LA IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO EN CENTROAMÉRICA

Transcripción

1 LA IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO EN CENTROAMÉRICA Índice Presentaciones 2 Qué es el Marco Presupuestario de Mediano Plazo? 4 El proceso en Nicaragua: La estrategia para el desarrollo del MPMP y su implementación 6 La ampliación a la región y el rol de COSEFIN 8 Claves y Lecciones Aprendidas 10 El futuro del MPMP 12

2 Presentaciones Desde el inicio de su mandato, nuestro Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, en su búsqueda por mejorar la efectividad del gasto público, identificó al Marco Presupuestario de Mediano Plazo, como una herramienta útil para la integración de la Política Fiscal, el Plan Nacional de Desarrollo Humano y el Presupuesto con enfoque a resultados. La Cooperación Suiza, a través de la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos SECO, nos acompañó con asistencia técnica en el proceso de implementación por espacio de diez años. «El MPMP una herramienta útil para la integración de la Política Fiscal, el Plan Nacional de Desarrollo Humano y el Presupuesto» El Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP), se establece con el fin de dar transparencia, fomentar la disciplina fiscal, lograr una distribución más equitativa en el uso de los recursos del Estado en búsqueda de eficiencia y efectividad en la provisión de bienes y servicios con calidad, a la población. También ayuda a dar cuenta de los resultados de la gestión en las instituciones para que nuestro Pueblo, pueda evaluar en todas sus dimensiones, el desempeño institucional y la forma como se está aportando a su bienestar. Con este proyecto se estableció sinergia entre las unidades de planificación y presupuesto institucional, además del MPMP, se adoptaron instrumentos como la Matriz Articulada Plan-Presupuesto, con la cual se tiene la misma denominación de metas e indicadores en los Compromisos del Buen Gobierno y Marco de Gasto Institucional de Mediano Plazo; se desarrolló e implantó el Sistema de Alerta Temprana, como parte del seguimiento de la gestión institucional, además de compartir la experiencia adquirida con los países miembros del COSEFIN. Agradecemos a SECO y COSEFIN todo el apoyo brindado y les manifestamos nuestro compromiso de seguir aprendiendo y adaptando nuestras herramientas y nuestros procedimientos de trabajo en busca del bien común de nuestros pueblos, así como compartir nuestras experiencias con los países hermanos. Iván Acosta Montalbán, Ministro de Hacienda y Crédito Público República de Nicaragua Desde inicios del siglo XXI, muchos países de América Latina han visto crecer la demanda de sus ciudadanos y ciudadanas de obtener de los Estados una mejor provisión de servicios públicos. En la última década, esto se ha acentuado en un contexto particularmente afectado por la crisis global, el crecimiento de las desigualdades, la difícil lucha por reducir los niveles de pobreza y lo retos para atender sectores clave como la salud, la educación y la seguridad. Todo ello, a la vez que se mantienen unos niveles de prudencia y sostenibilidad macroeconómica y presupuestaria y se consolida la transparencia. Así, para contribuir a responder a estos desafíos, los gobiernos han incrementado su atención hacia la eficacia y eficiencia de la administración pública, adoptando progresivamente nuevos enfoques y culturas de gestión en el camino hacia la Gestión por Resultados y metodologías análogas. «Confiamos en que Nicaragua y sus países vecinos podrán seguir avanzando en la modernización de su gestión pública» Considero que la situación de la región centroamericana es particularmente importante por, entre otras razones, su situación estratégica, la vulnerabilidad de sus economías y su especial necesidad de desarrollo. Dentro de ella, destaca el caso de Nicaragua, país pionero en el diseño e implementación de una herramienta clave en la mejora de la planificación y el presupuesto nacional: El Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP). Para ello, Suiza, a través de la Secretaría de Estado de Asuntos Económicos (SECO) ha acompañado a las autoridades nicaragüenses durante una década de ambiciosas reformas con la provisión de expertos de alto nivel, capacitación técnica y apoyo al desarrollo de capacidades de los funcionarios y las instituciones del país. Así, se alcanzó en 2010 la plena cobertura de la formulación del MPMP y hasta 2016 se lograron avances relevantes en el monitoreo y evaluación de los programas presupuestarios. Esta experiencia animó a otros países como Guatemala, El Salvador y Costa Rica, que desde 2013 también pudieron recibir el apoyo de SECO, en estrecha coordinación y colaboración con el Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (COSEFIN). Estamos satisfechos con las excelentes relaciones que hemos podido establecer con nuestras contrapartes y todavía más complacidos por los logros alcanzados en estos diez años. Confiamos en que Nicaragua y sus países vecinos, con el necesario acompañamiento de COSEFIN, podrán seguir avanzando en la modernización de su gestión pública en beneficio de sus poblaciones. Rosemarie Schlup, Jefa de la Unidad de Apoyo Macroeconómico Secretaria de Estado de Asuntos Económicos, SECO Cooperación Suiza 2 PRESENTACIONES 3

3 Qué es el Marco Presupuestario de Mediano Plazo? El Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) es una herramienta de formulación presupuestaria que tiene la finalidad de incrementar la capacidad de gestión de las instituciones públicas y evaluar el desempeño de las mismas en relación al logro de resultados. En función del contexto del país que lo utiliza, el MPMP puede incluir varios objetivos como lograr mayor previsibilidad en el flujo de fondos a instituciones, propiciar el vínculo de las políticas públicas, las prioridades estrategias y la disponibilidad de recursos, contribuir a la transparencia y favorecer el mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas. «El MPMP es una herramienta que conjuga los elementos de planificación nacional y presupuesto público» Para ello, el Marco se elabora mediante unos procesos que funcionan tanto de arriba hacia abajo, es decir desde los entes rectores de la planificación nacional (Presidencia o Ministerio de Planificación) y del presupuesto (Ministerio de Hacienda o Finanzas) hacia las instituciones sectoriales (Ministerios y otras entidades), como al contrario, es decir, de abajo hacia arriba, desde las entidades hacia los entes rectores. En definitiva, el MPMP es una herramienta nacional de administración financiera, formada a su vez por diferentes instrumentos, que conjuga a modo de un puente entre los elementos de planificación y de presupuesto del sector público de un país Marco Macroeconómico Multianual Elementos del MPMP El Marco Presupuestario de Mediano Plazo, también denominado Presupuesto Plurianual, se suele articular como un anexo al presupuesto anual de un país. El MPMP está formado por cuatro elementos que se articulan entre sí para plasmar desde las perspectivas macroeconómicas y fiscales hasta las metas y el presupuesto de las instituciones o los sectores del Gobierno. El Marco Macroeconómico de Mediano Plazo (MMM) contiene los análisis de la coyuntura internacional y doméstica, sobre las que se basan las proyecciones a varios años de las principales variables macroeconómicas del país. El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) incluye los objetivos y compromisos de la política fiscal y las proyecciones sobre los ingresos, los gastos y el endeudamiento del Estado en los próximos años. El Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) aúna la distribución de los techos presupuestarios entre los sectores o instituciones públicas, para un periodo de 3 a 5 años y de manera consistente con el MFMP, la planificación nacional, sectorial y las prioridades de política pública. El Marco de Gasto Institucional o Sectorial de Mediano Plazo (MGIMP o MGSMP) contiene el detalle, por sectores o por instituciones, de la distribución de los recursos, organizado en programas, proyectos y actividades institucionales, con metas de producto y de resultado. «El Marco Presupuestario de Mediano Plazo está formado cuatro elementos que se articulan entre sí» Plan Nacional de Desarrollo Marco Fiscal de Mediano Plazo MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL Planes Estratégicos Institucionales Marco Presupuestario de Mediano Plazo MMM Plan Operativo Anual Marco de Gastos de Mediano Plazo MARCO FISCAL A MEDIANO PLAZO Presupuesto Anual MFMP MARCO PRESUPUESTARIO A MEDIANO PLAZO MPMP. SECO apoyó durante más de 10 años diversos procesos de implementación del MPMP en Centroamérica, mediante la sucesiva financiación y contratación de una Asistencia Técnica provista por un consorcio formado por Eptisa, de España y Fiscus de Reino Unido. En el diseño e inicio de la intervención se contó con la consultora Oxford Policy Management, también británica. MGMP MARCO DE GASTOS MEDIANO PLAZO 4 QUÉ ES EL MARCO PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO? 5

4 El proceso en Nicaragua: La estrategia para el desarrollo del MPMP y su implementación Nicaragua fue el primer país de la región centroamericana en decidirse a incorporar el MPMP, con la intención de fortalecer el vínculo entre la asignación de recursos y los objetivos estratégicos, especialmente en el contexto de la entonces vigente estrategia nacional de reducción de la pobreza (ERCERP). «El Presupuesto Plurianual enfocado a resultados se convirtió en un instrumento para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo Humano» En abril de 2005, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) aprobó la Estrategia para el Desarrollo de un MPMP. Este documento, preparado con el apoyo de SECO, aportaba una visión general al proceso de reforma, así como un plan de acción a corto y medio plazo. En noviembre de ese mismo año, la Ley 550 de Administración Financiera (LAF) formalizó el requerimiento y contenido mínimo del MPMP como anexo al presupuesto anual. Poco después, tras las elecciones de noviembre de 2006 se dio un cambio de Gobierno con la investidura de Daniel Ortega como Presidente en enero de La nueva Administración no solamente confirmó sino que aceleró la implementación de las reformas hacia la implementación del MPMP. Así, el Presupuesto Plurianual enfocado a resultados se convirtió en un instrumento para la implementación de los documentos de referencia del nuevo Gobierno, que eran el Plan Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) y el programa Económico Financiero (PEF) El MHCP lideró una rápida expansión de la herramienta y el MPMP comenzó a consolidarse desde que se alcanzó la cobertura completa en 2010, con 58 instituciones que formularon sus MGIMP. El mismo año se introdujeron techos multianuales en la planificación de la inversión pública. Desde entonces, el énfasis se puso en mejorar la calidad de las metas y las proyecciones incluidas en los Marcos por las entidades. Para mejorar el contenido de los MGIMP y la calidad del MPMP en su conjunto, se actualizó la Guía Metodológica oficial en 2011 y desde 2013 se trabajó en cerrar el ciclo plan-presupuesto con avances en tres aspectos concretos: Se instauró la Articulación Plan-Presupuesto, con la utilización de una Matriz Articulada que ayuda a lograr que las instituciones incluyan en sus metas institucionales las prioridades del gobierno expresadas en metas del PNDH y que la asignación presupuestaria sea coherente con esa priorización. El Comité Técnico Nacional (CTN), liderado por el MHCP, el diseño y puesta en marcha en 2015 del Sistema de Alertas Tempranas (SAT), un sistema informático que permite facilitar el seguimiento físicofinanciero del presupuesto a través de la articulación de la información producida por la administración del Estado en sus varias plataformas (SIAF, SIGRUN, SNIP, etc.) y, con esa información, generar reportes en base a un sistema de semáforos, en función del nivel de cumplimiento de las metas de producción institucional. Finalmente, en 2015 se lanzó la implementación un sistema de Evaluación de Programas Presupuestarios por el cual las autoridades del CTN pueden encargar un análisis de su diseño (consistencia interna, consistencia en el tiempo, coherencia con prioridades nacionales y consistencia del presupuesto), eficiencia (financiera, operativa, técnica) y eficacia. De esta manera, Nicaragua ha conseguido obtener importantes mejoras en su disciplina fiscal, logrando a nivel agregado un sistema de gestión de finanzas públicas con un presupuesto confiable que, de acuerdo a la metodología PEFA, está alineado con las mejores prácticas internacionales Asimismo, si bien la asignación de recursos entre instituciones se ha mantenido estable, el MPMP facilitó la reasignación del gasto dentro de los ministerios para responder mejor a las prioridades de gobierno para la lucha contra la pobreza expresadas en el PNDH. «Nicaragua ha conseguido importantes mejoras en su disciplina fiscal y en su gestión de finanzas públicas» Cronología de MPMP en Nicaragua Estrategia para la implementación de un MPMP Mejoras MMM MFMP Cobertura completa MGIMP Calendario formulación conjunto MHCP-SEPRES Matriz de vinculación Plan-Presupuesto Techos plurianuales inversión pública Inicio Asistencia Técnica Guía Metodología MGIMP Sistema Alertas Tempranas (SAT) Evaluaciones piloto de programas presupuestarios Apoyo SECO Fase 1 Fase 2 Fase 3 6 EL PROCESO EN NICARAGUA: LA ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DEL MPMP Y SU IMPLEMENTACIÓN 7

5 La ampliación a la región y el rol de COSEFIN «Países vecinos interesaron en la experiencia nicaragüense de implementación del MPMP y pidieron el acompañamiento de SECO» Tras dos sucesivas fases de apoyo de SECO a Nicaragua, algunos países vecinos, agrupados en torno al Consejo de Ministro de Finanzas o de Hacienda de la Región Centroamericana y República Dominicana (COSEFIN) se interesaron en la experiencia nicaragüense de implementación del MPMP y pidieron optar al acompañamiento de SECO. Así, en 2013 la iniciativa MPMP se tornó en regional, con un doble enfoque. Por un lado, el enfoque netamente regional se concretó en la colaboración del proyecto con la Secretaría Ejecutiva del COSEFIN (SE-COSEFIN), con base en San Salvador. Dentro del Sitio Web de COSEFIN se articuló un Sistema Virtual de Aprendizaje COSEFIN-MPMP, un recurso online interactivo que permite a los funcionarios de los distintos países interactuar entre ellos a través de blogs y foros y acceder a un compendio sistematizado de documentos y videos relacionados con la temática de planificación y presupuesto plurianuales enfocados a resultados. Adicionalmente, el proyecto junto con SE-COSEFIN organizó dos Seminarios Regionales MPMP en 2015 y 2016, encuentros anuales de personal técnico de las entidades a cargo de planificación, política fiscal y presupuesto de los siete países miembros. El Ministerio de Hacienda de El Salvador recurrió al apoyo de SECO para ayudarle a introducir los nuevos elementos conceptuales, funcionales y técnicos del nuevo sistema nacional de inversión pública (SNIP), así como para mejorar la preparación de los Marcos Fiscales a Mediano Plazo (MFMP) para los períodos y , con la incorporación de nuevos instrumentos y métodos de cuantificación de efectos de factores de riesgo fiscal. Estas reformas permitieron una mejor coordinación del Sistema de Inversión Pública (SNIP) y el MFMP con el MPMP, que en El Salvador es llamado Marco de Gasto o MGMP. Costa Rica, por su lado, también pidió la realización de un Estado de Situación, al que siguió un de Plan de Acción enfocado en tres objetivos: Aseguramiento de la sostenibilidad fiscal, Reforzamiento de la Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD) y Mejoramiento de la articulación plan-presupuesto. Se trabajó en los dos primeros, inicialmente sobre la construcción de un modelo de proyecciones macroeconómicas y seguidamente con el establecimiento de un Marco Conceptual y Estratégico para el Fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD). «El enfoque regional del proyecto se concretó en la importante colaboración con la Secretaría Ejecutiva del COSEFIN» Con los otros tres países miembros del COSEFIN se realizaron intervenciones más puntuales. Panamá pidió la realización de un Estado de Situación, República Dominicana pidió comentarios al documento Modelo Conceptual Presupuestario To Be que es apoyado por otros cooperantes y en Honduras se organizó un taller de divulgación del MPMP Países COSEFIN COSTA RICA EL SALVADOR GUATEMALA Participantes del 1ª Seminario Regional MPMP. San Salvador, Febrero de 2015 Por otro, se continuó el proyecto con Nicaragua mientras se abría la posibilidad de trabajar bilateralmente con el resto de Estados de COSEFIN, proveyendo apoyo desde la conceptualización hasta la implementación y el seguimiento a las reformas para la puesta en marcha de un MPMP o metodologías análogas. HONDURAS NICARAGUA PANAMÁ REP. DOMINICANA Entre ellos, el primer país en solicitar apoyo fue Guatemala. El equipo de AT contribuyó con un Estado de Situación sobre la Implementación del Presupuesto Multianual, tras el cual se trabajó con el Ministerio de Finanzas (MINFIN) para ayudarle a dotarse de un modelo de proyecciones macroeconómicas. Con el liderazgo del MINFIN y la Secretaría General de Planificación (SEGEPLAN) se logró avanzar con los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y Planes Operativos Multianuales (POM) de dos Ministerios piloto, MAGA y MCIV. 8 LA AMPLIACIÓN A LA REGIÓN Y EL ROL DE COSEFIN 9

6 Claves y lecciones Aprendidas El apoyo durante más de diez años de SECO al proceso de implementación en Centroamérica del MPMP y herramientas similares de planificación y presupuesto plurianual con enfoque a resultados ha dejado unas claves o lecciones aprendidas. Un primer grupo de claves son aquellas de carácter técnico. El proceso ha funcionado mejor en los países que han dispuesto de un plan de acción específico para secuenciar la implementación del MPMP, como fue el caso de Nicaragua; Se recomienda comenzar por la elaboración de un Marco Fiscal de Mediano Plazo que otorgue un escenario general claro de ingresos y gastos; A partir de ahí, el país debe decidir si quiere alcanzar primero una cobertura sectorial rápida de los Marcos de Gasto en todas las instituciones concernidas para, en segunda instancia, trabajar en mejorar su calidad o si, por el contrario, la herramienta debe de instaurarse de manera paulatina en base a implementaciones en instituciones o sectores piloto. En cualquier caso, el MPMP no es necesariamente una herramienta apta para aplicar en la totalidad del sector público, la experiencia sugiere que es preferible limitar su alcance a las entidades o sectores que absorben cantidades importantes del presupuesto o que se enfocan a la producción prioritaria (agricultura, industria) o a la entrega de servicios públicos esenciales (educación, salud, etc.). Una última clave importante es que el MPMP no acaba en la etapa de su formulación y que para ser útil como herramienta se debe de contar con sistemas de Monitoreo y Evaluación que cierren el ciclo completo del Plan-Presupuesto. Un segundo tipo de lecciones son las relativas a la organización institucional. Así, resulta esencial un liderazgo coordinado de los entes rectores de presupuesto y planificación. El proceso anual de preparación del MPMP se debe realizar en torno a un calendario común al que se añada a cada institución o sector que prepare su Marco de Gasto, generando así una negociación tripartita de metas y presupuesto; El MPMP nace del ámbito político y deriva hacia el plano técnico y su grado de éxito llegará solamente tras ser interiorizada y utilizada por las autoridades. Una tarea pendiente en los países COSEFIN es que mientras el MPMP se viene consolidando paulatinamente en el poder Ejecutivo, el Poder Legislativo se mantiene al margen de los avances con esta herramienta. El tercer grupo de claves se refiere al modelo de cooperación que SECO vino proveyendo, manteniendo un compromiso de largo plazo que acompañó de manera pragmática a Nicaragua durante más de diez años, enfocándose en el desarrollo de capacidades y adaptándose a los procesos nacionales. A partir de la experiencia nicaragüense, se fue generando y respondiendo a una demanda paulatina en el resto de países la región y con COSEFIN. A todo ello contribuyó la estabilidad del equipo de Asistencia Técnica provisto por el consorcio Eptisa-Fiscus. 10 CLAVES Y LECCIONES APRENDIDAS 11

7 El futuro del MPMP La adopción de metodologías que permitan una gestión pública más eficaz y eficiente es una realidad que se viene consolidando paulatinamente a nivel internacional, incluido en América Latina en general y en Centroamérica en concreto. «El futuro del MPMP dependerá de su institucionalización y de su uso por las autoridades como herramienta de planificación y presupuesto» A corto plazo, se espera que continúen los procesos de reforma para la implementación de herramientas como el MPMP, lo que sucede en todos los países de la región, aunque a distintas velocidades. En el caso de Nicaragua, cuyo proceso de reforma es el más largo en el tiempo e intenso en recursos de apoyo por SECO, la herramienta MPMP está metodológicamente completa y sus diferentes elementos (Plan Económico Financiero, MPMP, MGIMP) están bien diseñados. Cabe destacar que los MGIMP son preparados anualmente por todas las entidades que reciben fondos del Presupuesto General de la República. El resto de países de COSEFIN han logrado ciertos avances y cuentan, en mayor o menor medida, con el apoyo de la cooperación internacional. Así, Guatemala, El Salvador y Costa Rica han mejorado sus proyecciones macroeconómicas y fiscales y avanzan en el componente de planificación y gasto plurianual. Por su parte, República Dominicana se encuentra en implementación de un ambicioso plan. Honduras cuenta con una base sobre la que trabaja con la cooperación multilateral y Panamá contempla el MPMP como una herramienta que tiene potencial en el marco de su reforma de la gestión financiera pública. A medio y largo plazo, la sostenibilidad del MPMP vendrá por su uso y que sirva para ordenar el diálogo sobre metas y presupuesto entre los entes rectores y las entidades sectoriales de provisión de servicios públicos. También gran parte del éxito del MPMP dependerá de que se institucionalicen herramientas de seguimiento y evaluación de metas y presupuesto que cubran todo el ciclo de planificación y presupuesto, alimentando sucesivos periodos de formulación. A nivel regional, SE-COSEFIN continúa hoy su consolidación como referente regional para fomentar una agenda común de los Ministros en la reforma de la Gestión de Finanzas Públicas, promover el aprendizaje mutuo y la difusión de buenas prácticas. Para ello, cuenta con el mandato de los países miembros y apoyo externo para seguir fortaleciendo su estructura y capacidad. Será importante que en la cooperación internacional se pueda seguir apoyando este proceso necesitado de empuje y de recursos, mejor si a través o en coordinación con COSEFIN. 12 EL FUTURO DEL MPMP 13

8 LA IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO EN CENTROAMÉRICA Financia Implementa Colabora