de que la invoque o excepcione el sujeto pasivo» y el Tribunal Supremo tiene asimismo reconocido, en consolidado criterio jurisprudencial reafirmado, entre otras, por la Sentencia de 9 de enero de 2001 (RJ 2001/230) criterio que no es preciso, por lo conocido, reproducir pormenorizadamente, que ese deber de apreciación no está supeditado, por haberlo así querido la Ley, a la alegación o excepción de aquel a quien interese o beneficie. Ahora bien, la cuestión que nos planteamos ahora viene determinada no ya por el hecho de que sin haberse planteado en vía administrativa la prescripción, ésta pueda ser analizada por el órgano contencioso, sino si es posible que sea el propio escrito de demanda el que lo recoja. Nuestro parecer desde luego debe ser afirmativo, por cuanto que siendo la cuestión de la prescripción una cuestión formal pero con efectos en la esfera material, no parece lógico enervar su defensa en aquellos supuestos en los que el actor no la hubiera alegado en una vía anterior. La prescripción, es un vicio procesal que invalida todo el acto administrativo dictado, y por tanto, de la misma manera que el Tribunal u órgano contencioso administrativo que analiza el acto administrativo tiene la obligación de analizar si concurre este vicio invalidante en el procedimiento, aunque no haya sido alegado, las partes deben tener la facultad de alegarlo en cualquier momento ya que, como hemos visto, la concurrencia de tal vicio conllevaría inmediatamente la nulidad del acto recurrido. 4.- El petitum de nulidad del acto recurrido. Como ya hemos dicho, en el escrito presentado en la vía administrativa que inició el expediente analizado y culminado por el fallo del TC que estamos analizando, el recurrente alegó la nulidad de la providencia de apremio dictada por la TGSS; y si bien es cierto que en la vía contenciosa, ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, se mantuvo la pretensión de nulidad de la providencia de apremio, los motivos aducidos, o si se quiere las causas de la citada nulidad, eran diferentes; sin embargo, y fíjese la importancia de este razonamiento, el TC acude a la base de la pretensión (la nulidad) para concluir que en definitiva no ha existido variación del petitum pues la demandante se limita a introducir o a añadir nuevos argumentos jurídicos con los que fundamentar su pretensión de anulación de la providencia de apremio. Tal y como mantiene CORDÓN MORENO, F. (cfr. El proceso Contencioso- Administrativo, Editorial Aranzadi, Pamplona 1999, págs 138 y sigs.) en definitiva podemos hablar de dos clases de pretensiones en la vía contenciosa administrativa:

7 a) Por un lado, la pretensión de nulidad o anulación del acto administrativo, pretensión que a su vez se recoge en el artículo 31.1 LJCA y que incluye dos pretensiones diferentes, una meramente declarativa (la declaración de no ser conforme a Derecho el acto o disposición) y otra constitutiva de anulación que sin embargo están relacionadas, ya que la primera implica la segunda. b) La pretensión de condena, dentro de las que debemos incluir, por ser de aplicación a nuestro campo, las pretensiones de condena de la Administración por inactividad material de ésta, al negarse a realizar una prestación a la que viene obligada por la existencia de una situación jurídica sustancial del administrado Pues bien, obviamente, en el ámbito tributario la mayor parte de las pretensiones que se puedan sostener contra un acto administrativo quedarán encuadradas dentro de la primera clase enunciada, ya que tras los motivos que sean, y teniendo en cuenta que nos encontramos en la mayoría de los supuestos ante actos iniciados de oficio por la Administración, siempre se intentará mantener la anulación del acto administrativo. Y si es así, fíjese entonces que en relación a la interpretación que le demos al artículo 56 LJCA nos va a ser prácticamente indiferente si los motivos en los que basemos esa anulación hayan sido o no alegados en la vía administrativa previa ya que lo importante es que la ratio del petitum es la misma: la anulación (o nulidad) del acto contra el que se alega. Estamos llegando entonces, fíjese la conclusión, a mantener casi la inoperancia de esa exigencia de congruencia procesal en aquellos casos (repetimos, los más por lo menos en el ámbito tributario) en que lo que se pretende es, en definitiva, la anulación del acto administrativo, sea cual sea la causa. Pudiéramos decir que con este pronunciamiento el TC está entrando a distinguir entre la causa final (la anulación del acto) y las causas intermedias (las que motivan esa anulación) permitiéndose la variación, en cualquier instancia de estas últimas la coincidir la causa final. VI. RELEVANCIA JURÍDICA A pesar de ser, como ya dijimos, una cuestión meramente procesal, la importancia práctica de la cuestión es innegable, puesto que en definitiva estamos tratando la viabilidad o no de un recurso en vía contenciosa administrativa y por ende la vigencia del derecho regulado en el artículo 24.1 CE. Es por ello que nuestro argumento final que hemos recogido en el análisis del punto anterior es a nuestro juicio crucial; lo importante, lo realmente esencial a la hora de sustanciar la reclamación no va a ser tanto los motivos que justifican la pretensión en sí, sino la causa querida, causa que, eso sí, y es aquí donde radica la a nuestro juicio principal novedad del argumento del TC, deberá ser expuesta de una manera absolutamente genérica por el demandante; de hecho, básicamente, salvo supuestos excepcionales, la generalidad de las ocasiones el último petitum solicitado por el contribuyente o recurrente en el ámbito tributario será la nulidad o anulación del acto administrativo, básicamente cuando nos encontremos, como normalmente sucede, con procedimientos iniciados de oficio por la propia Administración.

8 VII. BIBLIOGRAFÍA GONZALEZ PÉREZ,J., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. (Ley 29/1998, de 13 de julio) Editorial Civitas, Madrid, 1998; HUESCA BOADILLA Y OTROS, Las Reclamaciones Económico-Administrativas, Comentarios al nuevo Reglamento de Procedimiento, Editorial Aranzadi. 1997, CABAÑAS GARCÍA, J.C. El Recurso Contencioso-Administrativo. Temas claves en la defensa del ciudadano ante la administración. Colección Estudios procesales, 1999; CORDÓN MORENO,F. El proceso Contencioso-Administrativo, Editorial Aranzadi, Pamplona 1999.