Reconocimiento de títulos y grados académicos. de Educación Superior. Panambi Abadie 1

Transcripción

1 Reconocimiento de títulos y grados académicos de Educación Superior 1 En términos formales, sin el reconocimiento de estudios o de títulos, los extranjeros no poseen ningún tipo de educación y los conocimientos adquiridos en otros países no tienen valor. Por ello, el reconocimiento de estudios y títulos o grados universitarios es uno de los pilares de la movilidad de personas al nivel regional o internacional y no tiene sentido hablar de espacios comunes sin incorporar sistemas de reconocimiento. Sin embargo, dicha incorporación encuentra múltiples obstáculos que sólo pueden vencerse si se entiende que los títulos que se otorgan en un país, reflejan a su sistema nacional de educación, a la organización de las profesiones y a sus profesionales. En este informe se aporta un enfoque conceptual del reconocimiento de estudios y de títulos y una descripción del estado de situación del asunto que, se espera, favorezca a que sus lectores se vean alentados a profundizar acerca del mismo. 1. Definición del reconocimiento de títulos y grados académicos. Por definición el reconocimiento implica la aceptación, por parte de un Estado, de una credencial educativa (un título o un diploma) proveniente de otro Estado. El nombre reconocimiento se identifica con una denominación genérica que incluye a varios tipos de procedimientos utilizados para otorgar validez a títulos, estudios y diplomas 2 extranjeros como credenciales educativas nacionales, entre ellos a la equivalencia, la homologación, nostrification y al reconocimiento propiamente dicho. Sin embargo, en las últimas décadas, se ha comenzado a utilizar el término reconocimiento en una segunda acepción que lo identifica como un procedimiento que ya no exige que los títulos, estudios y diplomas extranjeros tengan un curriculum comparable con los nacionales sino que éstas pueden ser aceptadas aunque existen 1 Integrante de la Comisión de Relaciones Internacionales y Cooperación Regional e Internacional de la Universidad de la República, Uruguay. 2 A los títulos, diplomas o estudios hoy se los incluye categoría cualificación, lo que comprende a cualquier titulo, diploma u otro certificado otorgado o expedido por la autoridad competente dando fe de que se ha completado satisfactoriamente un programa de Educación Superior (Convención de Lisboa de Reconocimiento (UNESCO-Consejo de Europa, 2007). 1

2 diferencias, bajo la condición de que éstas no sean sustanciales (Rauhvargers, ; Teichler, ). Esta última es la acepción más moderna del reconocimiento que, en el contexto internacional actual, tiene una connotación de utilizar procedimientos menos estrictos para la consideración de la similitud de los títulos (Rauhvargers, 2009, p. 35). El reconocimiento implica que un título que no es completamente equivalente puede ser reconocido para un determinado propósito, por ejemplo para la continuación de estudios, si se adecua a dicho propósito. En este contexto, ya no es imprescindible que el titulo extranjero sea idéntico a uno nacional, sino que es suficiente que el título tenga un nivel comparable y que cumpla una función comparable aún cuando contenga elementos diferentes siempre que las diferencias no sean significativas. (Divis, 2004, p. 2 5 ). 2. Tipos de reconocimiento Existen dos tipos principales de reconocimiento dependiendo del propósito con el que se otorga el mismo. El reconocimiento académico es el que se otorga con el propósito de la prosecución de estudios. En este caso la evaluación estará orientada a determinar si el solicitante está habilitado -o está calificado- para continuar estudios. En el reconocimiento profesional el propósito es el empleo en una determinada profesión. En este caso lo que se determina es que los conocimientos y habilidades profesionales del portador de titulo extranjero son suficientes para desarrollar una profesión en el país de recibo (Teichler, 2003). En algunos países, existe una separación entre el título académico y profesional. En esos países, las Universidades expiden títulos únicamente académicos, mientras que el ejercicio profesional está condicionado a la superación de un examen de estado, un entrenamiento profesional o a la superación de un examen para la incorporación al organismo o colegio profesional. Por ello la aceptación del titulo, con uno u otro fin, la realizan distintas autoridades de reconocimiento. Cuando se trata de un reconocimiento académico el reconocimiento lo realizan instituciones de Educación Superior, cuando se trata de reconocimiento 3 Rauhvargers A (2004) Improving the Recognition of qualifications in the framework of the Bologna Process. European Journal of Education, Vol. 39, No. 3, 2004 (pp: ) 4 Teichler U (2003) Mutual recognition and credit transfer. In Higher Education forum Vol 1, 2003 (pp: 37-53). 5 Divis J (2004) The international labour market: professional recognition of qualifications. Disponible en: 2

3 profesional lo realizan los empleadores, cuerpos profesionales o autoridades reguladoras del ejercicio de determinadas profesiones. En ese contexto, es usual que ante un mismo titulo extranjero, se otorgue el reconocimiento académico y no se le conceda el reconocimiento profesional dado que ambos tipos de reconocimientos se utilizan con objetivos distintos y emplean distintos enfoques e instrumentos aun cuando ambos analizan el componente educacional del diploma o titulo (Divis, 2004). En América Latina, por razones históricas, los títulos tienen una fuerte relación al ejercicio de las profesiones. Desde sus inicios, las Universidades se concentraron en la educación para las profesiones (Schwartzmann, 1993, p. 9 6 ; Albornoz, 1993, p.71 7 ). y, en tanto entidades públicas, tenían la potestad de impartir títulos y otorgar los derechos legales para practicar las profesiones. El título profesional emitido por la Universidad en el grado abarcaba y autorizaba, de por vida, al desempeño profesional. En ese contexto, los países fueron incorporando regulaciones para que el ejercicio de una profesión se restringiera a quienes poseen títulos habilitantes y para que los títulos que habilitaran o no para el ejercicio de las profesiones liberales sólo tuvieran eficacia en el Estado en donde fueron obtenidos y expedidos. Como resultado, los titulados en un país no pueden ejercer una profesión regulada en otro país. 3. Evolución del concepto del reconocimiento 3.1. En los países europeos Hasta los años 1960 s, cuando se consideraba la aceptación de una cualificación extranjera, se utilizaba el procedimiento de la revalidación, también denominada equivalencia, lo que requiere de una comparación detallada curso por curso- del programa extranjero con un programa nacional el cual es aceptado siempre y cuando exista una equivalencia (Van Damme et al, 2004 p ). A su vez, en algunos países europeos se utilizaba, de manera principal, un procedimiento denominado nostrification que conduce a la aceptación de un título como igual a uno nacional con fines de posterior educación o empleo. El nostrification, es un procedimiento muy similar a la revalidación, implica un pronunciamiento acerca 6 Schwartzman S (1993) Policies for Higher Education in Latin America: the context in Higher Education 25, 1, January, 1993, Albornoz O (1993) Education and Society in Latin America, London, Macmillan 8 Van Damme D, Van del Hidjen P y Campbell C (2004) International quality assurance and recognition of qualifications in Higher Education: Europe. En: Quality and recognition in Higher Education a cross boarder challenge, OECD, 2004 (pp: ). 3

4 de la completa identidad de una cualificación extranjera con una nacional, lo que implica que al portador del titulo se le otorga la cualificación apropiada en el país de recibo, se reemplaza la original y se le concede permiso para el uso del título (Rauhvargers, 2009, p. 36). A partir del impulso de UNESCO 9 y del Consejo de Europa, se inicia una tendencia a que, mediante convenios, los paises comienzan a reemplazar la exigencia de los procedimientos de reválida por los de reconocimiento, lo que implica que ya no se exige que las cualificaciones extranjeras tengan un curriculum comparable sino que éstas pueden ser aceptadas aunque existen diferencias, bajo la condición de que éstas no sean sustanciales (Rauhvargers, 2004; Teichler, 2003). Ello nace de la necesidad de contar con una herramienta flexible para operar en un escenario de una gran complejidad debido a la creciente diversificación de títulos, de formas de aprendizaje, de programas e instituciones. Resultaba claro que este escenario no admitía, ya no más, el uso de los sistemas rígidos de comparación de títulos de uso tradicional (Bergan, 2007 p ). En gran medida esta tendencia tiene su expresión más acabada en el continente europeo y en otros varios países 11 en la aprobación de la Convención de Lisboa de Reconocimiento (UNESCO-Consejo de Europa, 11 de Abril de 1997) que sentó las bases de varios textos subsidiarios entre otros, sobre temas de titulos conjuntos, educación transnacional, criterios y procedimientos para evaluacion de titulos y la creación de agencias nacionales encargadas de informar acerca de las condiciones de los sistemas educativos, formas de provisión y de evaluación de programas de los paises signatarios. La Convención estableció los pilares fundamentales del actual sistema reconocimiento de títulos, basados en los siguientes elementos: de Que el portador de una cualificación tiene el derecho a que la misma sea evaluada y que la evaluación se hará con flexibilidad, en base a procedimientos claros y transparentes. Que el reconocimiento debe concederse cuando no existen diferencias sustanciales y que en la evaluación deben usarse criterios flexibles con vistas a que el reconocimiento sea posible 9 Durante los años 1970 s a impulso de UNESCO se aprobaron cinco convenciones regionales sobre reconocimientos de títulos, diplomas y estudios de Educación Superior (América Latina, 1975; Estados Árabes. 1978; Europa, 1979; África, 1981; Asia y Pacifico, 1983) 10 Bergan S (2007) Qualifications: introduction to a concept Council of Europe Higher Education Series, Nr 6. Council of Europe Publishing Editions, Strasbourg. 11 La Convención de Lisboa ha sido adoptada también por Australia, Canadá, EEUU e Israel. 4

5 Que el reconocimiento se basa en la confianza mutua y en el intercambio de información entre los Estados acerca de sus sistemas de Educación Superior, sus títulos y sus instituciones. No obstante, según reportan Rauhvargers y Rusakova, la adopción de la Convención de Lisboa se ha seguido demorando y que existen problemas para su implementación práctica. En efecto, varios países europeos signatarios siguen exigiendo los trámites de nostrification para aceptar títulos de otros países europeos (2009, p ) En la región MERCOSUR En general, en los mecanismos de reconocimiento de títulos se distinguen dos procedimientos distintos en los diferentes países dependiendo de la existencia, o no de convenios de reconocimiento mutuo. Para el caso de que haya convenios vigentes, para el reconocimiento de títulos y grados entre países se utiliza el procedimiento previsto en dicho instrumento. En general, por el reconocimiento se efectúa por la vía administrativa sin que se realice una evaluación previa. En cambio, cuando no hay convenio, el procedimiento más común es delegar la facultad de efectuar el reconocimiento en una universidad (en Chile le compete a la Universidad de Chile, en Uruguay a la Universidad de la República), o a varias universidades (en Argentina a las Universidades Nacionales y en Brasil a las Universidades Públicas). Para proceder al reconocimiento en este contexto denominado revalidación - la universidad analiza el contenido de los planes de estudio y determina si la formación recibida por el titulado es equivalente al que ella otorga. En ese caso, la universidad concede la reválida del titulo. Mas allá de los procedimientos, y de sus efectos, los nombres utilizados para ellos varían de país a país, utilizándose varias denominaciones entre ellas: "convalidación, "reconocimiento", "homologación", "revalidación", etc. Así por ejemplo, en Chile, el término revalidación es utilizado para que se permita ejercer la profesión, después de hacer la equiparación del título extranjero y el nacional. A su vez, se utiliza el término convalidación para continuar estudios universitarios. 12 Rauhvargers A y Rusakova A (2009) Improving recognition in European Higher Education area: an analysis of national action plans. Council of Europe Higher Education Series, Nr 12. Council of Europe Publishing Editions, Strasbourg. 5

6 Cuando se trata de casos amparados por un convenio internacional el trámite de reconocimiento lo lleva a cabo el Ministerio de Relaciones Exteriores. Todos los otros casos los analiza la Universidad de Chile que tiene la autoridad exclusiva y excluyente en materia de revalidación y reconocimiento de títulos. 13 En Argentina, el término convalidación se utiliza para el reconocimiento del título universitario otorgado por un país signatario de un convenio, o tratado bilateral o multilateral 14. Implica tanto el reconocimiento académico del título como la habilitación para el ejercicio profesional. Para los títulos provenientes de países con los que Argentina no cuenta con acuerdos de reconocimiento mutuo, se utiliza la revalidación. Este procedimiento, que también implica una equiparación de estudios, se define como el acto que realizan las Universidades Nacionales para el reconocimiento del valor de un título universitario expedido por un país extranjero, ya sea para proseguir estudios o para la habilitación para el ejercicio profesional. Dado que todas las Universidades Nacionales están facultadas para otorgar reválidas, es el solicitante el que elige en cuál institución hará su trámite. Las universidades pueden revalidar títulos de cualquier país, siempre que ellas otorguen un título igual o similar al que se solicita revalidar (Morey y Bocco, 1998, p ). En Uruguay, el organismo competente para revalidar estudios y títulos extranjeros, con exclusión de toda otra corporación, es la Universidad de la República. Existen varios tratados bilaterales suscritos por el pais que prevén las revalidas de títulos que remiten al sistema de la razonable equivalencia, por lo que en esos casos, se aplica el procedimiento de revalidación. Existe un único tratado suscrito con Chile en 1916, que establece que los nacionales de ambos países podrán ejercer libremente en el territorio de la otra la profesión para la cual estuvieron habilitados, por diploma o título expedido por la autoridad nacional competente, así como los certificados de estudios secundarios, preparatorios o superiores, expedidos por centros oficiales de enseñanza a favor de nacionales de uno de los Estados contratantes. En todos los restantes casos, se aplica la normativa de la Universidad de la República establecida en la Ordenanza sobre revalidación y reconocimiento de títulos, grados académicos y certificados de estudio extranjeros. Esta Ordenanza distingue a la revalidación del reconocimiento. Pueden revalidarse los títulos extranjeros que sean 13 Reconocimiento de títulos. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile 14 Argentina cuenta con convenios con los siguientes países: República de Bolivia, República de Chile, República de Colombia, República de Cuba, República de Ecuador, Reino de España y República del Perú, de acuerdo a 15 Morey ME y Bocco MS (1998) Reconocimiento y Convalidación de Estudios, Títulos y Diplomas Extranjeros de Educación Superior en Argentina, en 'Reconocimiento y Convalidación de Estudios Superiores y Títulos Profesionales en América Latina y el Caribe', CINDA. 6

7 homólogos o afines a los que otorga la Universidad de la República. De forma residual, cuando no corresponde la revalidación o ésta sólo abarque una parte de la formación académica acreditada por el respectivo grado o título, se concede el reconocimiento 16. Este se otorga, por ejemplo, en aquellos casos en los que el titulo a examinar no es susceptible de revalidar porque no existen títulos nacionales homólogos o afines. En la práctica los procedimientos de revalidación y de reconocimiento no presentan diferencias entre sí pues, en ambos casos, se aplican comparaciones exhaustivas, de curso a curso, entre el programa nacional a cargo de la Universidad de la República y el extranjero que impartió el titulo a revalidar. En el MERCOSUR, en tanto bloque regional y siendo uno de sus objetivos la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, 17 el tema del reconocimiento se incorporó a la consideración del Sector Educativo ya en 1995, aunque -al momentosólo se han logrado dos acuerdos relativos al reconocimiento académico de títulos, sin abordarse el reconocimiento profesional. En efecto, en 1996 se firmó el Protocolo de integración educativa para la prosecución de estudios de posgrado en las universidades de los Estados Partes previendo el reconocimiento de los títulos universitarios de grado otorgados por las Universidades reconocidas de cada país al solo efecto de la prosecución de estudios de posgrado. El Protocolo prevé que el reconocimiento opere al solo efecto académico sin que implique habilitación para el ejercicio profesional Asimismo, en se aprobó un acuerdo que prevé la admisión de títulos y grados al sólo efecto del ejercicio de actividades de docencia e investigación en las Instituciones de Educación Superior en Brasil, en las Universidades e Institutos Superiores en Paraguay, en las Instituciones Universitarias en Argentina y Uruguay, los títulos de grado y de posgrado reconocidos y acreditados en los Estados Partes 19. Aún cuando este acuerdo no se hace mención al término reconocimiento- se habla de 16 Puede verse que esta acepción del término reconocimiento no coincide con la utilización actual del reconocimiento que se describió más arriba (pag.1). En este caso, se aplica el mismo procedimiento de la revalidación, es decir se analiza y se verifica si el programa extranjero es equivalente al programa nacional y -cuando se comprueba que tal revalidación no se puede conceder- se otorga el reconocimiento. 17 Tratado de Asunción firmado el 26 de marzo de Previamente, en 1997, se había aprobado el Protocolo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para Ejercicio de Actividades Académicas en los Países del MERCOSUR que fue derogado por este Acuerdo. 19 Acuerdo de admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los países de MERCOSUR que establece que se admitirán los títulos de grado y posgrado reconocidos y acreditados por los Estados Parte al solo efecto del ejercicio de actividades de docencia e investigación 7

8 admisión - se está instaurando un sistema de reconocimiento de títulos y grados para que su portador pueda ejercer la docencia universitaria y la investigación en los otros Estados Parte. Otros acuerdos regionales mencionan al reconocimiento pero no lo abordan ni implementan sino que introducen un sistema relacionado, el aseguramiento de la calidad, a través de la acreditación de programas académicos. En 1998, se firmó el Memorandum de Entendimiento sobre la Implementación de un Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en los Países del MERCOSUR (MEXA). En 2007, se firmó el Memorandum de Entendimiento sobre la creación e Implementación de un Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el Reconocimiento Regional de la Calidad Académica de las Respectivas Titulaciones en el Mercosur y Estados Asociados. (ARCUSUR). Este sistema que viene a suplir al MEXA. Los acuerdos mencionados relacionan a la acreditación con el reconocimiento al considerar que, un sistema de acreditación de la calidad académica, facilitaría la movilidad de personas y serviría de apoyo a los mecanismos regionales de reconocimiento de títulos y diplomas universitarios Últimas tendencias y desarrollos. Quizás la tendencia más sobresaliente a nivel internacional a partir de los años 2000 refiere a las exigencias cada vez más crecientes de incorporar, como contracara del reconocimiento, a la acreditación, o más bien a la existencia de sistemas de aseguramiento de calidad. En efecto, conocer acerca de los estándares de los programas e instituciones pasó a ser un asunto de importancia mayor para un sistema de reconocimiento de títulos 20. Tan es así que, el aseguramiento de la calidad y el reconocimiento, se consideran hoy como las dos caras de una misma moneda (Rauhvargers, ). En ese marco, en los últimos años, algunos países de la región se ha incorporando a esta tendencia y han llegado a entendimientos que prevén el reconocimiento recíproco y automático de aquellos títulos cuyos programas cuenten con acreditación. 20 Lo cual no quedó plasmado en la Convención de Lisboa porque, en el momento de su aprobación, no existían aún en Europa, sistemas de aseguramiento que permitieran una relación directa entre reconocimiento y acreditación, ni que ésta fuera una pre-condición de aquél. 21 Rauhvargers A (2006) Recognition in the Bologna Process:policy development and a road to good practice Council of Europe Higher Education Series, Nr 4 Council of Europe Publishing Editions, Strasbourg. 8

9 Por ejemplo, Argentina ha celebrado acuerdos y entendimientos con Colombia, previendo que el reconocimiento de títulos universitarios y habilitantes para el ejercicio profesional, sea directo para aquellos títulos que cumplieron con las diversas etapas de los procesos nacionales de acreditación y cuentan con acreditación vigente en ambos países 22. Argentina también ha celebrado acuerdos y entendimientos con Chile 23 que prevén que para los títulos o grados, obtenidos de carreras que cuenten con acreditación vigente al momento de la solicitud de convalidación en Argentina y en Chile respectivamente, se otorgará para efecto de ejercicio profesional la convalidación directa de los títulos. En el mismo sentido, en Uruguay, la institución encargada de otorgar el reconocimiento, es decir la Universidad de la República, ha expresado una opinión favorable al reconocimiento en todos los países del MERCOSUR de los títulos correspondientes a carreras acreditadas, sujeto a un análisis específico en cada disciplina (Consejo Directivo Central, Res. Nro. 10 del 23/03/2010). 4. Problemas y desafíos asociados al reconocimiento de títulos Como se vio, en las últimas décadas, el sistema tradicional de la aceptación de los títulos extranjeros mediante la comparación detallada de los programas y títulos con los títulos nacionales (equivalencia, nostrification, revalidación), ha ido cediendo espacio al reconocimiento de títulos mediante procedimientos mas flexibles, menos exigentes, basados en la confianza mutua y en el conocimiento y transparencia de los sistemas, instituciones y programas. Más recientemente, a su vez, el reconocimiento se ha venido asociando a la acreditación (o el aseguramiento de la calidad) y se comienza a aplicar el reconocimiento directo o automático cuando los programas cuentan con acreditación. El panorama general de las políticas de Educación Superior del MERCOSUR parece identificar al reconocimiento como el próximo desafío a encarar, ahora que los 22 El convenio celebrado por el Gobierno de la Republica Argentina con el Gobierno de la República de Colombia suscrito el 3 de diciembre de 1992, aprobado por la Ley y el Acta final de la IV Reunión de la Comisión Bilateral Técnico Educativa Colombo-Argentina suscripta el 16 de noviembre de Protocolo Adicional al Convenio de Cooperación Cultural entre la República de Chile y la República de Argentina del 10 de abril de Reconocimiento Mutuo de Certificados, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre la República Argentina y la República de Chile y el Acta final de la V Reunión de la Comisión Bilateral de Expertos en Educación Superior Argentino -Chilena suscrita los días 19 y 20 de julio de

10 procesos de acreditación de programas del ARCUSUR se han asentado y se han hecho estables. No obstante, es claro que el pasaje de un procedimiento tradicional de aceptación de títulos basado en las revalidaciones a otro, basado en el reconocimiento, requiere abordar aspectos culturales que son propios de cada sociedad y de cada institución. También es claro que las respectivas autoridades de reconocimiento, mayormente las Universidades, experimentan la sensación de responsabilidad de proteger a sus sistemas educativos de títulos o diplomas de calidad inferior. En este contexto, el conocimiento acerca de los sistemas de aseguramiento de la calidad aplicados a los programas, instituciones o sistemas resulta de evidente importancia y eventualmente como pre-requisito para proceder al reconocimiento. Por ello, un sistema de reconocimiento sólo es posible si la información necesaria está disponible, es accesible y de buena calidad. Los países deben contar con agencias, oficinas, entidades que permitan proporcionar y analizar la información disponible e interpretarla en su contexto nacional, regional e internacional. La fiabilidad y disponibilidad de la información y la existencia de entidades que proporcionen información confiable y accesible resultan cruciales para el reconocimiento de títulos. Así, la experiencia europea posterior a la implementación de la Convención de Lisboa, demuestra que el trabajo conjunto y la cooperación entre especialistas, agencias y redes de calidad y reconocimiento favorecen la instauración de los sistemas de reconocimiento (Rauhvagers, 2006). Por último, parece necesario mencionar que, si los países del MERCOSUR resuelven avanzar en acuerdos relativos al tema, les resultará imprescindible hacer frente a cuestiones de orden terminológico, dado que las legislaciones nacionales utilizan diversos términos para el mismo procedimiento. Este estado de la situación ofrece problemas en un momento como el actual en el que la internacionalización o la regionalización obligan a utilizar términos idénticos. Será preciso que los países cambien su legislación o que, al menos, aseguren la prioridad de los acuerdos regionales, si es que éstos se alcanzan. 10