R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

Transcripción

1 R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las trece horas nueve minutos del dos de mayo del dos mil diecisiete Recurso de objeción interpuesto por SONDA TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN DE COSTA RICA S.A. en contra del cartel de la licitación pública 2017LN promovida por la Caja Costarricense del Seguro Social para la contratación de solución de alta disponibilidad para soportar el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) y el Expediente Digital Único (EDUS) RESULTANDO I. Que la empresa Sonda Tecnologías de Información de Costa Rica S.A. presentó ante esta Contraloría General, recurso de objeción en contra del cartel de la licitación pública 2017LN , en fecha diecisiete de abril de dos mil diecisiete vía fax y correo electrónico. Posteriormente, presenta idéntico recurso en original el día dieciocho de abril de dos mil diecisiete II. Que mediante auto de las quince horas del diecinueve de abril de dos mil diecisiete, esta División confirió audiencia especial a la Administración licitante, para aclarar en primer orden el horario disponible de la Institución durante la Semana Santa para recibir ofertas, y además se refiriera a los recursos, audiencia que fue atendida mediante oficios DTIC de fecha veinte de abril de dos mil diecisiete y DTIC de fecha veinticuatro de abril de dos mil diecisiete III. Que mediante resolución R-DCA de las catorce horas treinta y tres minutos del veintiséis de abril de dos mil diecisiete, esta División rechazó de plano los recursos interpuestos por las empresas las empresas Control Electrónico (CESA) S.A. y Componentes el Orbe S.A., al haber sido presentados fuera del plazo legal para impugnar el cartel IV. Que esta resolución se emite dentro del plazo de ley, habiéndose observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes CONSIDERANDO I. Sobre la admisibilidad del recurso. A efectos de determinar la admisibilidad y consecuente procedencia del recurso de objeción interpuesto por la empresa Sonda Tecnologías de Información de Costa Rica S.A., se debe partir de lo establecido en el artículo 178 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (en adelante RLCA), que en lo que interesa, indica: Contra el cartel de la licitación pública y de la licitación abreviada podrá

2 2 interponerse recurso de objeción, dentro del primer tercio del plazo para presentar ofertas, contado a partir del día siguiente de la publicación o de aquel en que se realice la invitación. ( ). De esta manera, se tiene que la invitación a participar en la Licitación Pública 2017LN se publicó en el Diario Oficial La Gaceta número sesenta y seis del lunes tres de abril de dos mil diecisiete, en tanto que la fecha de apertura se estableció inicialmente por parte de la Universidad para el día dos de mayo de dos mil diecisiete (folio 670 del expediente de los recursos de objeción). No obstante, se observa que mediante publicación en el Diario Oficial La Gaceta número setenta y nueve del jueves veintisiete de abril de dos mil diecisiete, la fecha de apertura ha sido prorrogada al día veintitrés de mayo, por lo que corresponde aplicar lo dispuesto en el artículo 179 del Reglamento: Artículo 179.-Prórrogas, modificaciones y adiciones al cartel. Contra las modificaciones o adiciones del cartel, podrá interponerse recurso de objeción dentro del primer tercio del plazo que medie entre la publicación o comunicación de la variante del cartel y la fecha señalada para recibir ofertas. Cuando la modificación consista únicamente en la prórroga del plazo para presentar ofertas, el plazo para objetar se obtendrá de la sumatoria del plazo inicial más el plazo de la prórroga. Dicho lo anterior, debe computarse para el caso de análisis, el plazo que medie entre la fecha de la invitación y la última fecha fijada para recibir ofertas, esto es treinta días hábiles. Es importante precisar, que para el plazo antes computado no se consideraron las fechas del diez al catorce de abril, toda vez que mediante oficio DTIC del día veinte de abril de los corrientes, el señor Máster Robert Picado Mora, Subgerente de la Dirección de Tecnologías de Información y Comunicaciones, certifica: que durante la Semana Santa La (sic) Subárea Gestión de Compras de la Dirección de Tecnologías de Información y Comunicaciones, estuvo cerrada y por lo tanto, no se tuvo horario para recibir ofertas durante dicha semana (folio 724 del expediente del recurso de objeción). En ese mismo sentido, no se considera la fecha del primero de mayo en el cómputo realizado, por ser feriado de ley, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 147 y 148 del Código de Trabajo. De esa forma, el tercio del plazo lo constituyen diez días hábiles para impugnar el cartel de la licitación, vencidos el día veinticuatro de abril del año en curso. Así las cosas, considerando que el recurso de la empresa fue presentado dentro del plazo legal, se tiene por presentado en tiempo, para lo cual, este órgano contralor entra a conocer el fondo de lo alegado II. Sobre el fondo del recurso. 1) Sobre las características de la memoria principal (RAM). Manifiesta el objetante, que la cláusula del cartel se refiere a las características requeridas para memoria RAM. Menciona que esta característica no determina el cumplimiento

3 3 del objeto contractual y limita la participación del fabricante HPe, pues éste logra apegarse a todas las características cartelarias utilizando el tipo de memoria DDR3 y no DDR4. Explica que el fabricante HPe basa su equipamiento en arquitectura EPIC (Explicitly parallel instruction computing), con memoria DDR3, con la cual logra un mejor rendimiento que lo determinado por RISC, lo cual le permite cumplir y exceder ampliamente lo requerido en el pliego de condiciones. Añade que el estudio de mercado utilizado para sustentar esta contratación, solicitó memoria DDR3 o superior. Continúa indicando que es insustancial la modificación de esta característica técnica aislada, pues no modifica en lo absoluto el objeto contractual. Por su parte, la Administración se opone a la objeción, al indicar que el recurrente no aporta la justificación que pruebe y ratifique que su solución es superior a una solución que presente la combinación de memoria DDR4 con RISC. Agrega que se realizó una investigación donde analizó componentes de la solución que ofrezcan mejores condiciones y ventajas para mejorar la prestación de servicios por medio de las últimas tecnologías liberadas por los distintos fabricantes en este caso en específico de memoria RAM, propiamente del mercado Kingston, hace una comparación entre la memoria tipo DDR3 vs DDR4 y observa la duplicidad en la transferencia de datos (Data Rate), con lo cual se mejoran los tiempos de respuestas de los principales servicios institucionales, reducción en el consumo de corriente eléctrica y además la posibilidad de contar con Dimms de memoria más densos que le otorga a la institución la capacidad de un mayor crecimiento de memoria sin necesidad de invertir en más equipos debido a que los equipos topen su máxima capacidad. Criterio de la División: La objetante ha venido a impugnar lo dispuesto en la cláusula visible en el Capítulo II de las Especificaciones Técnicas, apartado 1.21 Características de la Memoria Principal (RAM) que actualmente indica: El tipo de memoria debe ser DDR4 o superior, con características de corrección de errores. A partir del requerimiento cartelario, el objetante manifiesta que dispone de una solución que cumple, e incluso supera, en todos los aspectos técnicos pero la memoria no supera DDR4 sino que es DDR3. Considera que esta característica es incluso irrelevante y que no modificaría el objeto contractual. Sobre el particular, se echan de menos los argumentos y elementos probatorios con los que la objetante pueda demostrar cómo con la memoria DDR3 que ofrece es posible obtener las mismas ventajas o incluso características superiores de la solución de forma que pueda entenderse que el rendimiento de dicha solución podría atender en circunstancias equivalentes la necesidad de la Administración, tanto en

4 4 funcionamiento como desempeño, aspecto que resulta relevante si se considera que es una empresa cuyo giro comercial es este tipo de objetos. En ese sentido, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa dispone en su artículo 178 lo siguiente: En el escrito de objeción deberá argumentarse sobre la legitimación al menos sucintamente, con indicación de la relación entre la actividad del potencial oferente y el objeto del concurso, y en el caso de agrupaciones, la repercusión directa de la contratación sobre el núcleo de intereses que representan. Las agrupaciones, ya sean territoriales o de otra índole, podrán cuestionar únicamente aquellas condiciones cartelarias que afecten los intereses de la agrupación. El recurso deberá presentarse con la prueba que se estime conveniente y debidamente fundamentado a fin de demostrar que el bien o el servicio que ofrece el recurrente puede satisfacer las necesidades de la Administración. Además, deberá indicar las infracciones precisas que le imputa al cartel con señalamiento de las violaciones de los principios fundamentales de la contratación administrativa, a las reglas de procedimiento o en general el quebranto de disposiciones expresas del ordenamiento que regula la materia. Conforme a las pautas marcadas por la norma reglamentaria, corresponde al objetante acreditar que está en capacidad de atender el servicio que requiere la Administración, y que lo que está dispuesto a ofrecer es más conveniente para la satisfacción del interés público, razonamiento que no se observa en este caso. Por lo anterior, procede rechazar de plano este extremo del recurso. 2) Sobre los módulos flash del subsistema de almacenamiento: Manifiesta el objetante que la redacción actual del cartel, con la cual se solicitan capacidades de alta velocidad en los dispositivos de almacenamiento, se aprecia una frase exclusiva de los dispositivos marca IBM. Menciona que la tecnología flash está disponible por diversos fabricantes, sin embargo la redacción de los puntos y utilizan la frase "módulos flash", la cual solo se muestra en las hojas de datos de los dispositivos IBM. En razón de lo anterior, solicita se suprima la frase "Módulo Flash" y se cambie únicamente por "flash", terminología común a todos los fabricantes. Por su parte, la Administración acepta la solicitud de cambio, y modificará la cláusula para que en adelante se lea "drive o módulo flash", lo cual es terminología común a todos los fabricantes. Criterio de la División: A partir del allanamiento de la Administración en este punto, se declara con lugar la objeción. Queda bajo responsabilidad de la Administración, las razones y justificaciones sobre la procedencia del allanamiento, el cual se entiende fue debidamente valorado por las instancias pertinentes. Se le ordena a la Administración proceder a realizar los ajustes pertinentes, por medio de la respectiva modificación cartelaria, a la cual debe otorgarse la publicidad respectiva en los términos que exige la normativa vigente, de tal modo que sea de

5 5 conocimiento de los potenciales oferentes. 3) Sobre la configuración de servidores de la solución. Manifiesta el objetante, que el cartel solicita una configuración de servidores en alta disponibilidad, en donde no queda claro respecto si se requieren dos servidores físicos independientes o bien si se puede utilizar una tecnología muy efectiva de virtualización que realice una separación de los recursos físicos de un único servidor, convirtiéndolo en dos ambientes aislados. A su criterio, la CCSS lo que requiere es una solución compuesta de dos servidores "físicos", y no un servidor virtualizado con dos o más ambientes. Continúa indicando que por las características solicitadas en el cartel para estos servidores, claramente se entiende que la CCSS requiere de dos servidores configurados en "cluster" con los cuales se pueda configurar un cluster Activo-Activo, que implica al menos dos miembros o nodos para juntos conformar el "cluster" y por tanto se requiere implementar la instalación de dos servidores físicos de rack en forma independiente, aislados eléctricamente, conectados de forma independiente e individual al SAN, al Storage y a su vez a la red LAN, también que cada servidor, sea de la misma familia y de iguales capacidades para poder soportar la demanda, en caso de que un servidor físico quede fuera de servicio ya sea por mantenimiento o por falla. Reitera que el cartel no es claro, pues no indica que los servidores físicos solicitados, deban estar físicamente y eléctricamente aislados, esto es que cada sistema posea su propia tarjeta madre así como su "backplane", memoria, procesadores, tarjetas I/O etc. A su criterio, la redacción deja abierta una interpretación para colocar una solución cluster de dos servidores virtuales un solo servidor físico con particiones virtuales o físicas, que compartirían la parte eléctrica, backplane y circuitería I/O, lo cual a todas luces se aleja del objetivo primordial de la Administración que es implementar una solución con "alta disponibilidad" libre de puntos de falla. Debido a lo anterior solicita se modifique el punto cartelario para que se deje claro, que estos sean aislados físicamente y eléctricamente, que posean cada uno su tarjeta madre, su "back-plane", memoria, procesadores y tarjetas I/O, de ser posible en "racks" separados. Por su parte, la Administración manifiesta aclara que el punto lo que solicita es que la solución este conformada por dos servidores físicos y que ambos juntos sumen los recursos de procesamiento y memoria RAM solicitados en el punto 1.15 balanceados entre ambos servidores, para aprovechar las tecnologías de virtualización, que ofrecen desde ya hace muchos años atrás los distintos fabricantes, con lo cual el objetivo es poder optimizar el uso de los recursos utilizando mecanismos como el vpar, npartitions u lntegrity Vertical Machines

6 6 (IVMs) de HPe que aplique según lo ofertado que cumpla con el requerimiento. Agrega que en el caso de la configuración de clúster Activo-Activo debe aplicar para cada ambiente Producción y No Producción tanto de SICERE como de EDUS, en donde se requiere como por ejemplo que cada una de las particiones o npartition (en el caso de equipos HP) asignadas para estos ambientes (dos) se implementen en clúster Activo-Activo una en cada equipo físico solicitado. Continúa aclarando que los servidores solicitados deben ser equipos físicamente y eléctricamente aislados, esto es que cada sistema posea su propia tarjeta madre, así como su "backplane" o equivalente, memoria, procesadores, tarjetas I/O, entre otros. Finalmente aclara que el requerimiento corresponde a dos equipos físicos independientes cada uno virtualizado o particionado en donde cada partición correspondiente a los ambientes de Producción como no Producción de la base de datos se encuentren configurados en un clúster Activo-Activo. Criterio de la División: Visto el planteamiento en el escrito de objeción, estima este órgano contralor que se trata de una aclaración, resulta de aplicación lo indicado en el numeral 172 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa que dispone: Cuando resulte totalmente improcedente por el fondo o la forma, ya sea, entre otras cosas, porque se trate de simples aclaraciones, o porque no se presenta debidamente fundamentado, será rechazado de plano en el momento que se verifique tal circunstancia. En consecuencia, se rechaza de plano este punto en el tanto no versa sobre la materia propia del recurso de objeción, pues no existe en sí misma una limitación injustificada de la participación. Queda bajo responsabilidad de la Administración, las aclaraciones que haya brindado en el trámite, y sobre lo cual deberá realizar aquellos ajustes que estime pertinentes, por medio de la respectiva modificación cartelaria, a la cual debe otorgarse la publicidad respectiva en los términos que exige la normativa vigente, de tal modo que sea de conocimiento de los potenciales oferentes. 4) Cantidad de procesamiento o cores (rendimiento): Manifiesta el objetante, sobre la cantidad de procesamiento o cores que deben incluirse en la solución que la CCSS está solicitando, que se utilice como referencia un "Benchmark" llamado "SPECint_rate 2016". Considera que esta práctica introduce subjetividad al cálculo y no enmarca a todos los posibles oferentes dentro de un marco de referencia igualitario y justo, ya que se desprende de su página oficial, el "SPECint rate2006" es un benchmark o prueba de rendimiento para efectos comparativos entre diferentes marcas del mercado para servidores que es realizada por la organización sin fines de lucro, llamada "Standard Performance Evaluation Corporation. Explica que este benchmark mide el

7 7 rendimiento de equipos en términos de tareas, bajo cierta configuración, memoria, discos, sistemas operativos, es decir, bajo un ambiente controlado con condiciones muy específicas (que no son precisamente las condiciones de CCSS). Agrega que no existe manera posible de simular el ambiente específico que se pretende cubrir en esta contratación. Menciona que los diferentes fabricantes no están en obligación de publicar información en estas organizaciones, pues los resultados no son vinculantes ni definitivos, la información es solamente para efectos referenciales. Señala que los resultados benchmarks que se encuentran en la página no necesariamente corresponden a toda la gama de equipos de uno u otro fabricante. Agrega que este no corresponde a un marco de referencia oficial o estandarizado, aprobado por algún organismo nacional o internacional vinculante al respecto. Con base a lo expuesto anteriormente considera que este tipo de parámetro no debería ser tomado como referencia única para realizar el diseño y dimensionamiento de una solución de procesamiento en alta disponibilidad como al objeto de esta licitación, sino utilizar la información proporcionada por la misma Institución, respecto a cargas de trabajo y ambientes específicos detallados desde punto 1.1 hasta 1.8 del presente cartel. Por su parte, la Administración manifiesta que la tabla de requerimientos a nivel de procesamiento busca establecer un elemento base para que los distintos oferentes presenten sus soluciones de tal manera que su ofrecimiento sea en igualdad de condiciones, debido a que las posibles marcas oferentes cuentan con distintas tecnologías de procesadores: en el caso de HPe procesadores Intel ltanium (EPIC), en el caso de Oracle procesadores Sparc (RISC) y en el caso de equipos IBM procesadores Power 8 (RISC). Cada uno de estos fabricantes en el diseño de sus procesadores cuenta con arquitecturas muy distintas con el objetivo de emplear los mejores métodos propios para brindar el mejor aprovechamiento de su tecnología y entregar a los clientes finales la mejor capacidad de rendimiento posible, de tal manera que no se podría dar una igualdad si se propone una cantidad específica de cores o procesadores, ya que el rendimiento que puede entregar una determinada cantidad de procesadores o cores entre las distintas marcas no sería la misma, de esta forma afectando o beneficiando a cualquier posible oferente provocando un trato desigual. Es por tal motivo incluso que algunos fabricantes de software en el mercado como en el caso de Oracle el cual utiliza directamente la institución, como producto de lo expuesto anteriormente utilizan un elemento denominado Oracle Processor Core Factor Table", la cual considera elementos como fabricante, familia de procesador, rendimiento al que aplica un factor de

8 8 conversión para lograr un adecuado licenciamiento de la solución. Menciona que esto difiere si la contratación fuese basada en equipos para soportar cargas de trabajo Windows mejor conocidos como equipos Wintel, donde todos los equipos de las diferentes marcas tienen un factor común que el fabricante de los procesadores para dichos equipos es el mismo en ese caso INTEL. Bajo ese escenario si se podría hacer un requerimiento basado en una cantidad mínima de procesadores o cores, debido a que todos ofrecerían el mismo procesador ante un eventual requerimiento en cantidad de cores u solicitud de una familia especifica de la gama que ofrece dicho fabricante. Las cargas de trabajo y ambientes específicos detallados desde el punto 1.1 hasta 1.8 del presente cartel no asegura que su ofrecimiento vaya a entregar un rendimiento al menos igual al solicitado al no contar con un parámetro de medición, con lo cual afectaría a los otros oferentes si se permite dicha solicitud, sin mencionar que su requerimiento no abarcaría el total de la solución solicitada, ya que la tabla del punto 1.15 contempla otras cargas de trabajo requeridas no establecidas en los puntos 1.1 al 1.8. Criterio de la División: Sobre el particular, se lee de la cláusula 1.15 visible en el Capítulo II de las Especificaciones Técnicas, lo siguiente: 1.15 La cantidad de procesamiento o Cores deben ser basados de acuerdo con rendimiento establecido en los siguientes cuadros: Servicio de Base de Datos y Cantidad SPECint_rate2006 totales (distribuidos entre los componentes del clúster activoactivo) Memoria GB (distribuida entre los componentes del clúster) En relación con el criterio de SPECint_rate2006 menciona que se trata de una prueba de rendimiento no vinculante en el mercado, y que en todo caso se realizan en escenarios controlados que no coinciden con el de la Institución licitante. No obstante lo anterior, el objetante no ha explicado en su ejercicio recursivo, por qué las condiciones de la Caja distan del escenario que se mide con la prueba impugnada ni así tampoco expone cuáles serían las pruebas equivalentes para atender este tipo de requerimiento, que en todo caso la Administración ha expuesto se trata de buscar un parámetro objetivo a la hora de evaluar tecnologías desiguales. Ahora bien, no se pierde de vista, que la Administración señaló en relación al escrito de objeción de la empresa Componentes el Orbe S.A. lo siguiente: es responsabilidad del fabricante hacer la conversión sobre el requerimiento específico que se abarca en el punto 1.15 para ofrecer la cantidad de cores o procesamiento necesario para cada instancia. Con el espíritu que los oferentes participen en igualdad de condiciones se coloca

9 9 como base el requerimiento establecido en la tabla 1.15, sin embargo, se aceptarían los benchmark siempre y cuando el oferente presente una tabla de conversión que demuestre que la cantidad de procesamiento asignada a cada carga de trabajo ofertada sea igual o superior a los requerimientos establecidos en el punto 1.15 ( ). Dicho lo anterior, este órgano contralor entiende que la Administración ha valorado otras posibilidades con las cuales acreditar objetivamente el rendimiento del procesador. En consecuencia, procede declarar parcialmente con lugar este extremo del recurso. Se le ordena a la Administración proceder a realizar los ajustes pertinentes, por medio de la respectiva modificación cartelaria, a la cual debe otorgarse la publicidad respectiva en los términos que exige la normativa vigente, de tal modo que sea de conocimiento de los potenciales oferentes POR TANTO De conformidad con lo expuesto y con fundamento en lo que disponen los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 81 de la Ley de Contratación Administrativa y 178 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso interpuesto por la empresa por SONDA TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN DE COSTA RICA S.A. en contra del cartel de la licitación pública 2017LN promovida por la Caja Costarricense del Seguro Social para la contratación de solución de alta disponibilidad para soportar el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) y el Expediente Digital Único (EDUS) NOTIFIQUESE Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado Marcia Madrigal Quesada Fiscalizadora Asociada MMQ/chc NI: 9249, 9250, 9252, 9267, 9277, 9373, 9393, 9543, 9854, 9859, CI: Archivo central NN: (DCA-0894) G: