Gestión basada en Evidencia y Orientación a resultados. Pachuca de Soto, 25 de septiembre de 2015.

Transcripción

1 Gestión basada en Evidencia y Orientación a resultados Pachuca de Soto, 25 de septiembre de 2015.

2 Agenda Gestión por Resultados (GpR) Nueva Gestión Pública en América Latina. Enfoque conceptual y metodológico de la GpR. Uso de evidencia para la mejora de la política pública Índice de Desempeño de los Programas Públicos Federales

3 Gestión por Resultados Las crisis fiscales y de deuda de la década de 1970, así como de el ejercicio autoritario, patrimonialista y clientelar del poder público, hicieron emerger dos grandes necesidades para los Estados latinoamericanos: A) Reforma de la Administración Pública (AP) en la dimensión políticainstitucional para restablecer la legalidad, la imparcialidad del poder público, la igualdad en el trato, la transparencia y la rendición de cuentas, acompañadas de la revitalización deliberativa y participativa de la sociedad civil en la esfera pública. B) Reforma del orden de las finanzas públicas y la capacidad gubernamental como agentes efectivos de cambio para el desarrollo. La Gestión por Resultados (GpR) es un instrumento que busca fortalecer la capacidad de la AP como agente efectivo de cambio social y desarrollo en un marco estatal democrático, abierto y participativo.

4 Gestión por Resultados Génesis y su implementación América Latina La crisis del Estado de Bienestar en los países desarrollados generó una serie de reformas orientadas a superar disfunciones y externalidades negativas generadas por ese modelo. En el ámbito político administrativo la Nueva Gestión Pública (NGP) surgió como un modelo orientado a reformar el modelo de organización y operación estatales, fundamentados en la teoría weberiana. De acuerdo con los teóricos de la NGP, el modelo weberiano de organización estatal derivó en estructuras institucionales grandes, pesadas, rígidas, centralizadas, piramidales, orientadas al procedimiento más que a la obtención de resultados de valor y, como resultado, sin conciencia de los costos presupuestarios implícitos en sus operaciones.

5 Gestión por Resultados Génesis y su implementación América Latina La NGP propuso remplazar el enfoque del modelo de organización y de gestión de los asuntos, los bienes y los servicios públicos, basado en los principios burocráticos de planificación, centralización y control directo por una gerencia pública con una orientación económica sustentada en los principios de eficiencia y eficacia. La implementación del enfoque fue diferenciado: En los países desarrollados se realizó con mayor énfasis en las dimensiones administrativa y operativa del aparato estatal. En los países en desarrollo y más específicamente en América Latina, el trabajo en la dimensión político institucional generó mayor énfasis en el establecimiento (o restablecimiento) de un Estado de Derecho robusto y confiable para la ciudadanía, dejando en segundo término la implementación de reformas en el orden administrativo y operativo.

6 Gestión por Resultados Génesis y su implementación América Latina Elementos que ya estaban incorporados dentro de los arreglos institucionales de los países desarrollados, apenas fueron incorporados por los países en desarrollo con la implementación de la Gestión por Resultados en América Latina: Condiciones de transparencia y de rendición de cuentas de la AP. Condiciones normativas y políticas para la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en los asuntos públicos. El rol de pesos y contrapesos que debe jugar el Poder Legislativo.

7 Gestión por Resultados Enfoque conceptual y metodológico de la GpR Surgimiento de la GpR se enmarca dentro de la necesidad de atender una demanda creciente de más y mejores bienes y servicios públicos que contribuyan al desarrollo. Esta tendencia se acompaña de la necesidad de disminuir la presión fiscal; es decir, de hacer más con un presupuesto menor. Es necesario desplazar el énfasis de la AP desde sus sistemas de control basados en la exigencia de rigor en los procedimientos, hacia un enfoque centrado en los resultados. Cambio del enfoque sobre la posición ciudadano frente al Estado: El ciudadano-regulado se preocupa por asegurarse una correcta y burocrática (homogénea, idéntica y no discrecional) aplicación de la ley y de la norma (dimensión políticoinstitucional). El ciudadano-usuario se preocupa por conseguir el mejor retorno fiscal en cuanto a bienes colectivos (dimensión político-administrativa).

8 Gestión por Resultados Enfoque conceptual y metodológico de la GpR La Gestión por Resultados se define como una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la población de un país. Esto es realizable a través de actividades capaces de brindar respuestas efectivas a las necesidades o a las demandas que sean políticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimación democrática, y que requieran la generación de cambios sociales observables y susceptibles de medición. Fuente: Elaboración propia con base en Talbot (1999) y Bouckeart y Halligan (2008).

9 Gestión por Resultados Enfoque conceptual y metodológico de la GpR La aspiración de la GpR sólo es realizable a partir de una concepción comprehensiva e integral del sector público, que tome en cuenta todo el ciclo de gestión, y la interacción entre los distintos componentes y actores que contribuyen a la generación de valor público. La GpR requiere de modificaciones a los marcos legales e institucionales para fortalecer y alinear los distintos componentes del ciclo de gestión: nuevas estructuras organizacionales que sustenten dichos cambios; capacitación permanente a los funcionarios públicos; previsiones de transparencia y de rendición de cuentas; y espacios de diálogo con la sociedad civil. Implica también la participación de autoridades políticas nacionales, los gerentes públicos, el Congreso, los organismos de control, las OSC, los Gobiernos Subnacionales y el sector privado.

10 Gestión por Resultados Pilares del Ciclo de Gestión Con el objetivo de evitar abordar la función pública de forma aislada y sesgada, la GpR busca integrar dentro de su marco de gestión un conjunto de pilares que considera relevantes para que, mediante su alineación a la consecución de objetivos y metas, puedan eventualmente generarse resultados de alto valor público para los gobiernos y la ciudadanía. Roberto García y Mauricio García (coords.), La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe. EE. UU., BID, 2010, p. 6.

11 Gestión por Resultados Pilares del Ciclo de Gestión 1. Planificación para Resultados: Es el instrumento que el gobierno utiliza para definir la situación futura que desea alcanzar y la forma de hacerlo. Implica las respuestas a tres preguntas básicas: dónde estamos?, a dónde queremos ir? y cómo podemos llegar?. Se compone de tres dimensiones: Estratégica: Debe plantearse de forma clara y con una visión, por lo menos, a mediano plazo del futuro del país. Debe plantear un conjunto claro de objetivos priorizados y jerarquizados mediante un análisis riguroso de los factores políticos, económicos y sociales del entorno. Participativa: Debe tomarse en cuenta la opinión de la mayoría de los actores relevantes del país; esto contribuye a la credibilidad y a la apropiación de los planes de gobierno. Operativa: Debe generarse un plan que incluya el diseño de los productos y procesos y el cálculo de los insumos necesarios para concretar los objetivos propuestos en el ejercicio estratégico. El resultado del proceso de implementación de este pilar es la generación de un Plan Nacional de Desarrollo de mediano plazo con sus respectivos, programas, metas e indicadores, así como integrado al presupuesto público y la planeación fiscal en un horizonte temporal amplio.

12 2. Presupuesto por Resultados: Gestión por Resultados Pilares del Ciclo de Gestión Consiste en un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar sistemáticamente el análisis sobre los resultados de la gestión pública en el proceso de asignación de los recursos. Requiere de la incorporación de los siguientes elementos: Información comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y evaluación. Procedimientos explícitos y formalizados sobre la manera en que la información se analizará e incluirá en el proceso de formulación del presupuesto. Una estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados. Normas de administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de los objetivos.

13 Gestión por Resultados Pilares del Ciclo de Gestión 3. Gestión financiera, auditoría y adquisiciones: Se integra por tres componentes interrelacionados Gestión Financiera Pública: Consiste en el conjunto de elementos administrativos que hacen posible la captación de recursos y su aplicación para la concreción de los objetivos y las metas del sector público. Auditoría: Consiste en el conjunto de previsiones de control externas e internas para las unidades administrativas responsables de la ejecución del gasto. Ambas tienen que estar sustentados en una clara normatividad y en arreglos que favorezcan su actuación de forma objetiva y con el adecuado grado de independencia de los ejecutores del gasto y de los responsables de la obtención de resultados. Adquisiciones gubernamentales: consiste en el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operación, permiten que el Estado adquiera los bienes, las obras y los servicios necesarios. Además, debe permitir que esta adquisición suceda de manera oportuna, con la calidad adecuada y en las mejores condiciones del mercado.

14 Gestión por Resultados Pilares del Ciclo de Gestión 4. Gestión de programas y proyectos: Es el medio a través del cual el Estado produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los objetivos establecidos en el plan de gobierno. Es importante que los ministerios posean un plan sectorial a mediano plazo alineado con los objetivos y las estrategias del plan nacional, con metas plurianuales y anuales. Debe indicarse quiénes son los funcionarios responsables de cumplirlas, y que se establezca un conjunto suficiente y necesario de proyectos. Los proyectos deben someterse a evaluaciones/consideraciones ex ante. Es necesario considerar el establecimiento de contratos de gestión entre los ministerios sectoriales, las unidades administrativas y sus respectivos gerentes. Es primordial contar con previsiones para conocer periódicamente la opinión de los usuarios/beneficiarios de los bienes y servicios provistos por el Estado.

15 5. Monitoreo y Evaluación: Gestión por Resultados Pilares del Ciclo de Gestión Son ejercicios que coadyuvan a la consecución de objetivos ulteriores; es decir, son herramientas. El monitoreo es la función continua que utiliza la recopilación sistemática de los datos arrojados por los indicadores predefinidos para proporcionar información al conjunto de actores interesados acerca de la utilización de los fondos asignados, del avance y del logro de los objetivos (y sus expresiones cuantitativas). En el marco de la GpR, los sistemas de monitoreo se distinguen por incorporar indicadores no sólo de insumos, actividades y productos, sino de los resultados o los cambios sociales que la intervención estatal debe producir. Asimismo, indagan la capacidad de las agencias gubernamentales para efectuar las metas deseadas. La evaluación es la apreciación sistemática y objetiva de un programa o política en curso o concluido, de su diseño, de su puesta en práctica o de sus resultados. En el marco de la GpR, los sistemas de evaluación consideran previsiones de evaluación durante las etapas ex ante, interim y ex post de las políticas y programas públicos.

16 Gestión por Resultados Alcances y límites Además de los elementos mencionados, para lograr la sustentabilidad de los cambios deseados a través de la implementación de la GpR resulta fundamental contar con tres elementos: la transparencia, la rendición de cuentas y la contribución de la sociedad civil organizada. La GpR, como herramienta guía, de seguimiento y evaluación de la gestión gubernamental puede contribuir al cambio en la cultura organizacional al interior de las agencias gubernamentales para orientarlas a la consecución de resultados de alto valor social, generar mecanismos de participación ciudadana que contribuyan a la mejora de las acciones gubernamentales y proveer evidencia que permita modificar para la mejora en el mediano y largo plazo la política pública gubernamental.

17 Gestión por Resultados Alcances y límites La GpR, depende fuertemente del liderazgo político al interior y al exterior del gobierno. Su implementación no siempre resulta homogénea y al mismo nivel al interior del gobierno y entre las agencias que lo conforman. Pueden existir resistencias al cambio que, debido a su preponderancia en términos de poder político al interior del Estado, haga que los cambios sean impermeables para determinadas áreas gubernamentales. Su implementación puede realizarse en diferentes grados y con diferentes niveles de logro dentro de los pilares que conforman al modelo.

18 Uso de evidencia para la mejora de la política pública El uso de evidencia para la mejora de la política pública en el país es de uso reciente y no es concebible al interior de la Administración Pública, sino a través de la implementación de la Política de Evaluación del Desempeño y el Sistema de Evaluación del Desempeño a nivel federal el año Lo anterior ha permitido que cada agencia de la Administración Pública Federal sustente sus actividades a través de un sistema que busca evaluar el desempeño de cada programa implementado por el nivel federal de gobierno. Se ha generado una base de indicadores tanto estratégicos como de gestión para el seguimiento de los programas y acciones federales. Este sistema es una de las piezas que conforman la evaluación comprehensiva de los programas y políticas públicas gubernamentales.

19 Uso de evidencia para la mejora de la política pública A nivel federal existe un mayor énfasis en el seguimiento y evaluación de los programas sociales federales. Ello ha permitido que éstos sean tanto de escrutinio gubernamental como por parte de actores sociales como las Organizaciones de la Sociedad Civil. Con base en estas premisas, GESOC, A.C. generó desde el año 2007 un Índice que de forma agregada, busca evaluar al conjunto de programas y acciones federales de desarrollo social, a través de información oficial y públicamente disponible: el ÍNDICE DE DESEMPEÑO DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS FEDERALES INDEP.

20 El INDEP El INDEP refleja en una escala de 0 a 100, el Nivel de Desempeño de los programas presupuestarios. El Nivel de Desempeño de cada programa se entiende como su capacidad para resolver el problema público que atiende. Se integra por tres dimensiones: Calidad de diseño: Esta variable estima el grado de alineación estratégica del programa con las prioridades nacionales de desarrollo, así como la pertinencia y consistencia de sus previsiones de operación, y de orientación a resultados y a la ciudadanía. (Fuente: Evaluaciones de Consistencia y resultados de Coneval Evaluaciones de Diseño de los ciclos , , Y de Coneval) Capacidad para cumplir con sus metas (estratégicas y de gestión) planteadas al inicio del año (Fuente: Cuenta Pública Federal y Portal de Transparencia Presupuestaria de la SHCP). Capacidad para atender a su población potencialmente beneficiaria (Fuente: Fichas de monitoreo de Coneval, Base de datos sobre cobertura de SHCP, Solicitudes de Información).

21 Categorías de Desempeño

22 Resultados: Rank y Seis Categorías de ND 1. La Caja Negra del Gasto Social. 2. Programas con ND Óptimo. 3. Programas con Alto Potencial de Desempeño. 4. Programas con ND Mejorable. 5. Programas con ND Escaso. 6. Programas de alta dispersión de la política social para atender problemas sociales relevantes.

23 La Caja Negra del Gasto Social Programas que no brindan la información mínima necesaria para estimar su desempeño, ya sea porque: No informan el avance que lograron en sus indicadores en Cuenta Pública Federal o en el Portal de Transparencia Presupuestaria. No identifican su población beneficiaria en las Fichas de Monitoreo coordinadas por CONEVAL, o No informan ninguna de estas dos variables. Recomendación al legislativo: Tomar previsiones en materia de transparencia y rendición de cuentas respecto a estos programas, con el fin de que no sean utilizados con fines electorales en el próximo proceso electoral.

24 1. Programas con Nivel de Desempeño Óptimo Programas que cuentan con una alta calidad de diseño además de que han alcanzado un avance significativo en su cumplimiento de metas así como una cobertura sustantiva de su población potencialmente beneficiaria. Están contribuyendo de forma significativa a resolver el problema público que les dio origen. Recomendación al legislativo: blindarlos, asegurar un incremento presupuestal para los años posteriores que les permita alcanzar o bien preservar una cobertura del 100% de su población potencialmente beneficiaria. 2. Programas con Alto Potencial de Desempeño Programas que demuestran niveles adecuados de calidad en su diseño, un alto cumplimiento de metas, pero no cuentan con el presupuesto suficiente para cubrir de forma significativa a su población potencialmente beneficiaria. Alto potencial para resolver de forma significativa el problema público que les dio origen. Recomendación al legislativo: Incrementar su presupuesto de forma significativa. Cada peso invertido será una inversión social justificada.

25 3. Programas con Nivel de Desempeño Mejorable Programas que alcanzan una cobertura significativa de su población potencial pero con valores apenas aceptables de calidad en su diseño y/o de avance en su cumplimiento de metas. Deben mejorar su capacidad de gestión de forma significativa para resolver el problema público que les dio origen. Recomendación al legislativo: Su asignación presupuestal (sin incrementos) debe estar sujeta a una agenda de mejora sustantiva para alcanzar niveles aceptables en su cumplimiento de metas. 4. Programas con Nivel de Desempeño Escaso Programas que reportan bajos niveles de cobertura de su población potencialmente beneficiaria, así como valores bajos de calidad en su diseño y/o avances mediocres en su cumplimiento de metas. Deben mejorar significativamente su desempeño y cobertura para resolver de forma significativa el problema público que les dio origen. Recomendación al legislativo: Ningún incremento presupuestal. Se debe hacer una revisión integral de los mismos para incrementar de forma significativa su desempeño antes de pensar en incrementar su cobertura.

26 5. Programas que Representan la Dispersión de la Política Social del Gobierno Federal para atender problemas sociales relevantes Programas que, dado su bajo nivel de cobertura, no están en condiciones de resolver el problema público que les dio origen a pesar de contar con una adecuada calidad en su diseño y reportar buenos avances en su cumplimiento. Recomendación al legislativo: Emprender junto con el Ejecutivo una revisión integral de la política social que identifique prioridades claras antes de pensar en cualquier incremento presupuestal.

27 Cómo ha evolucionado el desempeño de los programas analizados por el INDEP? De 2011 a 2015, en promedio, casi uno de cada cinco programas y acciones federales de desarrollo social (18.12%) analizados a través de la metodología del INDEP son programas que han contribuido de forma consistente a la resolución del problema público que les dio origen. Número de Nivel de programas desempeño 2011 Número de programas 2012 Número de programas 2013 Número de programas 2014 Número de programas 2015 ND Óptimo % % % % % Alto potencial % % % % %

28 Cómo ha evolucionado el desempeño de los programas analizados por el INDEP? En contraste, el 44.7% de los programas y acciones federales de desarrollo social evaluados durante el periodo presentan problemas en términos de su desempeño. Para el año 2015 tres de cada cinco programas evaluados (59.01%) se encuentran dentro alguna de las siguientes categorías: Nivel de Desempeño Mejorable, Escaso o de Dispersión de la política social. Número de Nivel de programas desempeño 2011 Número de programas 2012 Número de programas 2013 Número de programas 2014 Número de programas 2015 ND Mejorable % % % % % ND Escaso % % % % % Dispersión % % % % %

29 Cómo ha evolucionado la calidad del gasto asignado a los programas analizados por el INDEP? De acuerdo con el seguimiento realizado del año 2011 al 2015, la asignación presupuestaria a aquellos programas que contribuyen de forma significativa a la resolución del problema público que les dio origen muestra que en promedio la mitad (51.2%) del presupuesto aprobado en dichos años se ha asignado a programas con Nivel de Desempeño Óptimo o de Alto Potencial de Desempeño. Nivel de desempeño Presupuest o aprobado 2011 Presupuest o aprobado 2012 Presupuest o aprobado 2013 Presupuest o aprobado 2014 Presupuest o aprobado 2015 ND Óptimo $77, % $83, % $75, % $215, % $154, % Alto potencial de Desempeñ o $33, % $124, % $184, % $89, % $98, % *Presupuesto aprobado en millones de pesos

30 Cómo ha evolucionado la calidad del gasto asignado a los programas analizados por el INDEP? Por otra parte, la asignación presupuestal a programas que presentan problemas en su desempeño ha disminuido también de forma sostenida, aunque aún representa cerca de la mitad del presupuesto asignado a programas y acciones federales de desarrollo social. Lo anterior muestra una concentración de recursos en pocos programas que han mostrado un desempeño destacado, mientras que persiste una dispersión importante de recursos hacia la mayor parte de programas y acciones federales de desarrollo social cuyo nivel de desempeño mostrado indica que se requiere de forma urgente su mejoramiento sostenido para resolver el problema público que les dio origen. Nivel de desempeñ o Presupuest o aprobado 2011 Presupuest o aprobado 2012 Presupuest o aprobado 2013 Presupuest o aprobado 2014 Presupuest o aprobado 2015 ND Mejorable $91, % $9, % $8, % $10, % $78, % ND Escaso $7, % $18, % $60, % $37, % $54, % Dispersión de la Política Social $46, % $8, % $45, % $62, % $108, %

31 Cómo ha evolucionado la transparencia de los programas analizados por el INDEP? A partir de los resultados anuales del INDEP es posible observar una disminución sustantiva, tanto en el número de programas (de 70 en 2011 a 43 en 2015), como en el presupuesto aprobado (de $84 mil millones de pesos en 2011 a $75 mil millones de pesos en 2015) a aquellos programas que no publican información relativa al cumplimiento anual de metas o bien la cobertura de su población potencialmente beneficiaria para cada periodo analizado.. Lo anterior habla de esfuerzos sustantivos por parte del Gobierno Federal para incrementar el acceso a información de utilidad pública en materia de los programas federales orientados a los sectores sociales más vulnerables. Caja Negra Número de Programas Presupuesto aprobado $84,159,576, $152,985,279, $57,501,219, $41,418,282, $75,256,267, TOTAL 294 $411,320,626,411.00

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