JUAN-CARLOS ÁLVAREZ MELÉNDEZ (Ordenación del territorio I) LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL RESUMEN

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1 JUAN-CARLOS ÁLVAREZ MELÉNDEZ (Ordenación del territorio I) LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL RESUMEN La planificación territorial es una de las modalidades de la planificación física que influye en la ordenación del territorio. En España, a penas se puede hablar, a pesar de ciertos antecedentes, de planificación territorial previa al traspaso competencial que la Constitución de 1978 hace a favor de las Comunidades Autónomas. Los objetivos básicos de la planificación territorial es la redistribución de la población, la formulación de directrices para el planeamiento urbano y sectorial y la zonificación del territorio según problemáticas específicas. PALABRAS CLAVE Planificación física, planificación territorial, planificación en cascada, ordenación del territorio, planeamiento urbano, planificación sectorial, directrices, Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de Asturias. I. CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN TERRRITORIAL La planificación territorial es una de las modalidades de la planificación física y normativa, vinculante, la cual se diferencia de la planificación estratégica o económica e indicativa, no normativa, con la que comparte el hecho de incidir directamente sobre la ordenación del territorio. Las otras dos modalidades de planificación física son el planeamiento urbano, dirigido a ordenar los espacios urbanos, preservar el suelo no urbanizable y organizar el crecimiento urbano, y la planificación sectorial encargada de una gran diversidad de temáticas, desde las infraestructuras a la gestión ambiental. La función de la planificación territorial es la de dar tratamiento planificado a aquellos aspectos que no son abarcados por las planificaciones urbanística y sectorial, entre los que cabe señalar la formación de

2 áreas metropolitanas, los desequilibrios regionales o territoriales o las áreas con problemáticas específicas (rurales, de alta montaña, litorales &c.). Las tres modalidades de la planificación física están estrechamente vinculadas. Las determinaciones de la planificación territorial tienen que ser respetadas y desarrolladas por las planificaciones urbanística y sectorial. Así mismo, la planificación territorial tendrá en cuenta las previsiones y orientaciones de las otras dos modalidades de planificación física, a las que, como queda dicho, viene a completar. La planificación territorial se caracteriza por el predominio del enfoque territorial a escala regional o subregional a la hora de distribuir armoniosamente los distintos usos del suelo, y por ser una planificación de directrices que no llega a asignar de forma precisa las áreas que corresponden a cada determinado uso previsto por la propia planificación; de hecho, también se denomina a esta planificación como planificación directiva o de coordinación, por formular directrices y servir de coordinación entre administraciones. Otra característica importante de la planificación territorial es que forma parte de una cadena de planes jerarquizados en los que cada uno de ellos contendrá indicaciones para los de ámbito geográfico inferior, dando lugar a una serie de planes en cascada: ámbito continental (en el caso de que la Unión Europea desarrollara un plan territorial de ámbito europeo), nacional, regional, hasta el subregional. La región es el ámbito fundamental de la planificación territorial y da lugar a la formulación de Planes Territoriales Generales o Directrices Generales de Ordenación del Territorio; en la escala inferior, subregional, se formulan los Planes Territoriales Parciales o Directrices Parciales de Ordenación Territorial, los cuales, siguiendo las líneas de los planes territoriales generales, trasladarán sus propias determinaciones al planeamiento urbano y a la planificación sectorial, sirviendo así de puente entre estas planificaciones y la territorial. El éxito de la planificación territorial requiere de la coordinación y el acoplamiento de los múltiples intereses sectoriales y territoriales. Este éxito dependerá en la práctica política de la capacidad de coordinación, concertación y cooperación dentro de la Administración Pública, tanto en sentido horizontal (entre los distintos departamentos de una misma administración), como vertical (entre los diferentes niveles). II. LA EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN ESPAÑA La planificación territorial no ha tenido un protagonismo significativo en la

3 ordenación del territorio español, a diferencia de otros países europeos en los que tiene más tradición. Esto es debido a que la elaboración y aprobación de planes territoriales ha empezado en España muy recientemente. conocemos como planificación territorial. Esta Ley establecía un sistema de planificación en cascada con las figuras de los planes nacionales y provinciales, sin embargo nunca se llego a presentar el plan nacional. Las experiencias pioneras de la planificación territorial española se remontan a la Segunda República ( ), como el Regional Planning de Cataluña, elaborado por los hermanos Rubió y Tudurí en 1932, o el esbozo de Plan Regional madrileño. Estas experiencias tuvieron una nula incidencia regional. Dejando a parte estas experiencias, y ya durante el régimen franquista ( ), tiene lugar, en el ámbito de la legislación urbanística y territorial, la promulgación de la primera Ley del Suelo (1956) y su posterior Reforma (1975). No obstante, no ha sido hasta la instauración de la Monarquía Parlamentaria Constitucional de 1978 y de su Estado de las Autonomías cuando la planificación territorial ha cobrado especial importancia a raíz del traspaso competencial en materia de organización del territorio del Estado a las Autonomías, que hace la vigente Constitución de 1978, y en virtud al cual las distintas Autonomías han ido estableciendo su propia legislación. En la Ley del Suelo de 1956 se formulan las primeras figuras de lo que actualmente En 1975 tiene lugar la reforma de la legislación urbanística que reforzó la fórmula de planificación en cascada. Sus figuras de planeamiento aún vigentes son el Plan Nacional de Ordenación (PNO) y los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC). El Plan Nacional de Ordenación es un plan territorial a escala estatal cuya redacción correspondería al Ministerio de Fomento y su aprobación a las Cortes Españolas. La función de este plan sería la de establecer las grandes directrices de la ordenación del territorio en coordinación con la planificación económica y social. Debería determinar la estructura del territorio y de los sistemas que la integran, con especial atención al de los asentamientos urbanos. También debería señalar las actividades de carácter básico condicionantes de la ordenación del territorio en los distintos ámbitos geográficos y asignar la distribución de la población; así como señalar las áreas de mejora o conservación del medio natural y establecer los programas y acciones a desarrollar para lograr los objetivos previstos.

4 El PNO nunca se ha llegado a elaborar, cualquier iniciativa en este sentido ha sido desanimada con el traspaso de las competencias en materia de planificación territorial a las autonomías. Sin embargo, la necesidad dentro de la planificación territorial de una planificación en cascada puede llegar a hacerse notar por la descoordinación entre los distintos planes territoriales autonómicos, coordinación que podría llegar con un plan territorial de ámbito estatal como el PNO. Los Planes Directores Territoriales de Coordinación son figuras de planeamiento territorial o directivo pensados para los ámbitos inferiores al nacional. El objetivo de estos planes sería la formulación de directrices de ordenación territorial en coordinación con la planificación económica y social y las exigencias del desarrollo regional, conforme a las determinaciones del PNO. Sus determinaciones irían dirigidas a: Elaborar el esquema para la distribución geográfica de los usos del suelo. Señalar las áreas con limitaciones por exigencia de la defensa nacional o del interés público. Establecer medidas para proteger del proceso de urbanización los recursos naturales de áreas excluidas de este proceso por su valor natural o paisajístico. Establecer medidas para evitar que no sean afectadas por el desarrollo urbano áreas no necesarias para tal desarrollo. Establecer medidas para mejorar el medio ambiente urbano. Establecer medidas de protección del patrimonio histórico-artístico, arquitectónico o cultural. Señalar y localizar las infraestructuras básicas relativas a comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas y al abastecimiento de agua, saneamiento, y energía. Las figuras de planeamiento de la Ley del Suelo de 1975 quedaron vacías de contenido con el traspaso de las competencias en materia de planificación territorial a las Comunidades Autónomas. A partir de este traspaso cada Comunidad Autónoma elaboró su propia legislación territorial. Cada Comunidad Autónoma elabora unas Directrices de Ordenación Territorial o un Plan Territorial General que han de recoger las determinaciones del planeamiento superior y establecer las directrices del planeamiento urbano y sectorial. Las Comunidades Autónomas, desde su constitución, han ido progresando en la planificación territorial, comprobándose la escala regional como la más idónea para ello. En este proceso pueden distinguirse tres etapas: 1ª. Cada Comunidad Autónoma se dota de una legislación propia en materia

5 de ordenación del territorio, estableciendo cada una de ellas sus propias figuras de planificación. Casi todas han pasado esta etapa excepto Castilla y León, La Rioja, Extremadura y Castilla-La Mancha. 2ª. Elaboración y aprobación de planes territoriales de ámbito regional. Etapa en la que se encuentran la mayor parte de la Comunidades Autónomas. 3ª. Elaboración y aprobación de planes subregionales. Alguna Comunidad está en esta etapa, pero ninguna la ha finalizado. Las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio sólo se han aprobado, hasta 1997, en el Principado de Asturias (1991), Cataluña (1995) y País Vasco (1997), en el resto de Comunidades están en elaboración, incluso en aquellas que aún no se han dotado de legislación territorial propia. En Canarias su legislación territorial establece que se haga un Plan Insular de Ordenación del Territorio para cada isla, de los cuales están ya aprobados los de Lanzarote y Gran Canaria. III. PLANES TERRITORIALES Y OBJETIVOS BÁSICOS La planificación territorial tiene entre sus objetivos los siguientes temas: La redistribución de la población y de las actividades económicas por todo el territorio con el fin de eliminar o amortiguar las divergencias en el nivel de desarrollo económico (desequilibrios interterritoriales) con medidas de reequilibrio territorial. La formulación de directrices para la planificación sectorial con el fin de integrar sus diferentes temáticas en una propuesta de modelo territorial globalizador. La formulación de directrices para el planeamiento urbano, para el que debe establecer un marco territorial de referencia, con especial importancia de los elementos estructurantes del territorio. Para ello tiene que tener en cuenta y replantear el sistema de ciudades, la jerarquía urbana, las áreas funcionales y las infraestructuras y el sistema relacional. Esto repercutirá en la planificación urbana y sectorial. La definición de ámbitos para la planificación territorial de nivel jerárquicamente inferior. La zonificación del territorio según problemáticas específicas. La planificación territorial puede dar directrices dirigidas específicamente a partes del territorio con una problemática particular, aunque estos ámbitos no coincidan posteriormente con los de la planificación territorial parcial. Puede haber un tratamiento específico para las áreas de alta montaña, para áreas litorales, para áreas metropolitanas, &c.

6 El proceso planificador no acaba con la elaboración de una plan territorial. Los planes territoriales contienen determinaciones que otros niveles del planeamiento y otras instancias administrativas habrán de recoger, desarrollar y concretar. Esto explica la naturaleza particular de las determinaciones o disposiciones de un plan territorial. Así, por ejemplo, en los estados federales alemanes las disposiciones de un plan territorial pueden agruparse en tres categorías: Principios de ordenación, ideas rectoras, principios generales de ordenación o criterios sectoriales para la ordenación y el desarrollo del territorio con un carácter abstracto. Objetivos de la ordenación, con un grado de concreción material importante, y vinculantes para los organismos públicos encargados de la planificación con incidencia territorial. Exigencias/requisitos, objetivos y principios todavía en fase de elaboración y de carácter no vinculante, o bien, procedentes de evaluaciones y estudios territoriales. En España, la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía es una de las clasificaciones más sistemáticas y prevé tres tipos de determinaciones en un plan territorial: Las normas, determinaciones de aplicación directa vinculantes para la administración pública y los particulares. Las directrices, determinaciones vinculantes en cuanto a sus fines. Con sujeción a ellas, los órganos competentes de las administraciones públicas a quienes corresponda su aplicación establecerán las medidas concretas para la consecución de dichos fines. Las recomendaciones, determinaciones de carácter indicativo dirigidas a las administraciones públicas que, en caso de adaptarse a las mismas, deberán justificar la decisión adoptada y su compatibilidad con los objetivos de la ordenación del territorio. La legislación vasca contempla dos grandes tipos de determinaciones: Con eficacia vinculante de carácter directo, determinaciones concretadas y expresadas en normas de aplicación general. Con eficacia vinculante de carácter indirecto, cuando deban ser desarrolladas por las figuras de planeamiento contempladas en la propia ley o en la legislación sobre régimen del suelo.

7 De esta manera podemos clasificar las determinaciones de un plan territorial a partir de tres criterios: Por su carácter indicativo o vinculante. Por su carácter pasivo (establecimiento de normas) o activo (actuaciones a desarrollar). Por su carácter directo (si no necesitan ser desarrolladas por otros niveles del planeamiento) o indirecto (si requieren un desarrollo y concreción en planeamiento de orden inferior). cercanías; telecomunicaciones; disposiciones específicas para los diferentes medios de transporte. Sistema productivo: zonificación para la promoción económica y ordenación del territorio; agricultura y sector forestal; industria y minería; actividades terciarias; equipamientos. Sistema físico-ambiental: recursos naturales básicos; espacios naturales protegidos, paisaje y patrimonio histórico; eliminación de residuos; riesgos naturales y tecnológicos. A. Hildenbrand hizo una clasificación temática de los contenidos de los planes territoriales europeos. Según esta clasificación los contenidos serían: Objetivos y estrategias. Ámbito de planificación subregional. Diagnósticos de problemas y oportunidades. Sistema urbano: lugares centrales y ámbitos funcionales; dotaciones de los lugares centrales; asignación de funciones especificas a municipios; ejes de desarrollo; valores indicativos para el desarrollo de la población y el empleo; desarrollo urbanístico y vivienda. Sistema relacional: articulación interior; integración con el exterior; coordinación intermodal; transporte público urbano y de La elaboración de un plan territorial suele estar estructurada en tres fases bien diferenciadas: una primera fase de análisis territorial, una segunda fase de diagnóstico y una tercera fase de elaboración de propuestas y determinaciones. La fase de análisis territorial se caracteriza por una recogida exhaustiva de información y su tratamiento con los instrumentos de análisis disponibles. La fase de diagnóstico encuentra los problemas territoriales a resolver y plantea una serie de objetivos. La última fase será la que establezca las medidas a tomar con la elaboración de las propuestas y determinaciones que establecerán las líneas de actuación y el modelo territorial propuesto. Estas propuestas y determinaciones guiarán el planeamiento derivado de cara a alcanzar el modelo

8 territorial propuesto. La definición de este modelo territorial propuesto implica tres procesos paralelos: Proceso de jerarquización, definiendo una jerarquía de asentamientos urbanos. Proceso de zonificación a partir de diferentes criterios: nivel de desarrollo, especialización productiva, categorías de zonas naturales, características paisajísticas, &c. Proceso de definición de canales, ejes y redes, de articulación y vertebración del territorio. El modelo territorial propuesto condicionará las determinaciones del plan territorial y que, luego, se desarrollarán en la planificación derivada. IV. ESTUDIO DE PLANES: DOTPA, DOA Estudiaremos ahora un plan territorial particular: las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de Asturias (DROTA). El Principado de Asturias fue la primera Comunidad Autónoma española que se doto de un plan territorial. Estas Directrices fueron aprobadas por el Decreto 11/91 de 24 de Enero de acuerdo a la Ley 1/87 de 30 de Marzo sobre coordinación y ordenación territorial. De conformidad con esta Ley el Decreto expresa en su artículo segundo que las Directrices constituyen el marco de referencia obligado para las actuaciones de la Administración Pública que comporten la incidencia territorial. En el mismo decreto se recoge que los planes en vigor deberán adaptarse a estas Directrices. Las directrices se insertan como anexo de dicho Decreto. Las Directrices se estructuran en tres capítulos, a parte del capítulo primero introductorio en el que explicita el carácter de instrumento planificador que tienen las directrices; las razones por las que se promulgan, es decir, la insuficiencia del planeamiento urbanístico y sectorial para definir un adecuado sistema de relaciones espaciales y de uso del territorio, y la necesidad de planificación territorial para definir un adecuado sistema de relaciones entre economía y naturaleza, como ya se había hecho en otros países; y el proceso de redacción y aprobación de acuerdo a la Ley de planeamiento. El capítulo segundo se dedica a la síntesis del diagnóstico territorial. En este capítulo se destacan los elementos más determinantes del modelo territorial de la región, fundamentalmente a través de comparación de datos estadísticos agregados por ámbitos supramunicipales, referidos a la evolución de la población, medio físico, actividad económica, equipamiento y vivienda. Una parte de

9 este capítulo se dedica a la accesibilidad interregional por carretera. El capítulo tercero, enfoque y objetivos de las directrices, se centra en los aspectos más metodológicos y explicativos de las posteriores directrices, que conducen al diseño de un sistema de planificación territorial y económico perfectamente compatibles y complementarios entre todos los niveles de la Administración bajo el objetivo común de fomentar el desarrollo regional a la vez que se garantiza la preservación del medio ambiente. El objetivo es el reequilibrio territorial, que necesita invertir la tendencia del flujo que lleva a la concentración de la población y los recursos en el área central. El documento muestra el desequilibrio entre un área central que acumula la mayor parte del efectivo demográfico y de la actividad económica, y la periferia. En este sentido se indica que no sería positivo primar las actuaciones en la periferia en razón del peso demográfico del área central y la situación de crisis económica que estaba padeciendo. Además en la periferia no se daban las condiciones económicas para que las inversiones productivas tuvieran el deseado efecto equilibrante, condiciones mínimas en cuanto a población, equipamientos, infraestructuras o servicios, y resultaría aventurado las inversiones en lugares con estas carencias. Además, aunque el objetivo sea invertir las tendencias actuales, no se puede obviar que esto no es posible a corto o medio plazo. El capítulo tercero es el conforma el auténtico núcleo del documento ya que en él, de forma articulada, se exponen las Directrices, quince en total, con sus correspondientes subapartados, hasta un total de sesenta. Las dos primeras directrices se agrupan como directrices generales. La primera expone los fines, objetivos y ámbito de aplicación del resto de directrices. La segunda es una expresión gráfica del resto directrices, con su contenido y desarrollo previsto. Un segundo grupo de directrices son las derivadas de la definición de áreas de planificación territorial, con su determinación, y la exposición de criterios para la planificación de las infraestructuras de transporte, optimización de los recursos de suelo y vivienda en núcleos urbanos y rurales, racionalización de los equipamientos y servicios de ámbito superior al municipal, distribución y tratamiento de áreas industriales, y criterios complementarios para la actuación en el área central. EL tercer grupo son las derivadas de la protección del medio natural, con los criterios para la protección del medio

10 ambiente y para la ordenación y potenciación del medio físico, y criterios para la regulación de la edificación en el medio rural. El cuarto grupo de directrices es el de las derivadas de otros criterios de la ordenación territorial, para el planeamiento urbanístico del patrimonio monumental, histórico, artístico, arqueológico, etnológico e industrial, junto a los criterios para la racionalización de los recursos turísticos. El quinto, y último, grupo de directrices es sobre la gestión y el seguimiento, con los criterios para la articulación de una mejor coordinación territorial; las necesidades de adaptación de los planes urbanísticos y programas de actuación territorial vigentes al resto de directrices; y los supuestos de actualización y revisión de las directrices y normas específicas para su seguimiento.

11 BIBLIOGRAFÍA: - PUJADAS, R. y FONT, J., Ordenación y planificación territorial, Ed. Síntesis, Madrid, DÍAZ LÓPEZ, L y CÁNDANO LÓPEZ, D., La planificación territorial, tema para Ordenación del Territorio, BOPA del 23 de Febrero de Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de Asturias.