Instituto Militar de Estudios Superiores Escuela de Comando y Estado Mayor del Ejército Curso de Estado Mayor. Trabajo Práctico

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1 PÚBLICO Instituto Militar de Estudios Superiores Escuela de Comando y Estado Mayor del Ejército Curso de Estado Mayor Trabajo Práctico Política de Defensa de la República Argentina. Autores: Mayor Jorge RAHI Mayor Washington SOSA Mayor Martín MENÉNDEZ Mayor (RA) Gastón BOUJÓN 25 de Septiembre de 2012 PÚBLICO

2 1. INTRODUCCION A través de la sanción de las leyes de Defensa Nacional en 1988 y de Seguridad Interior en 1992, con el apoyo unánime de todos los sectores políticos representados en el Congreso, se estableció el andamiaje mediante cuyo balance mutuo se enmarcan legalmente las Fuerzas Armadas de la República Argentina, como Instrumento Militar de la Defensa, las cuales se encuentran subordinadas de modo consciente y espontáneo a los poderes políticos institucionales. Conforme lo señalado en el Libro Blanco de la Defensa Nacional de la República Argentina, el cambio ha sido estructural, pues implica claramente la conducción del Instrumento Militar por parte del poder político. Esta conducción no es sólo formal, o sea porque la ley así lo exprese, sino real, de carácter cotidiano y se efectiviza en la práctica en todos los aspectos del funcionamiento del Sistema de Defensa y su interrelación con las instituciones políticas del país. 1 Esta circunstancia hace que las Fuerzas Armadas se encuentren integradas al funcionamiento habitual del Estado en los más diversos campos, a través de su aporte especializado en el nivel y funciones que les fija la ley. Actualmente todas las grandes decisiones que hacen al desarrollo y conducción de las Fuerzas Armadas las dicta -con la contribución del asesoramiento militar- el poder político. Las leyes de Defensa Nacional; de Seguridad Interior y la reciente de Reestructuración de las Fuerzas Armadas son una evidencia objetiva de lo expresado. Cabe agregar que, actualmente se encuentra superada la visión limitada del concepto de Defensa, de carácter reduccionista, que la enmarcaba exclusivamente en uno de sus campos componentes, el relativo al Instrumento Militar. En la República Argentina, puede afirmarse que la Defensa Nacional concierne a la Nación misma y es, por lo tanto, el resultado de la integración y la acción coordinada de todas sus fuerzas y capacidades, para la solución de los conflictos de origen externo que deba enfrentar y que por su carácter, tengan a las fuerzas militares como pivote central. 1 Libro Blanco de la Defensa Nacional de la República Argentina. 2

3 La Defensa Nacional se concreta entonces en un conjunto de planes y acciones tendientes a prevenir y superar tales conflictos, tanto en la paz como en el supuesto extremo de la guerra, conduciendo todos los aspectos de la vida de la Nación durante la crisis, el hecho bélico y la consolidación posterior de la paz. También abarca los ámbitos productivos privados, de investigación, de infraestructuras, de recursos y, muy en particular, a los pertenecientes a la esfera del pensamiento, ya sea de enseñanza o académicos, tanto en los roles de generación de conciencia sobre el tema, como en actividades de pensamientos paralelos. Conceptualmente involucra también al conjunto de los habitantes, en los términos de la Ley de Servicio Civil de Defensa N En síntesis, la Defensa Nacional en la República Argentina exige la participación vigilante, activa y constante de todo el espectro institucional, de la dirigencia y ciudadanía en general. 2. El marco legal de la Defensa Sistemas y conceptos - Constitución de la Nación Argentina - Ley de Defensa Nacional (Nº /05/1988) - Ley de Seguridad Interior (Nº /01/1992) - Ley de Ministerios (Nº ) - Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (Nº ) - Ley de Inteligencia Nacional (Nº /12/2001) - Ciclo de Planeamiento para la Defensa Nacional (Decr. 1729/07) 1 Constitución Nacional 4 Leyes 1 Decreto Total: 9 Leyes y 3 Decretos Organización militar - Ley para el Personal Militar (Nº /0719/1971) - Ley de derogación del Código de Justicia Militar (Nº /08/2008) - Ley de Servicio Militar Voluntario (Nº /01/1995) - Ley de Servicio Militar (Nº /11/1967) - Ley Marco sobre el Ingreso y Egreso de Tropas (Nº /04/2004) - Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional (Decr. N 727/2006) - Principios Básicos. Competencia del Consejo de Defensa Nacional. Atribuciones del Ministerio de Defensa. Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Fuerzas Armadas. Disposiciones Complementarias. - Decreto N 1691/06 - Aprueba la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas. 5 Leyes 2 Decretos 3

4 Constitución Nacional La Constitución Nacional, en primer término, incluye en su Preámbulo los altos propósitos constitutivos de la Nación Argentina, el de "...proveer a la defensa común...", en tanto que en su articulado, establece el deber de todo argentino de armarse en defensa de la patria y de la Constitución, conforme a las leyes que al efecto dicte el Congreso Nacional y a los decretos del Poder Ejecutivo, estando los ciudadanos naturalizados libres de prestar o no este servicio por un período de diez años desde que obtengan su carta de ciudadanía. La Constitución otorga al Congreso Nacional las atribuciones de autorizar al Poder Ejecutivo a declarar la guerra o hacer la paz, facultarlo para ordenar represalias, permitir la entrada de tropas extranjeras en el territorio nacional y la salida de fuerzas nacionales fuera de él. También son atribuciones constitucionales del Congreso el fijar las Fuerzas Armadas en tiempos de paz y guerra y dictar las normas para su organización y gobierno. Por otra parte, el texto constitucional fija como atribuciones del Presidente de la Nación el ser Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y como tal, disponer de ellas, correr con su organización y distribución, y proveer los empleos militares. Este conjunto de disposiciones hace evidente la base constitucional de las Fuerzas Armadas y el carácter de facultad indelegable del Estado Argentino en cuanto a la Defensa Nacional. Ley de Defensa Nacional N (LDN) Fue promulgada en el año 1988 y establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales para la preparación, ejecución y control de la Defensa Nacional, fijando sus finalidades y delimitándola claramente de la Seguridad Interior, la que es regida por otro instrumento legal. La Ley de Defensa estructura al Sistema de Defensa Nacional, igualmente fija su finalidad y las responsabilidades de sus integrantes. También establece pautas de organización de las Fuerzas Armadas y delimita el campo de actuación de sus mandos, bajo la figura de Jefes de Estados Mayores Generales de cada una, privilegiando en letra y espíritu el accionar conjunto de las Fuerzas Armadas. La Ley sienta también las bases para el Servicio de Defensa Nacional, la Organización Territorial y la Movilización. 4

5 El Poder Ejecutivo Nacional (PEN) a partir de la Ley N de Defensa Nacional 2 y los sucesivos instrumentos legales emitidos con posterioridad, replanteó la política de la defensa, y comenzó a definir el nuevo rol que le corresponde ejercer a las Fuerzas Armadas (FFAA). Decretos que complementan a la Ley de Defensa Nacional: - Decreto PEN N 727/2006 (Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional) Acota y circunscribe el empleo del Instrumento Militar de la Defensa Nacional, sólo a las agresiones de origen externo perpetradas por Fuerzas Armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, sin perjuicio de lo dispuesto por las leyes y en lo concerniente a los escenarios y las disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en operaciones de apoyo a la seguridad interior. 3 - Decreto PEN N 1691/2006 (Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las FFAA) Reafirma el concepto precedente al establecer como misión del Instrumento Militar: Conjurar y repeler toda agresión externa militar estatal A FIN DE garantizar y salvaguardar de modo permanente los intereses vitales de la Nación: Soberanía, independencia y autodeterminación. Integridad territorial 4 Vida y libertad de sus habitantes 5. Fija como misiones subsidiarias de las FFAA: Participar en operaciones ONU. Participar en operaciones de seguridad interior 6 Participar en operaciones de apoyo a la comunidad 7 Participar en la construcción de un sistema de defensa subregional. 2 Promulgada el 26 de abril de Articulo 1. 4 Incluye los espacios terrestre, marítimo y aeroespacial. 5 Contempla también a los ciudadanos y bienes nacionales en terceros países, en aguas internacionales y espacio aéreo internacional Art. 5ª Ley Defensa Nacional. 6 De ésta, aclara que no deberá considerarse a los efectos del diseño de fuerzas, de su equipamiento y/o de su adiestramiento. 7 Nacional e internacional (prioritariamente regional). 5

6 Ley de Seguridad Interior N Sancionada en 1992 y modificada por la N , constituye la estructura necesaria a estos fines, que involucra básicamente a las Fuerzas de Seguridad (Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina), a la Policía Federal y a las policías de las provincias que hayan adherido al sistema, atento al carácter federal de la República Argentina. Entre tales estructuras, crea el Consejo de Seguridad Interior, del cual son miembros no permanentes el Ministro de Defensa y el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Esta Ley establece el no empleo, en principio, de las Fuerzas Armadas dentro del campo de la Seguridad Interior (principio de subsidiariedad), pero fija diversos supuestos de participación eventual, en roles de apoyo logístico a las Fuerzas de Seguridad y Policiales, mediante la afectación de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones, transporte y de elementos de ingenieros y comunicaciones. (principio de complementación) La Ley prevé los casos de excepción de empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas en el restablecimiento de la Seguridad Interior, previa declaración del "Estado de Sitio" según el procedimiento constitucional, o en defensa de sus propias unidades. 3. Concepto de Defensa Nacional y sus características Como mencionáramos precedentemente, el concepto de Defensa Nacional en la República Argentina es un concepto integrador en el que participan todos los factores de poder de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo (LDN, Art 2). Este concepto se complementa con las siguientes características: Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes (Art 2 LDN). Se concreta en un conjunto de planes y acciones tendientes a prevenir o superar los conflictos que esas agresiones generen, tanto en tiempo de paz como de guerra (Art 3 LDN). Abarca los espacios continentales, Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del 6

7 Sur y demás espacios insulares, marítimos y aéreos de la República Argentina, así como el sector antártico argentino (Art 5 LDN). Contempla también a los ciudadanos y bienes nacionales en terceros países, en aguas internacionales y espacio aéreo internacional (Art 5 LDN). 4. Organización del Sistema de Defensa Nacional El Sistema de Defensa Nacional, de conformidad a lo establecido en el Art 9 de la Ley Defensa Nacional, está integrado por: El Presidente de la Nación. El Consejo de Defensa Nacional. El Congreso de la Nación, en ejercicio de las facultades conferidas por la Constitución Nacional para el tratamiento de cuestiones vinculadas a la defensa y permanentemente a través de las Comisiones de Defensa de ambas Cámaras. El Ministerio de Defensa. El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República Argentina. Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina en los términos que prescribe la presente ley. El pueblo de la Nación mediante su participación activa en las cuestiones esenciales de la defensa, tanto en la paz como en la guerra de acuerdo a las normas que rijan la movilización, el servicio militar, el servicio civil y la defensa civil. El Presidente de la Nación en su carácter de jefe supremo de la misma y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas es el responsable de la dirección de la defensa nacional y la conducción de las fuerzas Armadas, ésta tarea la llevará a cabo con el asesoramiento por el Consejo de Defensa nacional (Art 10 LDN). En ese sentido son responsabilidades del Presidente tanto la conducción integral de la guerra (con el asesoramiento y asistencia del Consejo de Defensa Nacional), como la conducción militar de la guerra (con la asistencia y asesoramiento del Ministro de Defensa, del Jefe del Estado mayor Conjunto y de los Jefes de Estados Mayores Generales de cada una de las Fuerzas Armadas, constituidos en Comité de Crisis). 7

8 Por otro lado el Ministro de Defensa ejerce la dirección, ordenamiento y coordinación de las actividades propias de la defensa nacional que no se reserve o realice directamente el Presidente de la Nación o que no son atribuidas en la presente ley a otro funcionario, órgano u organismo (Art 11 LDN). Por su parte, el Consejo de Defensa Nacional como ya se mencionó asiste y asesora al Presidente de la Nación a través de la determinación de los conflictos, de la adopción de las estrategias, en la preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución (Art 12 LDN). Está integrado por el vicepresidente de la Nación, los ministros del Gabinete Nacional y el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia. El ministro de Defensa podrá ser acompañado por el Jefe del Estado Mayor Conjunto y los jefes de Estados Mayores Generales cuando el ministro lo considere necesario. Los presidentes de las comisiones, uno por el bloque de la mayoría y otro por la primera minoría quedan facultados para integrar el Consejo de Defensa Nacional (Art 14 LDN). Por otro lado el Presidente podrá determinar la participación de otras autoridades e invitar a miembros de otros poderes y personas cuyos conocimientos o competencias considere de utilidad para solucionar el problema de defensa. El Ministerio de Defensa se consolida como máxima autoridad del sistema, con una nueva estructura orgánica pensada sobre la base del fortalecimiento de su capacidad de conducción y gestión. El Estado Mayor Conjunto afianza su rol como principal ejecutor de las decisiones estratégicas determinadas por la conducción civil y último órgano militar responsable de ejercer las funciones de comando y organización de las Fuerzas Armadas. A su vez, a éstas se les asigna la misión de alistar, adiestrar y sostener los medios puestos a su disposición a los efectos de que estén disponibles para su empleo, de acuerdo a instrucciones que disponga el Poder Ejecutivo Nacional y bajo una conducción operacional de carácter conjunta. En relación al Estado Mayor Conjunto, es importante destacar que la Ley y Reglamentación de Defensa Nacional crea bajo su órbita la figura del Comando Operacional, instancia permanente responsable de la dirección y coordinación de la actividad operativa de las Fuerzas Armadas y pieza clave de la instrumentación práctica del principio de accionar 8

9 militar conjunto para tiempos de paz y guerra. En consecuencia, es el Comandante Operacional el responsable de la dirección de la campaña antártica, de las misiones de mantenimiento de paz en las que nuestro país participa y de la fuerza de tareas Fortín, concebida para reforzar la vigilancia de la actividad aérea en la frontera norte, así como de otras actividades operacionales que pudieran efectivizarse y que progresivamente se irán incorporando. Finalmente, en cuanto al Pueblo de la Nación como parte del SDN, se estipula que todas las personas de existencia visible y/o jurídica sujetas a las leyes argentinas, podrán ser requeridas para el cumplimiento de obligaciones destinadas a asegurar la defensa nacional (Art 25 LDN), ya sea a través del servicio militar o el servicio civil de defensa. 5. Relación entre Defensa Nacional y Seguridad Interior Tanto en la Ley de Defensa como en la de Seguridad Interior se determina que la responsabilidad primaria de las Fuerzas Armadas es repeler agresiones militares estatales contra la soberanía e integridad territorial de la Nación, entendiendo el concepto de agresión de acuerdo a la Resolución 3314 (1974) de la ONU. De este modo, sólo pueden eventualmente, y cuando lo requiera el Sistema de Seguridad Interior, enfrentar amenazas de naturaleza no militar en concordancia con lo establecido en la Ley de Seguridad Interior. En consecuencia, tanto el Sistema de Seguridad Interior como el de Defensa atienden supuestos de hecho distintos que se excluyen mutuamente en su aplicación: el primero atiende primariamente la prevención, persecución y sanción de ilícitos contenidos en el Código Penal y leyes especiales y el segundo, persigue repeler agresiones externas incompatibles con las disposiciones de Naciones Unidas. Pero como se mencionó anteriormente, no se prohíbe el empleo de las FFAA en el área de seguridad interior, simplemente le delimita claramente sus funciones, que inicialmente están relacionadas al apoyo logístico y a la recuperación de instalaciones militares, pero prevé el empleo efectivo de elementos de combate de las FFAA previo establecimiento del estado de 9

10 sitio por parte del Poder Ejecutivo Nacional, siempre y cuando y a criterio del Presidente, se vean sobrepasadas las fuerzas de seguridad y policiales. Lo determinado por la Ley de Seguridad Interior es reafirmado y ampliado en la Directiva de Organización y Funcionamiento de las FFAA aprobada por Decreto del PEN Nro 1691/06 que establece la participación del instrumento militar en cuestiones de seguridad interior puntual y exclusivamente para los siguientes casos: Operaciones de apoyo logístico Operaciones destinadas a la preservación de la Fuerza Armada y al restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar Operaciones de empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas 6. Política de Defensa y Relaciones Exteriores La Política de Defensa de la República Argentina, en su más alto grado de abstracción, se encuentra estrechamente imbricada en muchas cuestiones con la política exterior del país, a la cual contribuye permanentemente y en muchos casos materializa. Ejemplos emblemáticos lo constituyen la participación de fuerzas argentinas en la coalición internacional de la Guerra del Golfo en 1991, bajo mandato de la ONU, como también la operación de reinstalación de la democracia en Haití. Asimismo, la vinculación entre la Política de Defensa y la Política Exterior se manifiesta en la amplia participación de tropas y unidades argentinas en las operaciones de paz bajo auspicio internacional, actividades que representan, en la práctica, el compromiso de la política exterior argentina con los esfuerzos internacionales por la paz y la estabilidad. Por su parte, la vinculación e integración regionales se vieron favorecidas, por el incremento de la confianza con los países vecinos, al que resultó instrumental el creciente intercambio e interrelación entre las respectivas áreas de defensa y militares. Del mismo modo, es habitual la participación compartida, de funcionarios de defensa y diplomáticos -incluso a nivel de ambos ministros- en distintos foros regionales, continentales y en otras visitas internacionales, a la vez que existe también, un mecanismo interministerial formal, establecido desde

11 7. Correlación con la Política de Defensa Nacional de la ROU A continuación se realiza una breve correlación entre los lineamientos de Política de Defensa Argentina con la Política de Defensa Nacional de la República Oriental del Uruguay. Para efectuar dicho análisis se ha tomado como referencia, especialmente, la Constitución de la República, la Ley Marco de Defensa (LMD) y la Ley Orgánica de las FFAA. En lo que hace a la definición y características de Defensa Nacional, la Ley Marco establece en su Art 1 como un conjunto de actividades tanto de civiles y militares lo que coincide con lo que expresa la Ley de Defensa Nacional de la República Argentina. Asimismo, se destacan las siguientes características comunes: Actuación dentro del marco de las Naciones Unidas. Principio de no intervención en los asuntos internos de otros países. Actitud Estratégica Defensiva. Prioridad a la Acción Militar Conjunta. El cumplimiento de las misiones subsidiarias de las FFAA no debe afectar a la misión principal. Es un deber y obligación de los ciudadanos en ser parte de la Defensa Nacional. El Presidente de la Nación es el Comandante en Jefe de las FFAA y es quien dirige la Defensa Nacional. El Presidente declara la guerra con la autorización del Congreso. El Ministro de Defensa tiene la dirección superior y conducción de las FFAA en todo aquello que no se reserve el Poder Ejecutivo. Estado Mayor de la Defensa (EMD) cumple similares funciones a las establecidas en la República Argentina al Estado Mayor Conjunto, en cuanto a ser el órgano asesor del Ministerio de Defensa, elaboración de doctrina y planificación. El Consejo de Defensa Nacional (CODENA) cómo órgano asesor del Presidente y en cuanto a sus integrantes. Las Misiones del Paz como parte de la política exterior del país. Por su parte, observamos las siguientes diferencias: 11

12 Alcance de la protección: en la LMD (ROU) establece la protección de los recursos estratégicos y por otro lado no expresa explícitamente la protección de la vida y libertad de sus habitantes. Ámbito de actuación: la LDN (RA) contempla también a los ciudadanos y bienes nacionales en terceros países, en aguas internacionales y espacio aéreo internacional. Estructura del Sistema de Defensa Nacional: en la R.O.U. se encuentra integrado solamente por el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y el CODENA, mientras que en la República Argentina, se incluye también al Ministerio de Defensa, Estado Mayor Conjunto, FFAA, algunas Fuerzas de Seguridad y al pueblo de la Nación. Cooperación regional: la LMD (ROU) no menciona expresamente la intención de cooperar con los países de la región buscando de alguna manera vislumbrar un sistema regional de defensa. Conducción militar de la guerra: en la República Argentina, el Presidente dispone de un Comité de Crisis integrado por el Ministro de Defensa y los Jefes de Estado Mayor Conjunto y de las FFAA. Conducción de Operaciones Conjuntas: En la República Argentina prevalecen las operaciones conjuntas, siendo conducidas en tiempo de paz por el Estado Mayor Conjunto, y en tiempo de guerra mediante la designación de un Comandante Estratégico Operacional (CEO). En la ROU el EMD tiene el mando de las operaciones conjuntas y combinadas en todo tiempo. Correlación entre Defensa Nacional y Seguridad Interior: En la República Argentina se marca claramente la diferenciación entre Seguridad Interior y Defensa Nacional, destinando para esta última principalmente el empleo de las FFAA ante agresiones estatales externas. En operaciones de Seguridad Interior sólo se prevé el empleo de las FFAA en casos excepcionales. En la Constitución de la ROU y la LM se deja abierta la posibilidad al empleo de las FFAA en seguridad interior como parte las atribuciones del Presidente para mantener el orden interno. Organización de milicias: constituye una atribución del Poder Legislativo de la República Oriental del Uruguay, que no se encuentra contemplada en el Sistema de Defensa Nacional argentino. 12

13 8. Bibliografía Constitución de la República Argentina. Libro Blanco de la Defensa Nacional. Ley de Defensa Nacional. Ley de Seguridad Interior. Ley Reestructuración de las FFAA. Ley Servicio Militar Voluntario. Ley Inteligencia Nacional. Decreto 727/06 Reglamentación de la Ley de Defensa Nacional. Decreto 1273/92 Reglamentación de la Ley de Seguridad Interior. Decreto 1691/06 Directiva de Organización y Funcionamiento de las FFAA. Decreto 1714/09 Directiva de Política de Defensa Nacional. Decreto 1451/08 Modificación al organigrama y a los objetivos en relación con el Ministerio de Defensa. Decreto 788/07 Estructura Organizativa de la secretaría de Asuntos Militares, de la Secretaría de Planeamiento y de la Secretaría de Asuntos Internacionales de la Defensa. Resolución 3314 de Naciones Unidas. Ley Marco de Defensa Nacional (ROU). Ley Orgánica de las FFAA. 13

14 9. ANEXO 1: CORRELACIÓN ENTRE DEFENSA NACIONAL Y SEGURIDAD INTERIOR. Fuente: Área de Investigación de la Escuela Superior de Guerra Conjunta (RA) 14

15 10. ANEXO 2: ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA Fuente: Cátedra de Estrategia de la Escuela Superior de Guerra Tte Grl Luis M. Campos (RA) 15