PROLIFERACIÓN NUCLEAR. RIESGOS Y POSIBLES SOLUCIONES

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1 PROLIFERACIÓN NUCLEAR. RIESGOS Y POSIBLES SOLUCIONES Pablo Paniagua Sánchez Comandante de Infantería. Introducción La proliferación nuclear es, hoy en día, una de las principales preocupaciones en el ámbito de las relaciones internacionales. Nueve países (1) poseen armamento nuclear y es posible que el número aumente. La crisis que desató el ensayo nuclear de Corea del Norte y la negativa de Irán a detener su programa de enriquecimiento de uranio han avivado el debate sobre la eficacia de las medidas internacionales para controlar la proliferación del armamento nuclear. En este artículo se van a intentar descubrir las dificultades y vulnerabilidades a las que se enfrenta el Régimen de No Proliferación Nuclear (2), un Régimen que consta de dos grupos de acuerdos o tratados. En el ámbito internacional, con la finalidad de evitar que un mayor número de países dispongan de armamento nuclear, encontramos el Tratado de No-Proliferación Nuclear (TNP) del año 1970, como el Tratado más importante del Régimen. El Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) es el elemento técnico de control y promoción de la energía nuclear y de ejecución de salvaguardias (3). Existen tratados que crean zonas libres de armas nucleares, tratados prohibiendo ensayos nucleares, acuerdos de control de las exportaciones que puedan ocasionar episodios de proliferación nuclear o de misiles portadores y otras medidas como la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación, la resolución 1540 de Naciones Unidas o el Convenio Internacional para la Represión de los Actos de Terrorismo Nuclear. El otro grupo de acuerdos está formado por los tratados bilaterales entre Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS)/Rusia con la finalidad de detener la escalada y reducir el armamento nuclear, los más importantes son: el Tratado sobre Misiles Antibalísticos (ABM) y los Tratados de Limitación de Armas Estratégicas (SALT) de la década de los años setenta, que supusieron un freno a la carrera de armamentos y el inicio de la distensión; el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Inter- (1) Estados Unidos (1945), Rusia (1949), Reino Unido (1952), Francia (1960), China (1964), Israel (aproximadamente 1970), India (1974), Pakistán (1998) y Corea del Norte (prueba con probable éxito en 2006). (2) Entendiendo por tal el conjunto de medidas, acuerdos y tratados que pretenden evitar la proliferación de armamento nuclear en el mundo y conseguir, finalmente, su desaparición. (3) El sistema de salvaguardias tiene por objeto detectar la desviación de materiales nucleares que podrían utilizarse de manera indebida para la fabricación de armas nucleares. 111

2 medio (INF) y los Tratados de Reducción de Armas Estratégicas (START), que iniciaron el desarme; en fechas más recientes, año 2002, se firmó el Tratado sobre Reducción de Ojivas Nucleares Estratégicas o Tratado de Moscú (SORT), que proporciona una enorme flexibilidad, al permitir a cada parte determinar la configuración exacta de sus fuerzas nucleares estratégicas, dentro de un límite superior establecido. Los efectos que el Régimen ha producido en cuanto a limitar el número de países poseedores de armamento nuclear (4) han sido beneficiosos, pero no ha conseguido que, 37 años después de ser firmado, se haya eliminado la presencia de armamento nuclear sobre la Tierra (5). Además, la existencia de grupos terroristas dispuestos a utilizar en sus atentados dicho armamento (6), supone un serio riesgo a tener en cuenta. El balance de los tratados bilaterales entre Estados Unidos y Rusia debe ponderarse en su justa medida. Es cierto que las reducciones han sido realmente importantes y lo seguirán siendo, pero también lo es que el ritmo al que se ha producido ha tenido mucho más que ver el panorama estratégico mundial y los intereses de los países implicados que el respeto al artículo VI del TNP. La situación actual del TNP, tras la Conferencia de Revisión del mismo del año 2005, es de crisis. La cuestión de fondo descansa dos ideas fuerza contrapuestas y actualmente casi irreconciliables: los países no alineados centran sus posiciones en torno a la aplicación del artículo VI del Tratado mientras que a Estados Unidos, fundamentalmente, le preocupa que nuevos países puedan adquirir la condición de nuclear. La cuestión del arsenal nuclear de Israel, siempre presente, complica aún más la situación. Para entender esta situación de crisis no se debe perder de vista que la formación del Régimen de No Proliferación Nuclear se inició después de la Segunda Guerra Mundial, con una estructura de poder internacional basada en la Organización de Naciones Unidas, con su Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU) al frente. Las similitudes en cuanto a cuota de poder con el TNP son muy claras: las cinco potencias vencedoras de la citada guerra mundial son las que ocupan un sillón permanente en el CSNU, las únicas con derecho de veto en el mismo y las únicas autorizadas por el TNP a poseer armamento nuclear. En la actualidad, dicha estructura de poder está cada vez más cuestionada al existir un mayor número de países y organizaciones regionales con peso en las relaciones internacionales. Estos últimos están cada vez menos dispuestos a aceptar la situación de privilegio con respecto al armamento nuclear de unos países en detrimento de otros, situación que lleva alargándose desde el año 1970 en que se firmó el TNP. (4) En el año 1960, el número de países con armamento nuclear o con programas de investigación y desarrollo ascendía a 23. Desde el inicio de la carrera nuclear, un total de 35 países han tenido armamento, programas o intenciones de obtener armamento nuclear. (5) Cuando el artículo VI del TNP reza: «Cada parte en el Tratado se compromete a celebrar negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas a la cesación de la carrera de armamentos nucleares en fecha cercana y el desarme nuclear, y sobre un tratado de desarme general y completo bajo estricto control internacional.» (6) Se podrían contemplar cuatro posibilidades diferentes de terrorismo nuclear: el robo o la adquisición de un arma nuclear intacta, el robo o la compra de material fisible con el cual se puedan confeccionar armas nucleares, el ataque o sabotaje a un sitio nuclear para causar un incidente de contaminación y el uso de material radiactivo para fabricar un artefacto de dispersión radiológica o una «bomba sucia». CAMERON, Gavin: Terrorismo nuclear: Armas para vender o armas para comprar?, Departamento de Estado de Estados Unidos, 112

3 Las potencias nucleares, encabezadas por Estados Unidos, deben liderar la solución al problema de la proliferación. El motivo es doble: por un lado les corresponde asumir dicha responsabilidad al seguir estando en el vagón de cabeza del mundo, y por otro, deben afrontar con claridad y responsabilidad el compromiso adquirido hace 37 años con respecto al armamento nuclear en el artículo VI del TNP. Los pasos a adoptar por las potencias nucleares están relacionados con la posesión de armamento nuclear, el continuo desarrollo de dicho armamento, su doctrina de empleo y la diferente actitud que mantienen sobre los episodios de proliferación. Se estima que todavía hay unas ojivas nucleares, de las cuales un 95% están en poder de Estados Unidos y Rusia. Éste es uno de los aspectos clave del problema y donde chocan los intereses estratégicos de las potencias nucleares con el artículo VI del TNP. Los países no nucleares necesitan un compromiso claro de desarme por parte de los nucleares. Se deben producir avances significativos, firmando acuerdos irreversibles y dentro del Régimen, es decir, acordado dentro de las conferencias de revisión del TNP y sujeto a las salvaguardas del OIEA (7). El Protocolo Adicional del OIEA se debería ampliar también a los Estados nucleares del Tratado (8) para ofrecer garantías sobre el desmantelamiento real del armamento nuclear y fomentar el necesario clima de confianza para fortalecer el Régimen. Del mismo modo, los países nucleares deberían cesar el desarrollo e investigación sobre armamento nuclear futuro. La entrada en vigor del Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares constituye una medida fundamental. La posición de Estados Unidos con respecto a este Tratado, que no ha ratificado, tiene una enorme influencia sobre otros países a los que se anima a su ratificación como son Israel, China o Irán u otros a los que se insta a firmar como India, Pakistán y Corea del Norte. Conseguir que este acuerdo sea universal sería una medida importantísima, situando su control bajo el CSNU. La diferente actitud ante la proliferación constituye un serio problema. No cabe duda que los programas nucleares de Israel o Corea del Norte, o el programa de enriquecimiento de uranio de Irán no tienen la misma consideración ante la comunidad internacional. Los intereses estratégicos de los diferentes países están por encima. Este diferente modo de medir la proliferación es una de las causas que dificulta todo el proceso de adopción de decisiones en relación con el Régimen, particularmente en Oriente Medio. La propuesta es tan sencilla como utópica: considerar cualquier tipo de proliferación del mismo modo. La posibilidad de abandono del TNP es otra vulnerabilidad del sistema. Medidas eficaces para evitarlo serían: la prohibición, mediante acuerdo previo a la salida de cualquier país del Tratado, de la utilización de instalaciones y materiales obtenidos de su participación en el Régimen; que dichos materiales e instalaciones continuaran sujetos a las salvaguardias (7) El Acuerdo SORT, ultimo firmado por Estados Unidos y Rusia, es enormemente flexible, al permitir a cada uno de ellos reconfigurar su arsenal por debajo de los límites establecidos y en respuesta a sus necesidades estratégicas. No es un tratado ni irreversible en cuanto a las armas ni sujeto a control internacional como sería deseable en el momento actual. (8) En la actualidad son voluntarias para dichos Estados. 113

4 del OIEA; que el derecho de retiro no se pudiera ejercer en los casos en el que el Estado en cuestión estuviera incumpliendo o se presumiera que estuviera incumpliendo el Tratado, interviniendo el CSNU ante el riesgo para la paz y seguridad internacional y la privación de cualquier tipo de apoyo en materia nuclear por parte de los países proveedores. Una solución para limitar los efectos de un abandono del Tratado es continuar con el establecimiento de zonas libres de armas nucleares que fortalecen enormemente el Régimen. De este modo, un posible país proliferador estaría sometido tanto a la presión internacional como regional, con la particularidad de que los tratados regionales están hechos a medida de las necesidades de seguridad específicas. Se considera muy importante establecer nuevas zonas libres de armas nucleares en Oriente Medio y en la península Coreana en primera instancia, ampliándolas posteriormente hasta cubrir la totalidad del planeta. Cuestiones como los acuerdos en materia nuclear entre Estados Unidos e India de marzo de 2007, aún no finalizados, no se pueden tratar de modo exclusivamente bilateral, sino dentro del TNP, ya que supone que un país «proliferador» obtiene beneficios equivalentes a un país dentro del Régimen, invalidando el sistema. Conseguir la universalidad el TNP sería una medida muy acertada. El ingreso o reingreso en el mismo de Israel, India, Pakistán y Corea del Norte no podría ser como países nucleares y dichos países tampoco aceptarían hacerlo como no nucleares. La solución a adoptar debe ser forzosamente de compromiso, abordando reducciones de armamento nuclear sujetas a salvaguardas del OIEA y situando progresivamente sus instalaciones bajo control de dicho Organismo; todo ello sin darles la consideración de potencias nucleares de iure, ya que no se puede perder de vista que son países que se han obtenido su capacidad nuclear al margen de la comunidad internacional y, por tanto, se daría carta de naturaleza a acciones similares de otros países para alcanzar dicha capacidad. Independientemente que, debido a maniobras políticas, la obtención de capacidad nuclear pueda conseguirse aunque sea descubierto un determinado programa, es necesario reforzar el sistema de salvaguardias para evitar sorpresas (como los programas clandestinos de Irak o Libia en los años noventa). El Protocolo Adicional del OIEA (9) debe ser aprobado por todos los miembros del TNP para limitar esta posibilidad. También se considera muy importante finalizar con éxito las negociaciones relativas al acuerdo de prohibición de la producción de material fisible para la fabricación de armamento nuclear (10) bajo control del OIEA. La seguridad física del armamento, instalaciones y material nuclear (11) debe mejorarse, ya que no siguen los mismos estándares de exigencia para prevenir el sabotaje, robo o uso indebido de dicho material. El OIEA dispone de fondos aportados voluntariamente (9) El Protocolo Adicional proporciona al OIEA instrumentos ampliados para obtener una imagen mucho más completa de las actividades y planes nucleares de un Estado. Tiene su sentido en la búsqueda de actividades y materiales nucleares no declarados frente a las salvaguardias ordinarias que verifican exclusivamente aquellas actividades y materiales declarados. (10) Estados Unidos propuso en mayo de 2006 un tratado para la prohibición de la producción de material fisible utilizable para la fabricación de armas nucleares. El borrador fue presentado en la Conferencia de Desarme de Ginebra. Dos aspectos importantes de esta propuesta son: su entrada en vigor, que se establece en el momento en que los cinco países nucleares firmantes del TNP lo ratifiquen y la no existencia de mecanismos de verificación considerando a las naciones responsables de ello. 114

5 por los países para este concepto pero son escasos y tienen restricciones de uso. Con respecto a las instalaciones civiles, Estados Unidos y otros países desarrollados abogan por recurrir a instalaciones y centrales nucleares que trabajen con uranio poco enriquecido para eliminar la posibilidad de utilización directa de material sustraído de dichos establecimientos en la fabricación de armamento nuclear (12). El Servicio Internacional de Asesoramiento sobre Protección Física del OIEA puede realizar una valoración de seguridad en cualquier país para mejorar dichos estándares del mismo modo que puede comprobarlo en los países receptores de material nuclear como condición previa a la transacción de dichos materiales (13). Existe una cantidad significativa de científicos y expertos nucleares en la fabricación de armamento en situación de desempleo o sin un puesto de trabajo adecuado (14). Este personal puede ser contratado por países con intenciones de desarrollar un programa nuclear o incluso por grupos terroristas. Es necesario continuar y ampliar programas en el ámbito internacional que, proporcionando puestos de trabajo acordes a sus conocimientos, eviten esta posibilidad (15). (11) El número de instalaciones nucleares y las cantidades de materiales nucleares existentes en todo el mundo son un componente básico para calcular el riesgo mundial. Con respecto a los materiales nucleares, en todo el mundo hay en funcionamiento 442 reactores de potencia y 248 reactores de investigación (a los que hay que añadir otros 240 en régimen de parada). Además, hay 18 plantas de conversión, 40 plantas de fabricación de combustible, 7 plantas de reprocesamiento, 13 plantas de enriquecimiento, 89 instalaciones de almacenamiento por separado y 74 instalaciones de otro tipo sometidas a salvaguardias. Informe Anual para 2005 de la Agencia de Energía Internacional Atómica (IAEA) (GC(50)/5), citado en Seguridad física nuclear-medidas de protección contra el terrorismo nuclear, p. 4, IAEA GOV/2006/46-GC(50)/13. Se estima que, al final de 2003, había en el mundo un stock de toneladas de plutonio (1.700 para uso civil y 155 para uso militar) y toneladas de uranio enriquecido (1.725 para uso militar y 175 para uso civil). ALBRIGHT, David: and KRAMER, Kimberly: «Fissile Material: Stockpiles Still Growing» en Bulletin of the Atomic Scientists, p. 14, november/december (12) La ampliación de esta medida resulta complicada ya que, actualmente, 38 países, muchos de ellos en vías de desarrollo, disponen de instalaciones nucleares que trabajan con uranio altamente enriquecido. Difícilmente pueden cambiar a uranio poco enriquecido sin ayudas millonarias, «Research Reactors», World Nuclear Association, (13) No todos los países exportadores cuentan con equipos para verificación de protección física en los Estados receptores. (14) Fundamentalmente en Rusia y en las antiguas repúblicas soviéticas. Según fuentes del Ministerio de Defensa de Ucrania, confirmadas por el Ukraine Centre for Independant Political Research (Kiev, 1992), ambas citadas en SALAZAR SERANTES, Gonzalo de: El nuevo desafío: la proliferación nuclear en el umbral del siglo XXI, p. 132, Documentos CIDOB, Seguridad y Defensa, 2004 en 1992 había en la URSS unas personas relacionadas con la producción de armamento nuclear, personas relacionadas directamente con su producción, y conocedoras del desarrollo, diseño y funcionamiento del mismo. En las páginas de la obra citada, Gonzalo de Salazar Serantes expone el problema de excedente de personal y las dificultades de pagos que sufrían como consecuencia de la reducción drástica de producción nuclear de la Federación Rusa con respecto a la extinguida URSS (se pasó, por ejemplo, de producir cabezas nucleares al año a solamente 50). (15) Estados Unidos está desarrollando un programa específico en este sentido que trata de proporcionar un puesto de trabajo estable a personal relacionado con la investigación sobre armamento nuclear. A finales de 2005 se estimaba que se había alcanzado un 30% del programa que incluye un total de expertos soviéticos sin trabajo, BUNN, Matthew and WIER, Anthony: Securing the Bomb. Harvard University, p. 882, 2006, Son necesarios más esfuerzos económicos y por parte del OIEA para minimizar esta vulnerabilidad. 115

6 El control del comercio ilegal de material nuclear y radiológico es otro aspecto a mejorar. En relación al Comité Zangger y el Grupo de Suministradores Nucleares, encargados de controlar la transferencia de tecnología nuclear e impedir la proliferación, es necesario convertirlos en acuerdos de obligado cumplimiento haciendo un importante esfuerzo para lograr la universalidad de los mismos. De este modo, tanto las exportaciones directas como posteriores reexportaciones estarían sujetas a las salvaguardias establecidas por el OIEA. Es necesario adecuar la legislación nacional de los países receptores a estos criterios con el apoyo técnico y legal, en caso necesario, del OIEA. En el caso de actores estatales, las sanciones derivadas de su incumplimiento de dichos tratados, deberían ser tratadas por el CSNU. Con respecto a individuos concretos, sería realmente útil definir la figura legal del comercio ilegal de material nuclear y el equipamiento necesario para el desarrollo y construcción de armamento nuclear, artefactos de dispersión radiológica o bombas sucias así como universalizar su tratamiento penal. Finalmente, se debe respetar la parcela que el Régimen otorga al OIEA. Este Organismo ha sido acusado, en ocasiones, de no intervenir para poner freno a determinados programas nucleares militares de Estados con acuerdos de salvaguardias. Esta acusación carece de fundamento, ya que la función principal del Organismo es la de detectar la naturaleza de esos programas nucleares, pero acto seguido sólo cabe informar al CSNU para que sea este último el que adopte una decisión (16). Por otro lado, existen países que exponen pruebas de proliferación ante el CSNU (17), que es un órgano político y al que no le corresponde entrar dichas cuestiones, ya que son aspectos propios del OIEA. Para fortalecer el Organismo, se debe crear un elemento de enlace de los países miembros del OIEA en su estructura para optimizar el sistema y evitar intromisiones. Por un lado, las naciones proporcionarían información al OIEA de posibles actividades ilegales obtenidas por sus órganos de inteligencia, y por otro, el OIEA ejecutaría las salvaguardias de control con la información obtenida. En relación a las decisiones relativas a asuntos nucleares, y teniendo en cuenta que las cinco potencias nucleares del TNP tienen derecho de veto en el CSNU, se debería establecer un sistema de no veto en dicho consejo para las decisiones relativas a la proliferación o incumplimiento del Régimen cuando estas medidas no impliquen el uso de la fuerza. (16) El OIEA no tiene poder sancionador, que es exclusivo del CSNU. (17) Se podría recordar aquí el discurso del secretario de Estado de Estados Unidos, Colin Powell, ante el CSNU en febrero de 2003 mostrando pruebas sobre proliferación de Irak. 116