GUÍA DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS (LEY N 29785)

Transcripción

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2 JUAN CARLOS RUIZ MOLLEDA GUÍA DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS (LEY N 29785) Análisis, comentarios y concordancias Instituto de Defensa Legal 2011 [1]

3 Guía de interpretación de la Ley de consulta previa de los pueblos indígenas (Ley N 29785): Análisis, comentarios y concordancias de cada uno de los artículos Instituto de Defensa Legal: Área de Pueblos Indígenas Área de Gobernabilidad y Derechos Humanos Elaboración de contenidos: Juan Carlos Ruiz Molleda con la colaboración de Luis Roel Alva Avenida Del Parque Norte Nº 829 Urb. Córpac, San Isidro, Lima T. (511) Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional de Perú N Lima, diciembre de 2011 Primera edición: 1000 ejemplares. Impresión: Bellido Ediciones EIRL, Los Zafiros Balconcillo - Lima 13 T La publicación de este volumen se realiza gracias al apoyo de Broederlijk Delen y Christian Aid, la cual no necesariamente comparte los criterios aquí expuestos. [2]

4 «Los métodos convencionales de petición pueden ser, como suelen serlo, inaccesibles para grupos muy amplios de ciudadanos. Aquellos que no controlan la televisión o la radio, aquellos que no tienen la capacidad económica para [expresar sus ideas] a través de los periódicos o hacer circular elaborados panfletos, pueden llegar a tener un acceso muy limitado a los funcionarios públicos» Juez Willian Brennan, C.S. USA, Caso Adderley v. Florida, 385 US 39, voto disidente. «Una democracia representativa decente no puede convivir con la exclusión sistemática de ciertas voces, y mucho menos con la marginación de ciertas voces que tienen mensajes muy importantes para trasmitir. Cuando ello ocurre, el sistema institucional pleno comienza a viciarse, y las decisiones que se adoptan pierden cada vez más- imparcialidad y, por lo tanto, respetabilidad [ ] Lo que se exige, más bien, es un cambio de perspectiva capaz de obligarnos a leer los principales conflictos sociales a los que nos enfrentamos de otro modo, esto es, menos como una nueva afrenta de un grupo de aprovechadores, y más como la respuesta angustiosa de grupos que, sistemáticamente, no encuentra salida de sus problemas ni respuesta para sus reclamos. En definitiva, debemos empezar a reconocer que forma parte del propio deber cívico de los excluidos el de extremar sus esfuerzos para tornar reconocibles sus demandas y evitar que el poder político siga decidiendo de un modo parcial, miope. Al mismo tiempo, forma parte del deber [3]

5 cívico de los funcionarios públicos el reconocer estas circunstancias y extremar sus esfuerzos para resolverlas, cualquiera sea la posición de poder que ocupen, y cualquiera que sea la postura teórica que en definitiva defiendan» Roberto Gargarella [4]

6 CONTENIDO Presentación 15 Introducción 17 Abreviaturas utilizadas en el presente libro 21 CAPÍTULO 1 Nociones básicas sobre la interpretación de normas de rango constitucional sobre pueblos indígenas Cómo se precisa el contenido constitucional protegido de los derechos reconocidos en el Convenio 169 de la OIT? Reconocimiento del derecho a la consulta por el Convenio 169 de la OIT El Convenio 169 de la OIT es vinculante desde el año 1995 en el Perú El derecho a la consulta previa tiene rango constitucional El Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional La fuerza normativa de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) El contenido constitucional del derecho a la consulta ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional Los tratados internacionales de derechos humanos forman parte del bloque de constitucionalidad y son límites de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo 34 [5]

7 CAPÍTULO 2 El derecho a la consulta en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de la Corte IDH y de la Corte Constitucional de Colombia Reglas jurídicas vinculantes del derecho a la consulta expedidas por el Tribunal Constitucional peruano Reglas jurídicas vinculantes del derecho a la consulta expedidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos La obligación estatal de obtener el consentimiento El carácter vinculante de las sentencias del TC y de la Corte IDH El desarrollo jurisprudencial por el TC del derecho a la consulta tiene rango constitucional La jurisprudencia de la Corte IDH también vincula a todos los funcionarios y poderes públicos Reglas jurídicas vinculantes expedidas por la Corte Constitucional de Colombia 51 CAPÍTULO 3 Reconocimiento de los pueblos indígenas por el Estado peruano 57 CAPÍTULO 4 Comentarios a la Ley N que desarrolla el derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT Objeto de la ley (artículo 1) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law 75 [6]

8 2. Derecho a la consulta (artículo 2) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Finalidad de la consulta (artículo 3) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Principios rectores del derecho a la consulta: comentarios generales (artículo 4) Análisis Antecedentes normativos Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law La oportunidad de la consulta (artículo 4, literal a) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law El principio de interculturalidad (artículo 4, literal b) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law El principio de buena fe (artículo 4, literal c) 119 [7]

9 7.1 Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law El principio de flexibilidad (artículo 4, literal d) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law El principio del plazo razonable (artículo 4, literal e) Análisis Antecedentes normativos Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law El principio de ausencia de coacción o condicionamiento (artículo 4, literal f) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law El principio de información oportuna (artículo 4, literal g) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Los sujetos del derecho a la consulta (artículo 5) Análisis 141 [8]

10 12.2 Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Forma de participación de los pueblos indígenas en el proceso de consulta (artículo 6) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Identificación de los pueblos indígenas u originarios (artículo 7) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias en el Soft Law Etapas del proceso de consulta (artículo 8) Análisis Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Identificación de las medidas a ser consultadas (artículo 9) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Identificación de los pueblos a ser consultados (artículo 10) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales 171 [9]

11 17.4 Concordancias en el Soft Law La publicidad de la medida a consultar (artículo 11) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales Información sobre la medida a consultar (artículo 12) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales Concordancia en el Soft Law Evaluación interna por parte de los pueblos indígenas (artículo 13) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales El proceso de diálogo intercultural (artículo 14) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law La decisión final sobre la medida consultada (artículo 15) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law El idioma en el proceso de consulta (artículo 16) Análisis 214 [10]

12 23.2 Antecedentes y concordancias normativas Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Entidades competentes para realizar la consulta (artículo 17) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales Concordancias en el Soft Law Recursos necesarios para garantizar participación de los pueblos indígenas (artículo 18) Análisis Antecedentes Funciones del órgano técnico especializado del Poder Ejecutivo (artículo 19) Análisis Antecedentes Concordancia en el Soft Law Base de datos oficial de pueblos indígenas (artículo 20) Análisis Antecedentes Viceministerio de Interculturalidad como órgano técnico especializado (Primera Disposición Complementaria Final) Vigencia de medidas administrativas y legislativas anteriores a la ley (Segunda Disposición Complementaria Final) Análisis Antecedentes Concordancias jurisprudenciales 237 [11]

13 29.4 Concordancias en el Soft Law Disposición derogatoria (Tercera Disposición Complementaria Final) Entrada en vigencia de la ley (Cuarta Disposición Complementaria Final) Análisis Antecedentes Concordancias en el Soft Law 242 CAPÍTULO 5 Jurisprudencia nacional y extranjera relevante para la defensa de derechos de los pueblos indígenas Sentencias del TC que desarrollan derechos de los pueblos indígenas Reglas jurisprudenciales sobre los derechos de los pueblos indígenas Los derechos de las comunidades campesinas y nativas La respuesta del Estado frente a este multiculturalismo Sobre las comunidades campesinas y nativas El sistema de justicia y el multiculturalismo Jurisprudencia del TC sobre el derecho a la consulta Sentencias que desarrollan el derecho a la consulta Reglas jurisprudenciales sobre el derecho a la consulta Otros principios jurídicos constitucionales relevantes Síntesis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (CCC) en materia de derecho a la consulta Sentencias de la CCC sobre consulta previa de medidas administrativas Sentencias de la CCC sobre consulta previa de medidas legislativas 261 [12]

14 5.3. Desarrollo jurisprudencial de otros derechos de pueblos indígenas conexos con el derecho a la consulta Otros derechos conexos al derecho a la consulta Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de derechos de los pueblos indígenas Reconocimiento del derecho al territorio de los pueblos indígenas El derecho al territorio garantiza la conservación cultural Obligación del Estado frente al derecho al territorio de los pueblos indígenas Garantías para delimitar y reconocer el derecho de propiedad de los pueblos indígenas Posesión y propiedad de los pueblos indígenas Reivindicación del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas Limitación del derecho de propiedad de los PPII Reconocimiento de la propiedad colectiva de la tierra de los pueblos indígenas El origen consuetudinario del derecho de propiedad comunal indígena Titularidad de los recursos naturales Derecho a una indemnización por la explotación de los recursos naturales dentro de sus territorios Derecho al comparto de beneficios económicos por la explotación de los recursos naturales dentro de sus territorios Cumplimiento de los estudios de impacto ambiental y social La subsistencia de la identidad cultural de los pueblos indígenas como límite 275 [13]

15 6.15 El derecho a la participación política de los pueblos indígenas El acceso a la justicia y la aplicación de las garantías del debido proceso a procesos no jurisdiccionales de los pueblos indígenas El derecho al reconocimiento de la personalidad de los pueblos indígenas El derecho a la vida digna de los pueblos indígenas 277 ANEXOS 279 Anexo 1 Declaración pública del Relator Especial sobre los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, sobre la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocido en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo aprobada por el Congreso de la República del Perú 279 Anexo 2 Bibliografía sugerida sobre el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas 284 [14]

16 Presentación En los últimos años, los conflictos sociales se han venido incrementando de manera alarmante a lo largo del territorio peruano. Muchos de ellos involucran a pueblos indígenas que demandan mayor respeto por sus derechos colectivos y sus territorios frente a las amenazas contra el medio ambiente que habitan. Las respuestas que han recibido de parte del Estado han reflejado un mal manejo de esta conflictividad: criminalización de la protesta social, poco diálogo y comprensión de sus demandas, así como mecanismos de fuerza y represión para resolver los conflictos. Frente a este panorama, en el Instituto de Defensa Legal consideramos necesario aprovechar el enorme potencial que ofrecen las normas y jurisprudencia tanto nacional como internacional que protegen los derechos de los pueblos indígenas. Conocerlas y activarlas, principalmente mediante los procesos constitucionales, nos parece fundamental para canalizar las demandas existentes, conseguir el respeto por los derechos de los pueblos indígenas y reducir la conflictividad actual. Por ello es importante que esto lo conozcan bien las organizaciones indígenas, los colectivos de la sociedad civil, luchadores sociales, defensores, etc. Esto resulta especialmente importante ahora que ya está en vigencia la Ley N 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocido en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional de Trabajo, cuya implementación es un desafío para el que debemos todos estar bien preparados. Es en esa línea que [15]

17 buscamos contribuir con la publicación de la presente guía, la cual desarrolla de manera completa y exhaustiva los criterios de interpretación, concordancias normativas, jurisprudenciales y doctrinarias de la referida ley. Así, mediante esta guía podría cualquier defensor de los derechos de los pueblos indígenas conocer cuáles son los antecedentes que dieron origen a la ley de consulta, cuáles las concordancias con el Tribunal Constitucional peruano, con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Constitucional de Colombia, así como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y otras instituciones que producen soft law. Se trata, pues de una herramienta útil e imprescindible, ya que permitirá un mejor aprovechamiento no solo de la ley sino también del convenio 169. Agradecemos a Broederlijk Delen y Christian Aid, que han hecho posible esta publicación. Área de gobernabilidad y derechos humanos [16]

18 INTRODUCCIÓN El objetivo de este documento es proporcionar un marco interpretativo indispensable para la aplicación e implementación de la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocido en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional de Trabajo (Ley N 29785), promulgada por el Presidente de la República el 6 de agosto de Se trata, en primer lugar, de brindar un análisis jurídico de cada artículo, así como comentarios que contienen criterios de interpretación. Asimismo, se precisan las concordancias normativas, jurisprudenciales y doctrinarias (pronunciamientos con fuerza interpretativa) para cada disposición de la novísima ley. En el primer grupo tenemos por ejemplo las normas del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de la Constitución Política y del Código Procesal Constitucional, etc. También tenemos aquí los desarrollos jurisprudenciales del Tribunal Constitucional (TC) y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre el derecho a la consulta previa. En el segundo grupo podemos encontrar por ejemplo, pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR), o también jurisprudencia comparada emitida por la Corte Constitucional de Colombia (CCC) o pronunciamientos del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenas. [17]

19 No se trata de una exquisitez académica. La aplicación de los derechos constitucionales requiere que previamente se precise su contenido constitucionalmente protegido. Esto se aplica también para los derechos de los pueblos indígenas que gozan de rango constitucional, lo que exige recurrir a diferentes fuentes de derecho: normativas, jurisprudenciales y doctrinarias, pudiendo estas ser nacionales, internacionales y hasta del Derecho Comparado. Pero no solo eso, también demanda un esfuerzo hermenéutico de integración, de concordancia, de armonización y de coordinación entre normas, reglas y principios de diferente origen y naturaleza. En efecto, no solo se debe recurrir a las normas que reconocen el derecho en concreto, sino a los otros derechos y principios que los delimitan. Hoy se exige además revisar las disposiciones de los tratados de protección internacional de los derechos humanos y los que regulan el tema de pueblos indígenas en específico. Asimismo, es menester recurrir también a la jurisprudencia del TC y de la Corte IDH, pues ambas, al aplicar diferentes instrumentos normativos han desarrollado significativamente los referidos derechos. De igual manera, se hace necesario recurrir a la jurisprudencia comparada que también ha desarrollado derechos de los pueblos indígenas, cuando han tenido que resolver casos muy similares a los que el Perú tendrá que enfrentar como, por ejemplo, qué hacer ante concesiones o leyes inconsultas. En ese sentido, la recurrencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana tampoco resulta una sofisticación innecesaria como algunos creen. La doctrina comparada y la jurisprudencia del TC reconocen que el derecho comparado es un quinto método de interpretación constitucional *. Es decir, es una herramienta para precisar el contenido de los derechos constitucionales. Esto no es nada nuevo, responde a un fenómeno moderno. Y es que, los tribunales de dere- * Peter Haberle precisó, por ejemplo, que el Derecho Constitucional Comparado es el quinto elemento de interpretación constitucional. Haberle, Peter. El Estado Constitucional, México: UNAM, México, 2001, pp. 162 et passim. Ciertamente, no basta con citar la sentencia de una corte constitucional extranjera para validar un documento o una posición. Ésta tiene fuerza ilustrativa que no vincula al juez. Su fuerza está en su consistencia y en su solidez argumentativa que aporta a la motivación de la resolución propia. [18]

20 chos humanos y los tribunales constitucionales, dialogan entre ellos, interactúan y toman prestada su jurisprudencia. Asimismo, resulta importante analizar un conjunto de pronunciamientos de órganos especializados de las Naciones Unidas, de la OIT y del sistema interamericano, que sin ser vinculantes, tienen fuerza interpretativa, es decir, brindan criterios para precisar el contenido de los derechos reconocidos en normas jurídicas vinculantes. Queremos insistir en un punto que nos parece medular. El uso de las normas de derecho internacional no es un asunto superfluo o que queda a discrecionalidad de los operadores del sistema de justicia o los operadores políticos. Debemos ser claros y firmes en señalar categóricamente, que las diferentes normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, entre las que se encuentran las que reconocen los derechos de los pueblos indígenas, son normas de derecho interno y que en consecuencia son de aplicación inmediata. No lo decimos nosotros, lo dice el artículo 55 de la Constitución que prescribe que [l]os tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho. Por todo ello, resulta preocupante la persistencia del desconocimiento y la subutilización de un cuerpo de derechos de los pueblos indígenas de origen internacional. Esperemos que este material que ponemos a su alcance pueda contribuir a una mejor aplicación, no solo de la ley sino del Convenio 169 de la OIT. Lima, octubre de 2011 Juan Carlos Ruiz Molleda [19]

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22 ABREVIATURAS UTILIZADAS EN EL PRESENTE LIBRO TC: CADH: CCC: CEACR: CIDH: Tribunal Constitucional Convención Americana sobre Derechos Humanos Corte Constitucional de Colombia Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT Comisión Interamericana de Derechos Humanos Convenio 169 de la OIT: Convenio N 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo Corte IDH: DIDH: DNUDPI: F.J.: OIT: STC: TIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos Derecho Internacional de los Derechos Humanos Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas Fundamento Jurídico Organización Internacional del Trabajo Sentencia del Tribunal Constitucional Tratados Internacionales de Derechos Humanos [21]

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24 CAPÍTULO 1 NOCIONES BÁSICAS SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE NORMAS DE RANGO CONSTITUCIONAL SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS [23]

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26 Antes de analizar en detalle los derechos de los pueblos indígenas debe comprenderse claramente qué significa que los tratados internacionales de derechos humanos en general, y el Convenio 169 de la OIT en particular, tienen rango constitucional al igual que las normas contenidas en la propia Constitución Política. Es clave, al momento de aplicar el Convenio 169 y la Ley N 29785, tener presente la jerarquía y la fuerza normativa de estas normas. 1. Cómo se precisa el contenido constitucional protegido de los derechos reconocidos en el Convenio 169 de la OIT? Como ha precisado el TC y ha reconocido ampliamente la doctrina, debe recurrirse a diferentes fuentes: [E] contenido constitucionalmente protegido de los derechos reconocidos por la Ley Fundamental no sólo ha de extraerse a partir de la disposición constitucional que lo reconoce; de la interpretación de esta disposición con otras disposiciones constitucionales con las cuales pueda estar relacionada (principio de unidad de la Constitución), sino también bajo los alcances del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 1 Para esto es necesario seguir los siguientes pasos: 1 STC N AA/TC, F.J. 44. [25]

27 a) En primer lugar, se debe analizar la disposición de la Constitución Política o de una fuente derecho con igual rango constitucional (Convenio 169 de la OIT) que reconoce el derecho de manera concreta y especifica. Si vamos a trabajar con el derecho a la consulta previa, advertiremos que este no encuentra reconocimiento específico en la Constitución, ni siquiera en las normas que reconocen el derecho a la participación política o a la identidad cultural. b) Luego debemos analizar otras disposiciones de la Constitución Política que puede reconocer derechos, principios o bienes, que pueden limitar o delimitar el derecho constitucional con el que estamos trabajando. Por ejemplo, si tendríamos que analizar el derecho de propiedad, deberíamos de analizar por ejemplo que el artículo 71 de la Constitución prohíbe a los extranjeros ser propietarios 50 kilómetros dentro de las fronteras. Si vamos a trabajar con el derecho de propiedad de las comunidades campesinas deberíamos de analizar el artículo 66 de la Constitución que establece que el Estado es dueño de los recursos naturales del subsuelo, o quizá el artículo 70 que hace referencia a la expropiación. c) Posteriormente, debemos revisar los tratados internacionales de derechos humanos. En el caso de los pueblos indígenas será de obligatoria consulta el Convenio 169 de la OIT. Las normas contenidas en estos tratados vienen a complementar las normas de la Constitución. d) Luego debemos revisar la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es el caso por ejemplo de sentencia recaída en el caso Saramaka. En ella existen un conjunto interesante de reglas jurídicas destacadas para los pueblos indígenas, muchas de las cuales no están en el derecho interno necesariamente. e) Luego debemos revisar la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional. Este al momento de impartir justicia constitucional y resolver los conflictos aplica el Derecho Constitucional, y al hacerlo se ve urgido de precisar y desarrollar el contenido de los derechos fundamentales. No en vano, al ser supremo y definitivo intérprete de la Constitución se le considera un legislador constitucional. [26]

28 e) Por último, tenemos la jurisprudencia constitucional comparada. Debemos tener presente que ni los tribunales constitucionales, las cortes supremas que tienen funciones constitucionales, ni los tribunales internacionales derechos humanos son islas. Muy por el contrario, ellos dialogan, interactúan, se apoyan mutuamente y toman prestado entre sí desarrollos jurisprudenciales cuando tienen que enfrentar problemas comunes. Nuestro Tribunal Constitucional no ha sido ajeno a ello. 2. Reconocimiento del derecho a la consulta por el Convenio 169 de la OIT La norma general que reconoce el derecho a la consulta es el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT 2. Esta norma establece las pautas generales y los principios generales de la consulta: Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; 2 Organización Internacional del Trabajo. Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, Costa Rica, Fue aprobado e incorporado a la legislación nacional mediante resolución legislativa Nº 26253, publicada el 2 de diciembre de [27]

29 c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. 3 Esta norma es clara, reconoce instituciones y mecanismos de consulta, la obligación del Estado de proveer los recursos necesarios, la promoción de mecanismos e instituciones de consulta adecuados, exige buena fe y proceder de acuerdo a las circunstancias para lograr el desarrollo de la consulta. No se trata de una formalidad a superar. El objetivo de este es llegar a un acuerdo, en consecuencia hay que orientar los esfuerzos hacia esa finalidad. 3. El Convenio 169 de la OIT es vinculante desde el año 1995 en el Perú El Convenio 169 de la OIT es vigente y vinculante desde el año Esto ha sido reiterado por el TC en varios pronunciamientos: Sentencias recaídas en los expedientes PI/TC (F.J. 11 y 41) y AC/TC (F.J. 43). Más recientemente en el fundamento 23 de la sentencia PI, el TC ha precisado que la exigibilidad del derecho a la consulta: [E]stá vinculada con la entrada en vigencia en nuestro ordenamiento jurídico del Convenio 169 de la OIT. Este Convenio fue aprobado mediante Resolución Legislativa Nº 26253, ratificado el 17 de enero de 1994 y comunicado a la OIT a través del depósito de ratificación con fecha 02 de febrero de Y conforme a lo establecido en el artículo del referido Convenio, éste entró en vigor doce meses después de la fecha en 3 Énfasis nuestro. [28]

30 que nuestro país registró la ratificación. Esto es, desde el 02 de febrero de 1995, el Convenio 169 de la OIT es de cumplimiento obligatorio en nuestro ordenamiento. 4. El derecho a la consulta previa tiene rango constitucional Los tratados internacionales de derechos humanos (en adelante TIDH) tienen rango constitucional y son parte del derecho interno. Ello es pertinente señalarlo porque el Convenio 169 de la OIT es un TIDH. Si bien la Constitución Política no ha reconocido en forma expresa y literal que los tratados internacionales de derechos humanos tienen rango constitucional, ello se desprende de una interpretación sistemática 4 de conformidad con los principios de unidad de la Constitución, y concordancia práctica 5 en consonancia con la jurisprudencia vinculante del TC. Esto es posible gracias a las cláusulas de apertura del Derecho Constitucional al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Así, tenemos el artículo 55 de la Constitución, que reconoce de manera general que los tratados internacionales de derechos humanos forman parte del derecho nacional. Luego tenemos el artículo 3 que reconoce que serán también derechos fundamentales aquellos que se funden en la dignidad humana, tales como los derechos humanos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos y en el Convenio 169 de la OIT. Finalmente, tenemos la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, la misma que reconoce que las normas relativas a los derechos y a las libertades reconocidas en la Constitución se interpretan de conformidad con los instrumentos internacionales de protección a los derechos humanos. Con esto queda claro que no tendrá cobertura constitucional una interpretación que no sea conforme con estos instrumentos internacionales de derechos humanos. 4 Borowski, Martín. La estructura de los derechos fundamentales. Bogotá: Universidad del Externado de Colombia, Serie de Teoría jurídica y Filosofía del Derecho, 2003, p Cfr. Principio de concordancia práctica (STC exp. Nº PA/TC, F.J. 12. b); Principio de corrección funcional (STC exp. Nº PA/TC, F.J. 12. C); Principio de fuerza normativa de la Constitución (STC exp. Nº PA/TC, F.J. 12. E); Principio de función integradora (STC exp. Nº PA/TC, F.J. 12.d); Principio de unidad de la Constitución (STC exp. Nº HC/TC, F.J. 5 y STC exp. Nº PA/TC, F.J. 12. A). [29]

31 No obstante ello, además, el TC en sostenida y uniforme jurisprudencia 6 ha sostenido que los tratados internacionales de derechos humanos, no solo forman parte del ordenamiento jurídico, sino que tienen rango constitucional7 Asimismo, el TC le reconoce a los tratados internacionales de derechos humanos dos funciones. La primera es la función hermenéutica, en virtud de la cual debe recurrirse a los TIDH 8 al momento de interpretarse los derechos fundamentales para precisarse su contenido constitucional. Esta función interpretativa no solo está recogida en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución sino en el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. 9 Una segunda función que cumplen los TIDH es la denominada función positiva de ensanchar el catálogo de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Ello solo es posible gracias a las cláusulas de apertura del Derecho Constitucional y del derecho interno al DIDH y a los TIDH. La consecuencia práctica es que los derechos fundamentales ya no 6 Cfr. Las siguientes sentencias del TC Exp. Nº HC/TC y STC Exp. Nº HC/TC, F.J. 2; Exp. Nº AI/TC, F.J. 13; Exp. Nº HC/TC, F.J. 8; Exp. N AA/TC, F.J. 7; Exp. Nº PHC/TC, F.J ; Exp. N PA/TC, F.J ; Exp. N AA/TC, F.J. 44; Exp. Nº PHC/TC, F.J. 22 y 23; Exp. Nº AI/TC, F.J ; Exp. Nº PHC/TC, F.J. 22 y 23; Exp. Nº PI/TC y PI/TC, F.J ; Exp. Nº PHC/TC, y Exp. Nº PHC/TC, F.J. 22; Exp. N PA/TC, F.J ; Exp. Nº PA/TC, F.J ; Exp. Nº PI/TC, F.J ; Exp. Nº PA/ TC, F.J. 14; etc. 7 Los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado peruano es parte integran el ordenamiento jurídico. Dichos tratados no sólo conforman nuestro ordenamiento sino que, además, detentan rango constitucional. (STC exp. Nº PI/TC y Nº PI/TC acumulados, F.J. 25). 8 Cfr. el contenido constitucionalmente protegido de los derechos reconocidos por la Ley Fundamental no sólo ha de extraerse a partir de la disposición constitucional que lo reconoce; de la interpretación de esta disposición con otras disposiciones constitucionales con las cuales pueda estar relacionada (principio de unidad de la Constitución), sino también bajo los alcances del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. STC N AA/TC, F.J Mendoza Escalante, Mijail. Los tratados internacionales de derechos humanos y su aplicación. Disponible en Internet: articulospdf/v/tratados.internacionales.ddhh.pdf, consulta: 03/12/11. [30]

32 serán solo los expresamente reconocidos en la Constitución sino el conjunto de derechos reconocidos en los diferentes TIDH y los desarrollados en la jurisprudencia de la Corte IDH. Muy ligada a esta función tenemos la función negativa, en virtud la cual los TIDH constituyen limites materiales y criterios de validez sustancial del conjunto del ordenamiento jurídico, en especial de la facultad legislativa del Congreso de la República. 5. El Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional Pero no solo el TC ha reconocido expresamente que los tratados internacionales de derechos humanos tienen rango constitucional, sino que el propio Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional: [H]abiéndose aprobado el Convenio Nº 169 [ ] su contenido pasa a ser parte del Derecho nacional, tal como lo explicita el artículo 55 de la Constitución, siendo además obligatoria su aplicación por todas las entidades estatales. Por consiguiente, en virtud del artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el tratado internacional viene a complementar normativa e interpretativamente las cláusulas constitucionales sobre pueblos indígenas que, a su vez, concretizan los derechos fundamentales y las garantías institucionales de los pueblos indígenas y sus integrantes. STC Nº PA/TC, F.J La fuerza normativa de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) 11 Según la sentencia PI, la DNUDPI, al ser fruto de negociaciones y aceptación por la mayoría de la Asamblea General de las 10 Luego reiterara esto en la STC exp. Nº PI/TC, F.J Según Bartolomé Clavero, la DNUDPI no solo sitúa al Convenio 169 de la OIT en un nuevo contexto sino que lo potencia: [m]ientras el Convenio dice que su adopción del descriptor pueblos no ha de interpretarse en el sentido que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional, la Declaración proclama que los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación. Véase Clavero, Bartolomé. Consulta y consentimiento al cabo de casi veinte años del Convenio 169 de la OIT, en su blog sobre derechos indígenas: wp-content/uploads/2011/04/ a%c3%b1os.pdf, consulta: 10/12/11. [31]

33 Naciones Unidas conlleva una fuerza moral, además de una evidente orientación de la comunidad internacional hacia el respeto y la tutela de los pueblos indígenas, al plantear un contenido de los derechos humanos en el contexto de los pueblos indígenas (F.J. 7). Añade el TC que el contenido de este instrumento internacional no es de vinculación obligatoria, pero esto no implica que no tenga ningún efecto jurídico: Las declaraciones representan aquellas metas y objetivos a los que la comunidad internacional se impone. Son lo que en el derecho internacional se conoce como soft law, esto es, una guía que sin dejar de tener un efecto jurídico, no termina por vincular obligatoriamente a los Estado, representando su contenido un código de conducta sin que sean legalmente vinculantes. En tal sentido, la DNUDPI, será considerada por este Tribunal en su calidad de norma de carácter de soft law, sin que se genere una obligación convencional por parte del Estado peruano (F.J. 8). Para María Clara Galvis, la DNUDPI obliga a todos los Estados de la ONU a: Actuar de buena fe para lograr su efectiva implementación a nivel interno; Adoptar nuevas leyes o a modificar las ya existentes, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Declaración; Transformar las prácticas contrarias a lo dispuesto en la Declaración; Implementar políticas públicas y programas sociales encaminados al goce efectivo de los derechos humanos individuales y colectivos de los pueblos indígenas Galvis, María Clara. Manual de derechos de los pueblos indígenas. Washington DC: Due Process of Law Foundation, 2011, p. 6. [32]

34 Finalmente, no podemos olvidar que es el propio Estado el que se ha comprometido en su artículo 42 a poner en práctica la DNUDPI: Artículo 42 Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por la eficacia de la presente Declaración. 7. El contenido constitucional del derecho a la consulta ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional El contenido constitucionalmente protegido del derecho a la consulta ha sido desarrollado por el TC en la sentencia PI/TC. Según su fundamento 37 implica: i) el acceso a la consulta, ii) el respeto de las características esenciales del proceso de consulta; y, iii) la garantía del cumplimiento de los acuerdos arribados en la consulta. En relación con el primer supuesto señala el TC que si se cumple la condición establecida en el convenio, esto es, si se prevé que una medida legislativa o administrativa será susceptible de afectar directamente a algún pueblo indígena y no se realiza la consulta, es manifiesto que el derecho de consulta sería pasible de ser afectado (F.J. 38). Sobre el segundo supuesto, añade que si no se cumple con las características esenciales establecidas es evidente que se estaría vulnerando el derecho de consulta (F.J. 39). Y frente al tercer supuesto, señala que implica proteger a las partes de la consulta, tutelando los acuerdos arribados en el proceso. La consulta realizada a los pueblos indígenas tiene como finalidad llegar a un acuerdo [ ] En tal sentido, si es que una vez alcanzado el acuerdo, posteriormente este es desvirtuado, los afectados podrán interponer los recursos pertinentes a fin de que se cumpla con los acuerdos producto de la consulta. Y es que en tales casos, el principio de buena fe se habrá visto afectado (F.J. 40). [33]

35 Los principios que regulan el derecho a la consulta han sido desarrollados por el TC en los fundamentos, 26 al 36. Como precisa el TC, las características esenciales del derecho a la consulta revisten particular interés ya que de no tomarse en cuenta estas, las medidas consultadas, podrían ser materia de cuestionamientos. Estas características son: a) la buena fe, b) la flexibilidad, c) objetivo de alcanzar un acuerdo, d) transparencia, y e) implementación previa del proceso de consulta. Estos son también principios orientadores por lo que en caso de presentarse vacíos en la legislación se tendrá que proceder en virtud de estos principios con el objetivo de maximizarlos. De igual forma, si estos elementos se encuentran ausentes, la afectación del derecho de consulta se tendrá que comprender como una de tipo arbitraria y por lo tanto inconstitucional (STC exp. Nº PI/ TC, F.J. 26). 8. Los tratados internacionales de derechos humanos forman parte del bloque de constitucionalidad y son límites de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Una consecuencia del rango constitucional que hoy ostentan los tratados internacionales de derechos humanos es que hoy son parte del denominado bloque de constitucionalidad. 13 Se entiende por bloque de constitucionalidad, aquel conjunto de normas, que al lado y junto con la Constitución, componen el parámetro de evaluación de la constitucionalidad de las leyes y de las normas reglamentarias, dada su importancia y trascendencia. Esto implicaría que una norma reglamentaria puede ser inconstitucional no solo por violar la Constitución de manera directa, sin, en forma indirecta cuando viola o resulta incompatible con algunas de las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad, 14 entre las que se encuentra el Convenio 169 de la OIT. 13 En la sentencia STC Exp AI/TC en los fundamentos 18 al 22 el TC reconoce a los tratados como fuentes de derecho. Si se quiere profundizar ver Hakansson Nieto, Carlos. Curso de Derecho Constitucional. Lima: Palestra Editores, 2009, pp. 163 y ss. 14 Un estudio de los orígenes franceses de este concepto recepcionado en España lo podemos encontrar en: Rubio Llorente, Francisco. La forma del poder (Estudios sobre la Constitución). Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993, pp. 99 y ss. [34]

36 En palabras del TC, la infracción indirecta de la Constitución implica incorporar en el canon del juicio de constitucionalidad a determinadas normas además de la propia Carta Fundamental. Se habla en estos casos de vulneración indirecta de la Constitución, porque la invalidez constitucional de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución, sino sólo luego de una previa verificación de su disconformidad con una norma legal perteneciente al parámetro de constitucionalidad. 15 Esta figura ha sido incorporada a nuestro ordenamiento jurídico, a través del artículo 79 del Código Procesal Constitucional, cuando señala que para apreciar la validez constitucional de las normas el TC considerará además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona. 16 Y en el caso concreto de los TIDH, está inserción en el bloque de constitucionalidad es fruto de una interpretación sistemática de los artículos 79 del Código Procesal Constitucional en consonancia con el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política. Todo esto es importante para efectos prácticos, toda vez que al momento de evaluar la constitucionalidad de las normas legales y reglamentarias que han desarrollado este derecho, los TIDH y en concreto el Convenio 169 de la OIT cumplirán una función de parámetro de validez constitucional. 15 STC Exp. Nº AI/TC, F.J. 27. En relación con el concepto de bloque de constitucionalidad. Ver también STC Exp. Nº AI/TC, F.J. 5; STC exp. Nº AI/TC, F.J. 14; STC exp. Nº AI/TC, F.J. 128; STC exp. Nº AI/TC, F.J Énfasis nuestro. [35]

37 [36]

38 CAPÍTULO 2 EL DERECHO A LA CONSULTA EN LA JURISPRUDENCIA DEL TC, DE LA CORTE IDH Y DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA [37]

39 [38]

40 1. Reglas jurídicas vinculantes del derecho a la consulta expedidas por el Tribunal Constitucional peruano El TC en el fundamento 60 de la sentencia PI, ha hecho una síntesis de las reglas desarrolladas en su sentencia PI/TC y que, según estima, condensa las obligaciones que se derivan directamente del Convenio 169 en lo relativo a la regulación normativa del derecho a la consulta: a) La observancia del principio de buena fe. El TC ha señalado que a través de este principio se busca evitar actitudes o conductas que pretendan la evasión de lo acordado, interferir u omitir cooperar con el desarrollo de la otra parte. En tal sentido, ha precisado que este principio debe ser observado en las tres etapas del proceso de consulta, a saber: i) la determinación de la afectación directa; ii) la consulta en sentido estricto; y iii) la implementación de la medida. STC PI/TC, fundamento 27. b) La flexibilidad. Es decir, la consulta debe ser llevada a cabo de manera apropiada a las circunstancias, razón por la cual debe tomarse en cuenta la diversidad de los pueblos indígenas y sus costumbres. STC PI/TC, fundamento 31. c) El objetivo de alcanzar un acuerdo. Debiendo entenderse que la finalidad de la consulta no se circunscribe o limita a obtener acuerdos que signifiquen garantizar los legítimos intereses de los pueblos indígenas, sino que también debe prestarse atención al concepto de [39]

41 coparticipación en el disfrute de la riqueza obtenida por la industria correspondiente. STC PI/TC, fundamento 33. d) La transparencia. Es importante que se ponga a disposición de los pueblos indígenas toda la información concerniente a las consecuencias de las medidas que vayan a adoptarse, sean éstas positivas o negativas. De igual forma, deberá informarse acerca de la metodología que se empleará para llevar a cabo la consulta, así como las normas pertinentes que sustenten la medida. Finalmente, será necesario evaluar la necesidad de traducir la documentación relevante a efectos de garantizar su debida comprensión por parte de la población involucrada. STC PI/TC, fundamento 35. e) La implementación previa del proceso de consulta. Con ello, se busca garantizar la expectativa de influencia de los pueblos indígenas sobre la elaboración de las medidas que puedan afectarlos, si bien esto puede admitir ciertas excepciones a la luz de los hechos concretos. STC PI/TC, fundamento 36. f) El contenido constitucionalmente protegido del derecho a la consulta importa: i) el acceso a la consulta; ii) el respeto de las características esenciales del proceso de consulta; y iii) la garantía del cumplimiento de los acuerdos arribados en la consulta. En tal sentido, no forma parte del contenido de este derecho el veto a la medida legislativa o administrativa, ni la negativa de los pueblos indígenas a realizar la consulta. STC PI/TC, fundamento 37. g) Por último, cabe señalar que este Tribunal ha brindado ya algunas pautas en relación a las etapas en que debe estructurarse la consulta para cumplir con las finalidades propuestas y, en ese sentido, ha sugerido la conformación de la siguiente secuencia fáctica: En primer lugar, el inicio del proceso debe ser la determinación de la medida legislativa o administrativa que puede afectar directamente a un pueblo indígena, tarea que debe ser realizada por la entidad que está desarrollando la medida [40]

42 En segundo lugar, se deben determinar todos los pueblos indígenas que pueden ser afectados, a fin de notificarles de la medida y de la posible afectación. En tercer lugar, se debe brindar un plazo razonable para que los pueblos indígenas puedan formarse una opinión respecto a la medida a implementar, tras lo cual se pasará a la etapa de negociación propiamente dicha. En cuarto lugar, si el pueblo indígena involucrado se encuentra de acuerdo con la medida consultada, entonces concluye la etapa de negociación. En quinto lugar, si el pueblo indígena rechaza la medida propuesta, precluye la primera etapa de negociación, con lo cual se pretende hacer visible los puntos sobre los cuales existe desacuerdo. En este punto, la medida no podrá ser implementada y se tendrá que iniciar una segunda etapa de negociación dentro de un plazo razonable. Si a pesar de los esfuerzos realizados por las partes, no se alcanza consenso alguno, sólo entonces el Estado podrá implementar la medida, atendiendo en lo posible a las peticiones del pueblo afectado. STC PI/TC, fundamento Reglas jurídicas vinculantes del derecho a la consulta expedidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos El derecho a la consulta ha sido abordado también por la Corte IDH en la sentencia recaída en el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. 1 Esta sentencia es importante porque contiene un conjunto de reglas vinculantes, incluso para aquellos países que no han sido parte en el proceso como el Perú. Destacan dos conjuntos de reglas, las primeras referidas a las condiciones que el Estado debe observar para que explotar los recursos naturales en territorios de pueblos indígenas, y 1 Corte IDH, Caso del Pueblo Saramaka vs. Suriname de fecha 28 de noviembre de 2007, (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafos 133 al 137. [41]