Premio de Investigacion del Consejo Economico y Social

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1 ESTUDIOS 231 La aplicaciön de la Ley de Dependencia en Espana Santiago Gonzalez Ortega Director de la investigacion Margarita Arenas Viruez Susana Barcelön Cobedo Cristina Blasco Rasero Carmen Carrero Dominguez Consuelo Chacartegui Jävega Eusebi Coläs Neila Josep Fargas Fernandez Olga Garcia Coca Santiago Gonzalez Ortega Julia Lopez Lopez Marta Navas-Parejo Alonso Estefama Rodriguez Santos Sebastian de Soto Rio ja Premio de Investigacion del Consejo Economico y Social CONSEJO ECONOMICO SY SOCIAL ESPANA

2 Indice Presentaciön 1 Introducciön: La crisis del sistema y las medidas economicas y legales adoptadas para abordarla 5 1. Observaciones iniciales 5 2. Las reformas anteriores al RD-ley20/2012. Fases de aplicacion de lald y fecha de efectividad del derecho. Las demoras respecto del calendario inicial y en relaciön con la fecha de efectividad del derecho El texto originario de la disposiciön final primera de la LD La reforma del RD-ley 8/ La reforma del RD-ley 20/ Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos generales del Estado para el Las reformas del RD-ley 20/2012, de 13 de julio de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad Grados de dependencia, valoraciön y efectos Reformas en materia de prestaciones Prestaciön econömica de asistencia personal Prestaciön del servicio de ayuda a domicilio La prestaciön econömica por cuidado familiar La protecciön social de los cuidadores familiares Incompatibilidad de prestaciones Cuantfa e intensidad de las prestaciones Las modificaciones en materia de financiaciön Cambios en los plazos de aplicacion de la LD Otras cuestiones y una valoraciön general 24 Capitulo I. Los datos generales del sistema para la autonomia y atenciön a la dependencia y su significado Una visiön global de la respuesta ante la creaciön del SAAD: las solicitudes de prestaciön en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de abril de 2012, segun comunidades autönomas Dictämenes segün grados y niveles de dependencia Personas beneficiarias y prestaciones de servicios Las prestaciones economicas El perfil de la persona beneficiaria Algunas conclusiones generales, y tambien referidas a las CCAA, en relaciön con las caracteristicas globales del sistema y en especial con las prestaciones de dependencia 53

3 Capitulo II. Diseno normativo del sistema. El papel del Consejo Territorial del sistema de autonomia y atenciön a la dependencia Introducciön El diseno del SAAD a partir de la CE y de las competencias estatales yautonömicas La producciön normativa referida al SAAD: la convergencia entre Estado y CCAA y sus criterios de funcionamiento El desarrollo reglamentario de la LD: alternativas y manifestaciones Habilitaciön reglamentaria general en relaciön con materias de la competencia del Estado Habilitaciön reglamentaria especifica en materias de la competencia exclusiva del Estado Desarrollo reglamentario de la LD en virtud del procedimiento especial previsto con intervenciön y acuerdo del Consejo Territorial del SAAD La naturaleza de los Acuerdos del Consejo Territorial Los Acuerdos concretos adoptados por el Consejo Territorial del SAAD y su valoraciön Los Acuerdos adoptados: enumeraciön La valoraciön de los Acuerdos en razön de su contenido Acreditaciön de centros y servicios Determinaciön de la capacidad econömica del beneficiario y criterios de participaciön en el coste de las prestaciones Cuidadores no profesionales Organos y procedimientos de valoraciön de la dependencia Sistema de Informaciön del SAAD Los Acuerdos sobre promociön de la autonomia personal y sobre buenas präcticas Observaciones finales 89 Anexo normativo 94 Capitulo III. La financiacion del sistema de autonomia y atenciön a la dependencia Los gastos derivados de la implantaciön de la Ley de dependencia Niveles de protecciön y financiacion publica de la atenciön a la dependencia La configuraciön legal del sistema de financiacion Nivel minimo de protecciön: las aportaciones realizadas por la AGE Nivel acordado de protecciön: el reparto de la financiacion entre Estado y comunidades autönomas Las asignaciones presupuestarias de las comunidades autönomas a las entidades competentes La participaciön de los beneficiarios en los costes de las prestaciones Criterios minimos comunes al Estado fijados por el Consejo Territorial del SAAD El copago segün las reglas de las comunidades autönomas Determinaciön de la capacidad econömica de la persona beneficiaria Determinaciön de la cuantia de las prestaciones econömicas.. 133

4 Participaciön de las personas beneficiarias en los costes de los servicios El tratamiento fiscal de la dependencia Beneficios fiscales reconocidos en el IRPF Beneficios fiscales reconocidos en otros tributos Consideraciones finales 150 Anexo 1. Anexo normative 153 Anexo 2. Distribuciön de creditos acordados AGE-CCAA para los ejercicios 2010 y 2011 en ateneiön a los criterios acordados para el periodo Anexo 3: Deducciones autonömicas en el IRPF 165 Capitulo IV. Las prestaciones de servicios del sistema de autonomia y ateneiön a la dependencia. Las prestaciones tecnicas de ayuda a domicilio y de teleasistencia. Las prestaciones preventivas y de promoeiön de la autonomia personal Introducciön Servicio de ayuda a domicilio (SAD) Concepto Contenido Condiciones Cobertura Coste Servicio de teleasistencia Concepto Contenido Condiciones Cobertura Coste Los servicios preventivos Concepto Condiciones Contenido Cobertura Servicios de promoeiön de la autonomia personal Concepto Contenido Cobertura Conclusiones 203 Anexo normative 207 Capitulo V. Las prestaciones de servicios del SAAD: el servicio de centro de dia y de noche y el servicio de ateneiön residencial El sistema de ateneiön a la dependencia: caracteristicas generales de las prestaciones de servicios Los Servicios Sociales autonömicos como instrumento del sistema de ateneiön a la dependencia El servicio de centro de dia y de noche Caracteristicas esenciales de la regulaeiön estatal Organizaciön y actuaciön del servicio de centro de dia y de noche en el ämbito autonömico 223

5 La atenciön ambulatoria de los dependientes a traves de los centros de Servicios Sociales para personas mayores y discapacitadas Tipologia de centros: variedad de modelos autonömicos Especializaciön versus concentraciön de los servicios La actuaciön de los centros de dia y de noche: intensidad de la protecciön, coste del servicio y relaciones de compatibilidad e incompatibilidad entre las prestaciones y servicios del catälogo El Servicio de atenciön residencial Ordenaciön estatal bäsica Articulaciön y funcionamiento de los servicios residenciales en territorio autonömico La organizaciön del servicio de atenciön residencial El servicio de atenciön residencial en las CCAA: modalidades existentes La intensidad de la protecciön, las relaciones de compatibilidad e incompatibilidad y el coste del servicio: lineas esenciales de la regulaciön autonömica Relaciön entre la atenciön social y la asistencia sanitaria de las personas mayores y discapacitadas Otros centros y recursos de atenciön a las personas mayores, discapacitadas y dependientes La aplicaciön de la Ley de dependencia: datos actuales sobre el servicio de centro de dia y de noche y el servicio de atenciön residencial La oferta de servicios: centros y plazas, para mayores y discapacitados Distribuciön de la oferta de plazas entre centros püblicos yprivados La demanda de prestaciones y servicios de atenciön a la dependencia El servicio de centro de dia y de noche y el servicio de atenciön residencial: valoraciön general 250 Anexo normativo 254 Capitulo VI. Las prestaciones de servicio. Integraciön en el SAAD y conexiön con los Servicios Sociales de las comunidades autönomas Introducciön Evoluciön de la organizaciön administrativa de la red de Servicios Sociales de atenciön a la dependencia, por CCAA Consideraciones generales Comunidad Autönoma de Andalucia Comunidad Autönoma de Cataluna Comunidad Autönoma de Aragon Principado de Asturias Comunidad Autönoma de Canarias Comunidad Autönoma de Cantabria Comunidad Autönoma de Castilla-La Mancha ; Comunidad Autönoma de Castillay Leon Comunidad Autönoma de Extremadura 282

6 2.11. Comunidad Autönoma de Galicia Comunidad Autönoma de las Isias Baleares Comunidad Autönoma de Madrid Comunidad Autönoma de Murcia Comunidad Foral de Navarra Comunidad Autönoma de La Rioja Comunidad Autönoma del Pais Vasco Comunidad Valenciana Evoluciön del SAAD enlagestiön por las CCAA Conclusiones 297 Anexo normativo 302 Capitulo VII Las prestaciones economicas del sistema de autonomia y atenciön a la dependencia. Prestaciön vinculada al servicio y asistente personal Introducciön La finalidad de las prestaciones economicas vinculadas al servicio y de asistencia personal como determinante de su caräcter excepcional y subsidiario Requisitos e incompatibilidades de las prestaciones economicas para la dependencia: diversidad de regimenes y cuestionable igualdad territorial en la protecciön de las situaciones de dependencia Requisitos de acceso a las prestaciones Prestaciön econömica vinculada al servicio Prestaciön econömica de asistente personal Parämetros de compatibilidad entre las prestaciones: el contenido real de la prestaciön Forma de determinaciön del contenido de la prestaciön: capacidad econömica y cuantia de la prestaciön El grado y nivel de dependencia El requisito de capacidad econömica como medida de copago Otros factores de correcciön de la cuantia de la prestaciön Valoraciön de la aplicaciön de las prestaciones economicas a nivel estatal y autonömico. Conclusiones y propuestas de mejora 341 Anexo normativo 344 Capitulo VIII. La prestaciön de cuidado familiar. Cuidadores no profesionales. Anälisis de la prestaciön y condiciones Preliminar El cuidador informal y la prestaciön econömica para el cuidado del entorno familiar: requisitos En relaciön con los sujetos, dependiente y cuidador. El cuidado en el entorno Cuantia de la prestaciön, capacidad econömica del beneficiario e incompatibilidades El diseno del entorno familiar El estado de la cuestiön en el ämbito autonömico Comunidad Autönoma de Andalucia Comunidad Autönoma de Madrid Comunidad Autönoma de Castillay Leon Comunidad Autönoma de Galicia 367

7 4.5. Comunidad Autonoma de Murcia Comunidad Autonoma de Extremadura Comunidad Autonoma del Pais Vasco Comunidad Autonoma de Castilla-La Mancha Comunidad Autonoma de La Rioja Conclusiones generales derivadas del analisis comparativo de la aplicacion de la LD en el ämbito autonömico en relaciön con la prestaciön econömica de cuidado familiar Algunas propuestas de reforma 379 Anexo normative 382 Capitulo IX. Seguridad Social y prestaciones en favor de los cuidadores no profesionales Consideraciones generales La Seguridad Social de los cuidadores no profesionales El cuidador no profesional como sujeto incluido en el campo de aplicacion de la Seguridad Social. Concepto La asimilaciön de la tarea del cuidador informal al trabajo asalariado El convenio especial de los cuidadores no profesionales Dos singularidades significativas del convenio especial de los cuidadores no profesionales El convenio especial de los cuidadores no profesionales como instrumento de integraeiön en el sistema de Seguridad Social; obligatoriedad Exclusiones El convenio especial como situaeiön asimilada al alta Consecuencias de la suscripciön del convenio especial: cotizaciön y alcance de la aeeiön protectora Cuidadores no profesionales y otros mecanismos de apoyo Programas de formaeiön e informaeiön Medidas para atender los periodos de descanso del cuidador informal Otras ayudas dirigidas a facilitar la labor informal del cuidado Observaciones finales 422 Anexo normative 428 Capitulo X. La calidad del sistema para la autonomia y ateneiön a la dependencia Los criterios normativos de calidad La calidad en la Ley de dependencia La calidad en los Acuerdos del Consejo Territorial del SAAD Concreciön en soft law o normas blandas de los criterios de calidad Concreciön en la normativa autonömica de los criterios de calidad El nivel de concreciön de la calidad material El nivel de concreciön de los requisitos funcionales La concreciön de los requisitos de personal minimo Los modelos de calidad de centros y servicios 445

8 3. Conclusiones y propuestas 450 Anexo normativo 451 Capitulo XI. Procedimientos para el reconocimiento de la situaciön de dependencia y para la asignaciön del programa individual de atenciön Planteamiento de la cuestiön Valoraciön de la dependencia y reconocimiento del derecho en la Ley de dependencia El protagonismo de las comunidades autönomas Previsiones marcadas por la Ley de dependencia: contenido minimo comün Encargos al Consejo Territorial del SAAD El procedimiento para el reconocimiento de la situaciön de dependencia y del derecho a las prestaciones en las normas autonömicas La actividad normativa de las comunidades autönomas Estructuraorganizativay competencias Las distintas etapas de los procedimientos de reconocimiento de la situaciön de dependencia y para la asignaciön del PIA Estadisticas de interes Inicio del procedimiento: solicitud, documentaciön a aportar y otras cuestiones de interes Valoraciön de la situaciön de dependencia Resoluciön de reconocimiento de la situaciön de dependencia Elaboraciön y aprobaciön del PIA Seguimiento y control del PIA y de las prestaciones y servicios del SAAD Consideraciones finales y recomendaciones 482 Anexo normativo 489 Capitulo XII. Reclamaciones administrativas y judiciales en materia de dependencia Preliminar Condicionantes previos del sistema por razön de su encuadramiento constitucional Como materia propia de asistencia social de Servicios Sociales autonömicos La LD como parte de la legislaciön administrativa comün Consideraciön del SAAD como servicio püblico La admisibilidad de las divergencias normativas en el desarrollo autonömico de los procedimientos administratives La insuficiente rectificaciön del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se reforma la LD La pluralidad de relaciones juridicas: un intento de sistematizaeiön y enumeraciön de situaciones potencialmente problemäticas Los recursos previstos en via administrativa Actos recurribles y clases de recursos Algunas cuestiones de interes en la tramitaeiön de los recursos ordinarios 518

9 4.3. Difkultades principales para decretar una rectificaciön sustantiva en la resoluciön de los recursos: revisiön cri'tica del modelo establecido Litigiosidad en materia de dependencia Un apunte sobre la escasez de resoluciones judiciales El problema de la competencia de jurisdiccion Tratamiento del silencio administrative Determinaciön de la fecha y la efectividad de los derechos Sintesis de jurisprudencia. El caso del Consejo Territorial Conclusiones y propuestas 544 Anexo normative 548 Anexo bibliogräfico y documental 589