Lic. Cuauhtémoc Reséndiz Núñez México, D.F. La Colegiación obligatoria. Aspectos Constitucionales.

Transcripción

1 Lic. Cuauhtémoc Reséndiz Núñez México, D.F. La Colegiación obligatoria. Aspectos Constitucionales. Para abordar la cuestión que nos ocupa, relativa a la colegiación obligatoria y, específicamente, para referirnos a las iniciativas de reforma constitucional presentadas ante el Congreso de la Unión para su establecimiento, es necesario partir de la situación existente, para lo cual debemos tener presentes tres líneas constitutivas del actual sistema de regulación de las profesiones: 1.- La primera, relacionada con la facultad constitucional de regulación, conferida por el artículo 5 de la Constitución Política a las entidades federativas; 2.- La segunda, relacionada con la situación efectiva de dicha regulación, según la cual hay un campo de competencias concurrentes entre la federación y las entidades federativas, así como la conformación del actual sistema de ordenación de las profesiones; y, 3.- La tercera, relacionada con la colegiación profesional que, desde el punto de vista jurídico, no constituye hoy un requisito para el ejercicio profesional, salvo casos excepcionales de ciertas áreas profesionales. I El artículo 5º. Constitucional dispone que La ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deba llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo. A partir de esta disposición se ha constituido el actual sistema de regulación profesional, considerando, más por una práctica asumida sin mayor cuestionamiento, que por una verdadera determinación del alcance de la disposición constitucional, que la regulación del ejercicio de las profesiones es de competencia exclusiva de las entidades federativas, dando lugar a que cada una de ellas emita su propia ley de profesiones. Sin embargo, basados en el análisis de los antecedentes del precepto constitucional, podemos sostener que lo que constituye propiamente la regulación del ejercicio profesional no es una facultad exclusiva de las entidades federativas y que, consecuentemente, es factible la reordenación del sistema a partir de leyes de carácter general que homologuen las condiciones de tal ejercicio profesional en toda la república. Esta opinión se sustenta, además, en el análisis de la segunda cuestión que planteo. II El análisis de la situación del sistema, tal como se conforma actualmente, nos lleva a advertir, por una parte, que la propia Constitución (Artículo 73, fracción XXV) confiere a los poderes federales la facultad de dictar leyes encaminadas a distribuir entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa, buscando su coordinación y unificación. Dispone, asimismo, la

2 posibilidad de que se emitan títulos profesionales por instituciones diferentes a las que hace referencia el artículo 5º. Constitucional, con validez en toda la República. Por otra parte, a partir de convenios institucionales, se ha conformado un sistema de registro profesional que le da eficacia a lo previsto por el artículo 121 de la propia Constitución, según el cual los títulos profesionales expedidos por las autoridades de un Estado, con sujeción a sus leyes, serán respetados en los otros. Así, la Dirección General de Profesiones, ente de carácter federal, conduce el registro de todas las cédulas profesionales emitidas en la República, aun en ausencia de una ley que reglamente la disposición emanada del artículo 121, citado. Igualmente, la Secretaría de Educación Pública federal emite, con base en la Ley General de Educación, títulos profesionales, sin ser una de las instituciones a que se refiere el artículo 5º. Constitucional. Lo anterior evidencia, sin ningún género de dudas, que el sistema actual pasa por el ejercicio de facultades tanto de las entidades federativas como de la federación. Además, no hay duda de que los lineamientos básicos del sistema educativo, sustento del ejercicio profesional, son dados por las autoridades federales que, incluso, han celebrado tratados internacionales que comprenden aspectos del ejercicio profesional. Ejemplo de ello es el TLC de América del Norte, pero también otros instrumentos, como los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio, que se refieren a cuestiones relacionadas con el ejercicio profesional. III La tercera línea constitutiva del sistema vigente es la relativa a la colegiación profesional, situación prevista por las leyes de profesiones en vigor, pero que no constituye un requisito para el ejercicio profesional. De acuerdo con la legislación vigente, que parte de una interpretación limitada de la garantía constitucional de libre asociación, la pertenencia a un colegio profesional es voluntaria. El profesionista puede elegir, en ejercicio de esa libertad de asociación, si se inscribe o no a un colegio profesional y, en su caso, a cuál de los que cuentan con registro ante la Dirección General de Profesiones puede inscribirse. Además, aun cuando la ley prohíbe pertenecer a dos o más colegios, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado inconstitucional dicha prohibición y, por tanto, es posible que un profesionista pertenezca a varios colegios, con lo cual se le da un alcance a dicha pertenencia que no es compatible con la función que la propia ley asigna a los colegios pues, por ejemplo, Cuál de ellos puede cumplir la función de vigilancia? A qué código de ética se sometería el profesionista? La Ley de Profesiones, de aplicación en el Distrito Federal y con alcance federal en asuntos de esta índole, prevé la existencia de varios colegios por cada rama profesional, fijando los requisitos para su constitución y registro, situación que se reproduce en las leyes de las entidades federativas. No obstante, los colegios reconocidos no cumplen, o lo hacen de modo muy limitado, los propósitos que tienen asignados.

3 Por otra parte, en términos de lo que dispone el artículo 9º. Constitucional, se pueden constituir otras asociaciones, pero que no tendrían el carácter de colegios profesionales si no alcanzan el reconocimiento y registro por parte de la autoridad. Dichas otras agrupaciones podrían realizar, incluso, fines semejantes a los de los colegios, porque no hay prohibición legal para ello, más allá de hacer saber el carácter de la agrupación. De hecho, hay un sinnúmero de asociaciones que operan en todo el territorio nacional con fines se agrupamiento de profesionistas. El colegio profesional, de acuerdo con los propósitos de la ley, debe cumplir funciones de interés público, pues agrupa a los profesionistas que ejercen en un determinado campo profesional, debe vigilar su actuación, sancionar las conductas contrarias a la ética profesional y controlar la prestación del servicio social. Tales funciones, sin embargo, son precarias, porque la realidad es muy diferente y son escasos los colegios que las cumplen. Ahora bien, la realidad de las cosas es que, salvo excepciones para ciertas profesiones, la colegiación en México, es casi inexistente. Solamente ha florecido ahí donde otras leyes, distintas a las leyes de profesiones, por cierto, han establecido como requisito para el desempeño profesional la pertenencia a un colegio. IV Ante el panorama existente han surgido voces que propugnan por un cambio en el mismo que, de concretarse, llevaría a la modificación de las líneas de conformación expuestas, para lo cual se ha estimado que debe haber una reforma constitucional que atienda a todas ellas y establezca nuevas bases jurídicas, con el propósito de inhibir o evitar posibles conflictos constitucionales. En esa corriente de opinión, poniendo el acento en la colegiación obligatoria, han sido presentadas al Congreso de la Unión, dos iniciativas de reforma constitucional de alcance distinto; una, ante el Senado de la República, presentada el día 19 de octubre de 2010 por Senadores pertenecientes a las tres fracciones parlamentarias mayoritarias; y otra, presentada el 12 de julio de 2011 ante la Cámara de Diputados, por una Diputada. Decimos que dichas iniciativas son de alcance distinto, pues mientras la segunda se refiere exclusivamente al establecimiento de la colegiación obligatoria, sin distingo alguno, para cuyo propósito propone la reforma de los artículos 5, 9 y 121 de la Constitución, la presentada en el Senado de la República propone una reordenación del sistema, para lo cual la colegiación obligatoria es un punto sustancial, pero involucra otras cuestiones, como la facultad de emisión de una ley por el Congreso de la unión en la que se determinen las profesiones que requieran de colegiación obligatoria, lo que implica la subsistencia de las facultades de las entidades federativas para la regulación de las demás profesiones; la determinación de que los colegios profesionales no constituyen monopolios; y el otorgamiento de la facultad expresa del Congreso de la Unión para emitir la ley que establezca la concurrencia de la federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal, en materia de colegiación obligatoria para el ejercicio profesional.

4 Para ello se propone la reforma de los artículos 5, 28 y 73, fracción XXIX-P de la Constitución. Esta iniciativa, radicada en las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos del Senado de la República, está construida sobre diversos presupuestos, que enunciaremos brevemente, los que, sin duda, requieren de alguna explicación y deben dar lugar a una amplia discusión entre todos los involucrados, profesionistas, autoridades, legisladores. Los poderes públicos de las entidades federativas tienen un papel importante, en lo que implica la modificación de sus atribuciones constitucionales. Hagamos un recorrido a vuelapluma de esos presupuestos que sustentarían la reforma constitucional, a través de seis preguntas: 1.- Qué explica la necesidad de una distinta regulación legal? 1.1. Hay un reclamo social por la calidad de los servicios profesionales que obliga a replantear los términos de su regulación. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho algunos pronunciamientos al respecto de profesiones como la medicina y la contaduría, por ejemplo Tomar la experiencia en otros países. En numerosos países, entre ellos los de mayor desarrollo y con los que existe un mayor número de vínculos, el control del ejercicio profesional se da por la vía de la colegiación, al ser los propios profesionales quienes conocen las mejores prácticas de cada profesión y pueden vigilar su aplicación Hay profesiones respecto de las cuales es necesario el control del ejercicio profesional. Se considera que solamente deben ser objeto de una regulación especial aquellas vinculadas con la protección de los intereses primordiales de la sociedad, de ahí que se enuncie la regulación de las profesiones que guardan relación directa con la Vida, la Salud, el Patrimonio, la Libertad, y la Seguridad de las personas. Desde el punto de vista jurídico, los órganos de justicia internacional han considerado que la regulación debe ser proporcional al valor protegido, de ahí que se estime procedente el establecimiento del requisito de colegiación para el ejercicio de profesiones que incidan sobre tales valores sociales. En el mismo sentido son los pronunciamientos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2.- Por qué una nueva Ley de Profesiones? 2.1. La situación actual. La regulación de la educación guarda una estrecha relación con el ejercicio profesional, pues éste se encuentra condicionado a la obtención de un título profesional. Sin embargo, se han dado pasos hacia la desvinculación del sistema educativo, no solamente porque hay diversos sistemas para la obtención del título (como educación desescolarizada o a distancia), sino porque es factible la obtención del título por la vía de la experiencia y la capacitación extraescolar La movilidad de las profesiones. Encontramos numerosas nuevas carreras, implantadas muchas veces por razones de mercadotecnia educativa, que no encuentran una clara ubicación en las reglas de regulación del ejercicio profesional. Hay un agotamiento de la facultad constitucional otorgada a las entidades federativas para determinar las profesiones que requieren título para su

5 ejercicio, que se traduce en las diversas fórmulas existentes en las leyes locales vigentes (Catálogos exhaustivos; catálogos limitados o fórmulas abiertas) Es necesario establecer con nitidez la distinción entre la obtención del título profesional y la regulación del ejercicio profesional, cuestión que fue planteada desde el Congreso Constituyente de 1917 y al emitir la Ley Reglamentaria vigente en el Distrito Federal, en También existe la necesidad de distinguir entre grados académicos y títulos habilitantes para el ejercicio profesional, para evitar engaños a la sociedad ante la prolífica oferta de cursos, diplomados, especialidades, carreras, de muy diversa calidad. 3.- Por qué una Ley Federal o General? 3.1. Es necesario atender a los aspectos internacionales del ejercicio profesional; por ejemplo, las obligaciones contraídas en los Tratados de Libre Comercio y el enfoque de la Organización Mundial de Comercio respecto de las profesiones. Hay una problemática de la práctica profesional transfronteriza, que ha dejado en desventaja a los profesionistas mexicanos Existen ya las facultades concurrentes de la Federación y los Estados en materia educativa, pero es necesario establecerla en materia de ejercicio profesional, de ahí la necesidad de leyes generales o leyes marco Para homologar la regulación en todo el territorio nacional, es necesario que sea el Congreso de la Unión el que atienda lo relativo a las áreas de regulación del ejercicio profesional que involucren los valores enunciados Situación del Distrito Federal. El artículo 122 Constitucional no le confiere facultades para legislar sobre la materia de profesiones, de manera que el propio Congreso de la Unión debe hacer las reformas correspondientes a la ley vigente. Esa ley tiene el doble carácter, federal y local, de ahí que su actualización debe contemplar esos aspectos. 4.- Cuál debe ser la materia de la regulación? 4.1. La patente de ejercicio profesional sigue siendo el requisito básico. Distinguir entre libertad individual para dedicarse a la actividad que le acomode y ejercicio profesional que requiere de habilitación especial. Interés de la sociedad en que los servicios profesionales se presten de manera adecuada, como razón de ser de la regulación La certificación profesional. Es indudable que uno de los reclamos cuya solución atañe a la calidad de los servicios profesionales, cuya necesidad de regulación, además, se sustenta en los tratados internacionales, debe dar lugar a la determinación de numerosas cuestiones, como son: Qué certificar. (Actualización de conocimientos; experiencia efectiva; comportamiento ético) Certificación general y certificación por especialidades. Madurez o estado de las profesiones Ámbito de aplicación: Sólo a las profesiones reguladas Órganos facultados para certificar. Creación de un organismo regulador y de entes certificadores.

6 Expedición de constancias de certificación por el ente certificador Periodicidad de la certificación. 5.- Por qué colegiación obligatoria? 5.1. Es necesario clarificar la distinción entre libertad de asociación y organizaciones de interés público. Se pertenecerá a un colegio como requisito para el ejercicio profesional, puesto que las profesiones reguladas requieren de habilitación del estado para su ejercicio. La sola obtención de la patente no será suficiente Los colegios de profesionistas serán en verdad coadyuvantes de la autoridad en la vigilancia del ejercicio profesional. La ley fijará los requisitos para su constitución, operación y reconocimiento Podrán operar otras agrupaciones. Subsiste la libertad de asociación para otros fines o respecto de profesiones no reguladas. 6.- Cómo instrumentar el control del ejercicio profesional? 6.1. Debe corresponder, primordialmente, a los propios profesionistas a través de sus colegios, ejerciendo la autoridad administrativa una tarea de vigilancia y supervisión sobre los mismos e indirectamente sobre los profesionistas Es un problema real la existencia de limitaciones de la autoridad para el control efectivo del universo de las profesiones reguladas Es necesario un control efectivo de la matrícula. La autoridad y, sobre todo la sociedad, requieren tener el conocimiento efectivo de quienes ejercen las profesiones Como consecuencia del registro de la actividad efectiva es posible contar con el sustento objetivo de la prueba de la experiencia, así como la determinación de las mejores prácticas profesionales Control ético. Solamente las organizaciones profesionales tienen los medios efectivos para control el comportamiento de los profesionistas. De lo enunciado podemos apreciar la importancia de la colegiación, porque al integrase a una agrupación, el profesionista recibirá múltiples beneficios, pues no solamente podrá desarrollar de mejor manera su actividad profesional al actualizar sus conocimientos e intercambiar experiencias, sino que estará enterado de las mejores prácticas profesionales, encontrará un espacio de convivencia social y podrá relacionarse con los profesionistas más destacados. Recibirá, además, los beneficios materiales que cada agrupación ofrezca. Uno de los propósitos fundamentales de la colegiación es la protección y defensa de los intereses comunes. Al integrarse, el socio del colegio recibirá la protección de los medios institucionales de defensa, para garantizar la libertad en el ejercicio profesional. La legislación interna y los instrumentos jurídicos internacionales consideran como un valor importante el ejercicio ético de la profesión. Cada colegio cuenta con su propio Código de Ética, en el que se recogen los valores fundamentales de la profesión, propiciando, mediante la vigilancia de su cumplimiento, que el ejercicio profesional se lleve a cabo dentro de un marco adecuado, de respeto hacia las

7 instituciones y los colegas, en beneficio de la sociedad en general, como receptora de los servicios. Ser un profesionista colegiado representa para la sociedad una garantía de conocimientos, experiencia y buen comportamiento profesional. Implica la decisión voluntaria de ejercer la profesión conforme a reglas reconocidas, sometiéndose al control del grupo de profesionistas que constituye el colegio, bajo la mirada vigilante de la autoridad. La sociedad en su conjunto, se beneficia si la actuación de los profesionistas es constantemente vigilada y sus actos contrarios a la ética pueden ser sancionados. Los puntos que hemos enunciado y, seguramente, otros muchos, deben ser objeto de amplias discusiones. De ser aprobada la reforma constitucional, dicha discusión será orientada específicamente a la determinación de los contenidos de la ley que deberá ser emitida para darle sustancia a esa reforma. Estamos en el umbral de un cambio. De todos los profesionistas, primordialmente, depende que el mismo se conduzca por derroteros apropiados. Ese cambio, sin embargo, exige el concurso de otros actores, entre los que destacan las instituciones educativas y las autoridades, cuya suma de voluntades es indispensable para que cristalice en sus propósitos de mejoramiento de las condiciones del ejercicio profesional en beneficio de la sociedad que demanda los servicios. Cuauhtémoc Reséndiz Núñez Octubre de 2011