D I C T A M E N. Palau Centelles Baixada de Sant Miquel, Barcelona Tel Fax

Transcripción

1 D I C T A M E N 14/2013, de 15 de octubre, sobre el Real decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández, ha acordado emitir el siguiente D I C T A M E N Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social (BOE núm. 185, de 3 de agosto de 2013). Palau Centelles Baixada de Sant Miquel, Barcelona Tel Fax consell@cge.cat

2 A N T E C E D E N T E S 1. El día 18 de septiembre de 2013 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 17 de septiembre de 2013 (Reg. núm. 3455), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 17 de septiembre de 2013, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al orden de distribución competencial de los artículos 7 y 8.cinco del Real decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social (BOE núm. 185, de 3 de agosto de 2013), por la redacción que dan al inciso «para que el Servicio Público de Empleo Estatal inicie el procedimiento sancionador que corresponda» del artículo 27.4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, y al artículo 48.5 del Texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto. El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad. 2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 19 de septiembre de 2013, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero Joan Ridao Martín. 3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la 2

3 información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen. 4. En fecha 3 de octubre de 2013 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 3487) un escrito de la Vicepresidencia del Gobierno que adjuntaba como documentación complementaria un informe elaborado por el Área Jurídica de Empleo y Relaciones Laborales del Departamento de Empresa y Empleo, «Operativa sobre la acreditación del cumplimiento de la obligación de mantenerse inscrito como demandante de empleo»; una nota elaborada por este Área Jurídica, «Nota relativa a la nueva redacción del artículo 24.3 de la LISOS operada por la reforma laboral del Real decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto», y una comunicación escrita del subdirector general de Estadística e Información del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de fecha 14 de agosto de 2013, dirigida al Departamento de Empresa y Empleo de la Generalitat, con los términos del cumplimiento de la STC 104/2013, de 25 de abril. 5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 15 de octubre de F U N D A M E N T O S J U R Í D I C O S Primero. El objeto del Dictamen 1. Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita de este Consell que, con carácter previo a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad (art EAC), se pronuncie sobre los artículos 7 y 8.cinco del Real decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para la 3

4 protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social (en adelante, RDL 11/2013). El Real decreto-ley objeto de dictamen, que ha sido convalidado por Acuerdo del Congreso de los Diputados de 12 de septiembre de 2013 (publicado por Resolución de la Presidencia del Congreso de la misma fecha) y que se encuentra en la actualidad tramitándose como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, consta de once artículos, estructurados en cuatro capítulos, cuatro disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y diez finales. Su contenido es muy heterogéneo y comprende, entre otras, materias que afectan a las infraestructuras y el transporte en los sectores aéreo y ferroviario, la vivienda, el impuesto sobre sociedades o las entidades locales, y también contiene modificaciones en el ámbito de la protección social del trabajo a tiempo parcial, en el empleo y la protección para el desempleo y en materia laboral, con una serie de modificaciones del Estatuto de los trabajadores, la Ley concursal o la Ley reguladora de la jurisdicción social. En palabras del párrafo primero del preámbulo del Decreto-ley, la justificación general de la adopción de la norma se encuentra en «[l]a situación de crisis por la que está atravesando nuestro país [que] exige la adopción de reformas que contribuyan a la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo, en el plazo más corto posible». No obstante, centrándonos en el capítulo III, en el que se integran los preceptos cuestionados, rubricado «Modificaciones en materia de empleo y protección por desempleo», tenemos que, de acuerdo con el preámbulo del Decreto-ley, el propósito específico de las modificaciones efectuadas no es otro que reforzar «la vinculación entre la protección por desempleo y la inserción laboral de las personas desempleadas», con el objetivo «de otorgar una mayor seguridad jurídica a los empresarios y a los perceptores de las 4

5 prestaciones y subsidios por desempleo». A estos efectos, el referido capítulo (arts. 6 a 8), de acuerdo con la disposición final primera, se dicta al amparo de los subapartados 6, 7 y 17 del artículo CE. En concreto, el artículo 6 realiza la modificación del Texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio (en adelante, Texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social o TRLGSS). El artículo 7 modifica la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo (en adelante, Ley de empleo o LE). Finalmente, el artículo 8 modifica el Texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto (en adelante, Texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social o TRLISOS). A pesar de que el alcance concreto de la modificación que realizan estos preceptos será analizado con más detalle en el fundamento jurídico tercero, podemos avanzar que son estas leyes las que conforman el contexto normativo estatal donde enmarcar los preceptos sobre los que se nos solicita dictamen. El Texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social dedica el título III a la regulación de la protección por desempleo y atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SEPE) la gestión de las funciones y servicios derivados de las prestaciones de protección por desempleo (art. 226 TRLGSS). Asimismo, el Texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social tipifica como infracciones en materia de seguridad social una serie de conductas de los trabajadores o asimilados beneficiarios y solicitantes de prestaciones, entre ellas, las de desempleo (arts. 24 a 26), establece su régimen de sanciones (art. 47) y efectúa la atribución de competencias sancionadoras (art. 48). Cabe indicar que la redacción inicial del citado Texto refundido se adapta al pronunciamiento de la STC 195/1996, 5

6 de 28 de noviembre, sobre la precedente Ley 8/1988, de 7 de abril, de infracciones y sanciones en el orden social, y, en la materia concreta que nos ocupa, ha sido objeto de múltiples modificaciones, la última de las cuales, que ahora es objeto de dictamen, a raíz del pronunciamiento contenido en la STC 104/2013, de 25 de abril. Esta sentencia, que será reiteradamente invocada a lo largo del presente Dictamen, contiene los criterios de referencia en relación con la distribución de competencias en materia de seguridad social por infracciones sobre prestaciones de desempleo y, en concreto, sobre el ejercicio de la potestad sancionadora en este ámbito, además de un pronunciamiento específico sobre dos preceptos de contenido material análogo al objeto de nuestro Dictamen. Por su parte, la regulación del procedimiento administrativo sancionador en este ámbito ha sido efectuada por el Real decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (en adelante, RGS), con independencia de cual sea la Administración pública competente (art. 4 RGS). En particular, los artículos 37, 37 bis y 38 RGS regulan el procedimiento sancionador cuando se trate de infracciones en materia de prestaciones del sistema de la Seguridad Social, distinguiendo entre infracciones leves y graves, por un lado, y muy graves, por otro. Por último, la Ley de empleo ratifica en el artículo 13.j los términos del TRLGSS y confiere al SEPE las funciones de gestión y control de las prestaciones de desempleo, y prevé que la gestión de estas prestaciones se desarrolle mediante sistemas de cooperación con los servicios públicos de empleo de las comunidades autónomas, prescribiendo que aquel ente estatal deberá colaborar con las comunidades que hayan asumido el correspondiente traspaso de competencias. 6

7 En el caso de Cataluña, debemos dejar constancia de que, en el marco del Estatuto de autonomía de 1979, ya se realizó un traspaso de funciones y servicios en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación mediante el Real decreto 1050/1997, de 27 de junio, de manera que la Generalitat asumió las competencias y funciones que hasta entonces había ejercido el Instituto Nacional de Empleo (INEM) en materia de intermediación en el mercado de trabajo, de gestión y control de las políticas de empleo y de ejercicio de la potestad sancionadora. Estas funciones, entre otras, son ejercidas en la actualidad por el Servicio de Empleo de Cataluña, creado por la Ley 17/2002, de 5 de julio, de ordenación del sistema de empleo y de creación del Servicio de Empleo de Cataluña. En este contexto normativo, la colaboración entre ambas administraciones se ha articulado mediante diversos convenios que han sido sustituidos, vigente el nuevo Estatuto de autonomía, por un Convenio de colaboración, firmado el 14 de noviembre de 2011, entre el SEPE y la Generalitat de Catalunya, para la coordinación de la gestión del empleo por parte de la propia Generalitat y la gestión de las prestaciones por desempleo por parte del Servicio Público de Empleo Estatal, el intercambio de información y estadística y la regulación de la Comisión de Coordinación y Seguimiento. Mediante la Resolución EMO/3125/2011, de 14 de diciembre, se ha dado publicidad al citado Convenio. Cabe decir que, en los últimos años, este Consell ha tenido la ocasión de dictaminar sobre diversas y sucesivas normas estatales que, con vulneración de las competencias de la Generalitat en la materia, han centralizado progresivamente una serie de funciones ejecutivas en órganos estatales competentes en materia de empleo y seguridad social y, concretamente, en la mayoría de casos, en el Servicio Público de Empleo Estatal. Así, entre otros, en cuanto a lo que ahora nos ocupa, podemos citar los DCGE 5/2012, de 3 de abril (validación de contenidos formativos determinados por las empresas, autorización de centros de formación, gestión de subvenciones en las cuotas empresariales para el fomento del empleo); 17/2012, de 20 de 7

8 diciembre (autorización, seguimiento y evaluación de la actividad formativa de las empresas); 3/2013, de 26 de febrero (gestión de medidas, acciones y programas en el ámbito de las políticas activas de empleo); 5/2013, de 20 de junio (acreditación y autorización en relación con la formación referida a los certificados de profesionalidad en la modalidad de teleformación), y 8/2013, de 8 de agosto (coordinación de mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en los ámbitos territoriales respectivos). 2. Una vez expuesto el contexto normativo en el que se inscriben los preceptos objeto de dictamen, a continuación concretaremos sucintamente su contenido, difiriendo su transcripción y examen detallado al fundamento jurídico tercero, en razón de una mayor claridad expositiva. Asimismo, indicaremos los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y antiestatutariedad de acuerdo con la petición del Gobierno. El primer precepto solicitado es el artículo 7 RDL 11/2013, que modifica el apartado 4 del artículo 27 LE. En concreto, el primer párrafo de este apartado 4 se refiere a la suscripción del compromiso de actividad, y mantiene, como en la redacción anterior, la atribución de la competencia de verificación del cumplimiento de las obligaciones derivadas a los correspondientes servicios de empleo, y entre ellos, los autonómicos. Como novedad, derivada del pronunciamiento de la STC 104/2013, se prevé que, en caso de incumplimiento, los citados servicios comuniquen la sanción que han impuesto al SEPE para que este la ejecute. Así pues, el precepto en cuestión reconoce la competencia sancionadora autonómica en este ámbito, circunscribiendo la actuación estatal a la ejecución de la sanción, como entidad gestora de la prestación. Por su parte, el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 27 LE, que es el que interesa a efectos del dictamen, introduce una referencia concreta a la 8

9 obligación de los citados beneficiarios de mantenerse inscritos como demandantes de empleo y asigna la verificación de su cumplimiento a los servicios públicos de empleo competentes, que, en caso de incumplimiento, deberán comunicarlo al SEPE. Esta comunicación, que puede realizarse por medios electrónicos, es documento suficiente para que el SEPE inicie el procedimiento sancionador que corresponda. En este supuesto, pues, a diferencia del primer párrafo del mismo apartado, la competencia del SEPE en relación con la obligación del mantenimiento de la inscripción no se limita a la ejecución de la sanción, sino que se amplía a la iniciación del procedimiento sancionador. El otro precepto objeto de dictamen es el artículo 8.cinco RDL 11/2013. Como ya se ha dicho, este artículo introduce una serie de reformas en el Texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social y, en concreto, el apartado cinco modifica el artículo Este último precepto se refiere a la atribución de competencias sancionadoras por infracciones en materia de seguridad social y, en concreto, a las relativas a los solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial. Con carácter general, se prescribe que, en el primer caso, la competencia para la imposición de sanciones corresponde a la entidad gestora o servicio común de la Seguridad Social competente, y, en el segundo caso, a la entidad gestora de estas prestaciones (que, de acuerdo con el artículo 13.j LE, como ya hemos visto, es el SEPE), excepto en el caso de las infracciones contenidas en los artículos 24.3 y 25.4 del Texto refundido, en el que la imposición de la sanción corresponde al servicio público de empleo competente. Esta última previsión, como en el caso del primer párrafo del artículo 27.4 LE expuesto, a pesar del silencio del RDL 11/2013, y como se desprende del tenor literal de la documentación complementaria que se ha facilitado a este Consell, entendemos que responde al objetivo de dar cumplimiento a la STC 104/2013 de referencia. 9

10 En el Acuerdo de solicitud de dictamen, el Gobierno de la Generalitat considera que «algunas de las prescripciones referidas a la potestad sancionadora en materia de seguridad social podrían incurrir en exceso competencial, con afectación de las competencias de la Generalitat en materia de trabajo y seguridad social». En concreto, se hace eco de la doctrina constitucional contenida en las citadas STC 195/1996 y 104/2013, en que, en palabras del mismo escrito, el Tribunal Constitucional reconoce la competencia autonómica para la tramitación de los expedientes sancionadores y la imposición de sanciones por la comisión de las conductas tipificadas en la legislación laboral que no tienen relación directa con el régimen económico de la Seguridad Social. De lo anterior, el Gobierno infiere que el Real decreto-ley, al modificar el apartado 5 del artículo 48 del Texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, «puede vulnerar las competencias de la Generalitat sobre la ejecución de la legislación estatal en materia de trabajo y la potestad sancionadora de las infracciones del orden social, recogidas en los artículos y del EAC», en la medida que parece no reconocer a las comunidades autónomas el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las infracciones previstas en las letras a y b del apartado 4 del artículo 24 TRLGSS. Por los mismos motivos, el Gobierno considera que vulnera las competencias de la Generalitat en materia de potestad sancionadora la previsión contenida en el segundo párrafo del artículo 27.4 LE, puesto que atribuye al SEPE la iniciación del procedimiento sancionador cuando los servicios públicos de empleo detecten el incumplimiento de la obligación de mantenimiento de la inscripción como demandante de empleo, y, en concreto, el inciso «para que el Servicio Público de Empleo Estatal inicie el procedimiento sancionador que corresponda». Por último, el escrito del Gobierno de la Generalitat formula reservas en relación con la utilización de la figura del decreto-ley, puesto que el Gobierno 10

11 entiende que la mera invocación de su finalidad de «reforzar la vinculación de la protección por desempleo y la inserción laboral» no permite apreciar el presupuesto habilitante de la «necesidad extraordinaria y urgente» que, de acuerdo con el artículo 86 CE, permite el uso del decreto-ley. 3. Para resolver las cuestiones planteadas, en el fundamento jurídico segundo examinaremos la distribución de competencias sobre la que procederemos al encuadre de la materia objeto de dictamen y a definir su régimen competencial. En el fundamento jurídico tercero y último, examinaremos, en relación con las infracciones y sanciones del orden social en materia de prestaciones y subsidios por desempleo, la adecuación de los preceptos cuestionados al reparto competencial expuesto, y específicamente en el ámbito de los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo. Finalmente, en el mismo fundamento jurídico, abordaremos, de manera sucinta, el análisis del cumplimiento del presupuesto habilitante del decretoley del artículo 86.1 CE. Segundo. La distribución de competencias en relación con las infracciones del orden social en materia de prestaciones y subsidios por desempleo 1. Como ya se ha dicho, el Real decreto-ley objeto de dictamen tiene un contenido bastante heterogéneo e introduce una serie de modificaciones normativas en múltiples ámbitos, en el marco de la legislación de urgencia, mediante una técnica legislativa cuestionable tanto por la acumulación de las distintas materias que en él se tratan como por las dudas que suscita el cumplimiento del presupuesto habilitante. Este es un recurso que en otros dictámenes ya hemos tenido ocasión de ponderar como abusivo por su reiteración en el contexto de las medidas para combatir la crisis económica, pero también por su contingencia, y, en muchos casos, por la falta de 11

12 congruencia con lo que requiere propiamente una necesidad urgente y extraordinaria (DCGE 11/2012, de 22 de agosto, FJ 5). A causa de este carácter heterogéneo, en conjunto, el Real decreto-ley encuentra su cobertura competencial en diversos títulos estatales. No obstante, a los efectos de nuestra tarea consultiva, prestaremos atención específica en aquellas modificaciones en materia de empleo y protección por desempleo del capítulo III del citado Real decreto-ley en que se incardinan los preceptos cuestionados. Así, la disposición final primera de la norma objeto de nuestro escrutinio señala que el citado capítulo III, como también el II y el IV, encuentran amparo en diversos subapartados del artículo CE (6, 7 y 17), aunque no determina qué preceptos de los referidos capítulos dan cobertura a cada uno de los subapartados de los títulos competenciales alegados. Los preceptos constitucionales invocados atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre la «legislación procesal»; sobre la «[l]egislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas», y sobre la «[l]egislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas», respectivamente. El problema de orden competencial suscitado en el presente Dictamen radica, pues, en el hecho de que el solicitante entiende que, aunque los títulos competenciales alegados legitiman buena parte de la regulación del capítulo III del Real decreto en cuestión, algunas de sus prescripciones, en concreto las referidas a la potestad sancionadora en materia de seguridad social, pueden incurrir en exceso competencial, con afectación de las competencias de la Generalitat en materia de «trabajo» y «seguridad social». Por ello, como hemos afirmado repetidamente en nuestros dictámenes, es necesario que, ante una pluralidad de títulos invocados, precisemos cuál es el título 12

13 competencial prevalente, en la medida que, como puede comprobarse, el escrito del peticionario alega ambos títulos competenciales de forma indistinta a la hora de justificar la posible vulneración de las competencias ejecutivas de la Generalitat. 2. De entrada, aunque no se menciona en la solicitud del Gobierno, podemos descartar, por la nula conexión con el contenido de los preceptos dictaminados, la concurrencia de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal (art CE), invocada por la disposición final primera del Real decreto-ley en relación con el capítulo III, puesto que, tal como tuvimos ocasión de señalar en nuestro Dictamen 10/2013, de 3 de septiembre (FJ 2), con cita de la jurisprudencia constitucional, la materia propia de este título se circunscribe a la regulación de los instrumentos del procedimiento jurisdiccional. 3. Por este motivo, y de acuerdo con los términos de la solicitud del Gobierno, nuestra atención se centrará en los subapartados 7 y 17 del artículo CE. Así, para proceder a la tarea de determinar cuál de estos dos títulos competenciales es el prevalente, atenderemos tanto a la finalidad de la norma atributiva de competencias como al contenido de los preceptos que suscitan dudas, además de otorgar preeminencia a la regla competencial específica sobre la más genérica (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4, y 8/2012, de 18 de enero, FJ 3; y DCGE, entre otros, 4/2011, de 14 de abril, FJ 2; 7/2011, de 13 de septiembre, FJ 2, y, más recientemente, 1/2013, de 17 de enero, FJ 2). Siguiendo estos criterios, y de acuerdo con el contexto normativo anteriormente descrito, una primera aproximación a los preceptos que presentan dudas de constitucionalidad y estatutariedad nos permite concluir que, tanto su contenido material como su finalidad, de acuerdo con la razón última de la norma atributiva de competencias, se inscriben claramente en el 13

14 ámbito de la materia «seguridad social». Ello es así porque, con respecto a ambos aspectos, el capítulo III de la disposición estatal objeto de escrutinio, según la exposición de motivos, «introduce una serie de modificaciones para otorgar una mayor seguridad jurídica a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo estableciendo que, para percibir y conservar la prestación y el subsidio por desempleo, los beneficiarios deben estar inscritos y mantener dicha inscripción a través de la renovación de la demanda de empleo». Al describir el contenido de las modificaciones operadas, el propio preámbulo afirma que «[e]l artículo 7 de este real decreto-ley modifica el artículo 27 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, para adaptar su contenido a las variaciones introducidas en la Ley General de la Seguridad Social, y el artículo 8 modifica los artículos 24, 25, 47 y 48 del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, con el fin de adaptar el régimen de infracciones y sanciones a la novedad de que la inscripción como demandante de empleo y el mantenimiento de la misma pasan a ser requisitos necesarios para percibir y conservar el derecho a la prestación [...]». Por tanto, en la medida que la propia norma se refiere esencialmente a obligaciones y requisitos que conciernen a los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo, y al régimen de infracciones y sanciones a las que se encuentran sometidos, es obvio que nos encontramos ante aspectos que se inscriben todos en la esfera de la materia «seguridad social» y no en la de «trabajo», en tanto que la doctrina constitucional ha afirmado con claridad que «las prestaciones de desempleo [ ] son prestaciones de Seguridad Social (art. 41 CE)» (STC 195/1996, FJ 10, y 104/2013, FJ 4), como así se reconoce, además, en los artículos 203 y siguientes TRLGSS (STC 104/2013, FJ 4). 14

15 Y con respecto a las infracciones en materia de empleo y, más en concreto, de las prestaciones por desempleo, el alto tribunal, en la propia STC 195/1996, declaró que, aunque estas infracciones se encontraran recogidas en el momento de pronunciarse de forma separada en las de seguridad social, no obstante pertenecían indudablemente a este mismo ámbito, en tanto que relacionadas con las prestaciones por desempleo. Además, cabe añadir que hoy en día ya se encuentran incluidas como infracciones de seguridad social en el Texto refundido de la Ley de infracciones del orden social (cap. III, sec. 2a). Por este motivo, según el Tribunal Constitucional, a los efectos de distribución de competencias, las prestaciones por desempleo no pueden ubicarse en otro título competencial que no sea el del artículo CE, que reconoce la competencia exclusiva del Estado en materia de «[l]egislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas». 4. Una vez encuadrados los preceptos solicitados dentro de la materia «seguridad social», a continuación podemos pasar a determinar los criterios que definen el régimen competencial en este ámbito material, según las previsiones del bloque de la constitucionalidad y que, por tanto, deberán servir de parámetro para emitir nuestro juicio de constitucionalidad y estatutariedad sobre los preceptos objeto de dictamen. Realizada la afirmación anterior de que el título competencial estatal aplicable es el artículo CE, con respecto a la norma estatutaria es necesario que nos refiramos seguidamente al alcance del artículo 165 EAC. Este precepto, en lo que ahora interesa a este Dictamen, dispone que: «1. Corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad social, respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: a) El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad 15

16 Social [...]. 2. La Generalitat podrá organizar y administrar a tales fines y dentro de su territorio, todos los Servicios relacionados con las materias antes expuestas, y ejercerá la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad y Seguridad Social, reservándose el Estado la alta inspección». El contenido del precepto estatutario en relación con la materia de seguridad social comprende, pues, un amplio abanico de facultades de las que se exceptúan, igual que lo hacía el artículo 17.2 EAC 1979, «las normas que configuran el régimen económico» y «[l]a gestión del régimen económico de la seguridad social», materia, esta última, en la que las potestades de la Generalitat se limitan a la esfera ejecutiva (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 10, y 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4). Precisamente, con respecto al alcance de las competencias ejecutivas del artículo a y b EAC, podemos afirmar que la Generalitat las tiene atribuidas con carácter general, especialmente si se tiene en cuenta que, como hemos visto, el apartado 2 del citado precepto señala que la Generalitat podrá organizar y administrar, dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias expuestas en el apartado 1 (seguridad social), además de ejercer la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad y seguridad social, y el Estado se reservará la alta inspección, con el límite conocido de respetar los «principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social». En este sentido, la reciente STC 104/2013, de 25 de abril (FJ 4), con remisión a la precitada STC 195/1996 (FJ 8), ha declarado una vez más que corresponde a las comunidades autónomas la competencia para declarar la existencia de infracciones y sanciones que no guarden relación con el régimen económico de la Seguridad Social, y la potestad punitiva sobre los actos instrumentales relativos al nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir, como inscripción, afiliación, altas y bajas. 16

17 «[E]xcluyendo, en consecuencia, la del Estado [se refiere a la competencia], para declarar la concreta existencia de infracciones y sancionar aquellas que no guarden relación con el régimen económico de la Seguridad Social, así como para aquellos supuestos en que la potestad punitiva recae sobre actos instrumentales respecto al nacimiento y mantenimiento de la obligación de contribuir (inscripción, afiliación, altas y bajas, etc.), reservando por el contrario al Estado, como propia de su competencia en materia de régimen económico, la potestad sobre aquellas infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, esto es, las que definen ilícitos que se hallan inmediatamente referidos a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 8).» (FJ 4) De este modo, el Estado, como titular de la competencia normativa y de ejecución, debe disponer de la potestad de declarar infracciones e imponer sanciones para «[...] preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen público, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art ª de la Constitución)» (STC 195/1996, FJ 6; y en el mismo sentido, la 124/1989, de 7 de julio, de la que se hizo eco el DCGE 8/2013, de 8 de agosto, FJ 2). Asimismo, siempre de acuerdo con la interpretación dada por las STC 195/1996 (FJ 10) y 51/2006 (FJ 4), debemos dejar constancia de que la Generalitat dispone, como hemos indicado, de competencias ejecutivas respecto de los aspectos instrumentales vinculados al régimen económico del sistema de Seguridad Social, como son los actos de encuadre, o las facultades de autorización, cese y control de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social o los aspectos instrumentales relacionados con la colaboración de las empresas en la 17

18 gestión del sistema de Seguridad Social, así como el ejercicio de la competencia sancionadora puesto que, en los anteriores supuestos, el alto tribunal entiende que no se ve afectado el citado régimen económico. Por último, y ello es lo que nos ocupa preferentemente en el presente Dictamen, debemos tener presente, además, que el Tribunal Constitucional ha afirmado reiteradamente que el alcance de las competencias ejecutivas asumidas comprende también la potestad sancionadora en la materia sobre la que se ejerce (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 1 y 2; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 29, y 195/1996, FJ 8). Estas funciones ejecutivas en materia sancionadora «incluyen tanto la imposición de la sanción en cada caso concreto como la iniciación e instrucción del correspondiente procedimiento, siempre y cuando se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art CE, básicamente) (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8, entre otras), y sin otros límites que los derivados del respeto a los criterios sustanciales propios del procedimiento administrativo común» (DCGE 13/2013, de 10 de octubre, FJ 3.4.A). De acuerdo con el artículo 37 bis del citado Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social, cabe decir que el procedimiento sancionador en el ámbito que nos ocupa prevé dos fases: la iniciación del procedimiento y la resolución que impone la sanción. En concreto, el inicio del procedimiento comprende la redacción del escrito de iniciación con indicación de los hechos constatados, la forma de comprobación, la infracción presuntamente cometida, con expresión del precepto que se vulnera, la reincidencia, en su caso, y la propuesta de sanción (apdo. 2). Dentro de la primera fase, se puede proceder a la suspensión cautelar del disfrute de la prestación. Finalmente, se dicta la resolución correspondiente (apdo. 4) que impone la sanción. 18

19 Tercero. El examen de la adecuación de los artículos 7 y 8.cinco del Real decreto-ley 11/2013 al orden de distribución de competencias 1. Una vez delimitado el título competencial prevalente, y fijadas las reglas que definen el régimen competencial de la materia «seguridad social» y, en concreto, de la potestad sancionadora en materia de prestaciones y subsidios por desempleo, es necesario que nos pronunciemos sobre la posible tacha de inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados a partir de su examen detallado. Como cuestión previa a este examen, y por su conexión con los citados preceptos porque recogen supuestos que después son objeto de examen, pondremos de relieve que el artículo 6 RDL 11/2013 modifica los artículos 207 y 209 TRLGSS, con el objeto de introducir los requisitos de la inscripción como demandante de empleo, y del mantenimiento de esta misma circunstancia, para causar derecho a la prestación o subsidio por desempleo y conservarlos (art. 6.uno y 6.dos). Por otra parte, el artículo 8.dos RDL 11/2013 modifica el apartado 3, y añade un nuevo apartado 4 al artículo 24 TRLISOS. Esta modificación supone, por un lado, la tipificación como infracción leve de la no facilitación de la información necesaria para garantizar la recepción de las notificaciones y comunicaciones, que pasa a recogerse en dos apartados diferentes (24.3.d y 24.4.a TRLISOS), según si se trata de solicitantes o beneficiarios o de otros trabajadores o asimilados respecto de los «servicios públicos de empleo», o bien de solicitantes o beneficiarios «ante la entidad gestora de las prestaciones». Por otro lado, la modificación operada incorpora la tipificación del incumplimiento del requisito de mantener la inscripción como demandante de empleo para conservar la percepción de la prestación (art b). 2. Tras estas consideraciones preliminares, en aras de una mayor claridad expositiva y por su significativa conexión material, iniciaremos nuestro 19

20 análisis por el artículo 8.cinco RDL 11/2013. Este precepto da una nueva redacción al artículo 48.5 TRLISOS, que prevé, en la segunda parte del primer párrafo: «[ ] En el caso de infracciones cometidas por solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, la competencia corresponde a la entidad gestora de éstas, salvo en el supuesto de las infracciones contenidas en los artículos 24.3 y 25.4 de esta Ley, en el que la imposición de la sanción corresponderá al servicio público de empleo competente que comunicará la sanción, en el momento en que se imponga, a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo para su ejecución por ésta.» De acuerdo con el tenor literal de este precepto, se exceptúan de la competencia de la entidad gestora de las prestaciones por desempleo (SEPE) las infracciones contenidas en los artículos 24.3 y 25.4 TRLISOS, sin mencionar sin embargo dentro de esta excepción las infracciones contenidas en el artículo 24.4 TRLISOS, precepto este último que, como hemos visto, tipifica como infracción leve, por un lado, el hecho de no facilitar la información necesaria a la entidad gestora de las prestaciones para garantizar la recepción de las notificaciones y comunicaciones (letra a); y, por otro, la circunstancia de no cumplir el requisito, exigido para conservar la percepción de la prestación, de estar inscrito como demandante de empleo, en los términos previstos en los artículos y TRLGSS (letra b). Las sanciones previstas para estas infracciones son la pérdida temporal o la extinción de la prestación (art a TRLISOS). En consecuencia, a partir de la entrada en vigor del Real decreto-ley, corresponde al SEPE la potestad sancionadora sobre las infracciones contenidas en el artículo 24.4 TRLISOS, y queda excluida, para el supuesto que nos ocupa, la Generalitat de Catalunya. A estos efectos, como ya se ha dicho en otro momento, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de analizar un supuesto análogo en la citada STC 20

21 104/2013 (FJ 4). En concreto, la referida resolución se pronunció sobre la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y entre otros, sobre el artículo 46.17, que modificó el artículo 48.4 TRLISOS (actualmente, art. 48.5), declarando aquel precepto contrario al orden de distribución competencial por la atribución que realizaba al SEPE de la potestad sancionadora respecto de las infracciones de los artículos 24.3 y 25.4 TRLISOS, que, como ya se ha dicho también, incluían previsiones de contenido material muy similar a las que ahora nos ocupan, por lo que parece indudable que les es trasladable la doctrina que contiene. No en vano la obligación de facilitar información se mantiene inalterada y, con respecto a la sustitución de la infracción relativa a la no renovación de la demanda de empleo por la de mantenimiento de la inscripción, parece obvio que nos encontramos ante la tipificación de la misma conducta infractora, precisamente porque esta última se produce cuando no existe la correspondiente renovación de la demanda. Esta afirmación no varía, sin embargo, por el hecho de que el Real decretoley que dictaminamos haya configurado la inscripción como un requisito formal para el otorgamiento de la prestación, porque, como acabamos de decir, su contenido sustantivo sigue siendo la obligación que recae sobre el beneficiario de la prestación de renovar la demanda de empleo. Confirma esta afirmación el hecho de que, precisamente, una conducta infractora ha sustituido a la otra, con el fin de respetar el principio non bis in idem que rige el procedimiento administrativo sancionador. En este sentido, la STC 104/2013 de referencia determinó de forma inequívoca que el incumplimiento de la obligación de facilitar información para garantizar la recepción de las comunicaciones y notificaciones, tipificada antes de la reforma introducida por el Real decreto-ley 11/2013, en el artículo 24.3.d TRLISOS; y el incumplimiento de renovar la demanda de trabajo en la forma y fecha determinadas, igualmente tipificada antes de la 21

22 última reforma en el artículo 24.3.a TRLISOS, no recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, puesto que entiende que no están relacionadas con la percepción de la prestación sino que afectan a las facultades de supervisión que el Tribunal Constitucional considera como funciones propias de la comunidad autónoma. Cabe decir, además, que el referido Texto refundido de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por el Real decreto legislativo 5/2000, tuvo como objetivo, en su día, adecuar su contenido al pronunciamiento de la STC 195/1996. Esta Sentencia, si bien reconoció la competencia estatal para definir las conductas infractoras y tipificar las infracciones y las correspondientes sanciones (de acuerdo con la potestad legislativa estatal prevista en el artículo CE), declaró la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 8/1988, de 7 de abril, por desconocer las competencias sancionadoras de las comunidades autónomas. Además de ello, la citada resolución efectuó una clara delimitación competencial al afirmar, en la materia que examinamos, la potestad sancionadora autonómica. En concreto, según el alto tribunal, como ya hemos avanzado, el Estado puede reservarse la tipificación de las infracciones y la imposición de sanciones solo en los casos en los que se vea afectado el régimen económico de la Seguridad Social, entendido como percepción de sus ingresos o realización de gastos, de modo que corresponde a las comunidades autónomas la competencia exclusiva para declarar la existencia de infracciones o sanciones que no guarden relación con el régimen económico de la Seguridad Social: «[ ] Hecha esa primera atribución, es necesario proceder a una delimitación ulterior para aquellos supuestos en que la potestad punitiva recae sobre actos instrumentales respecto al nacimiento y mantenimiento de la obligación de 22

23 contribuir (inscripción, afiliación, altas y bajas, etc.). En tales supuestos, como acaba de decirse, la potestad ejecutiva para la imposición de las sanciones que procedan pertenece también a la Comunidad Autónoma. Por último, quedan aquellas infracciones que recaen directamente sobre la actividad económica de la Seguridad Social, esto es, las que definen ilícitos que se hallan inmediatamente referidos a la percepción de sus ingresos o a la realización de los gastos correspondientes. En ellas, el objeto inmediato de tutela es la gestión de la caja única de la Seguridad Social que, al hallarse atribuida al Estado, determina que éste, como titular de la ejecución, ostente también la potestad de declarar infracciones e imponer sanciones, que no es sino una técnica específica de control, y que forma parte, por consiguiente, de su competencia en materia de régimen económico.» (STC 195/1996, FJ 8) La STC 104/2013, citada, que, como hemos dicho, examinó, entre otros, el artículo de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, se expresó en el mismo sentido que el Consell Consultiu, quien, en su Dictamen núm. 253, de 28 de enero de 2004, consideró precisamente que la norma, en las atribuciones que efectuaba al SEPE, vulneraba las competencias de ejecución de la Generalitat de Catalunya, en cuanto a la potestad sancionadora de infracciones leves y graves en materia de seguridad social. En consecuencia, el artículo 8.cinco RDL 11/2013, en la modificación que efectúa del artículo 48.5 TRLISOS, que implica la atribución al SEPE de la competencia para sancionar las infracciones previstas en el artículo 24.4 del mismo Texto refundido, no dispone de cobertura en el artículo CE y vulnera las competencias de la Generalitat del artículo a EAC. 3. Seguidamente, una vez analizado el artículo 8.cinco, como ya hemos anunciado, examinaremos el artículo 7 RDL 11/2013, que modifica el apartado 4 del artículo 27 LE. Este precepto, por lo que ahora nos interesa, en su párrafo segundo dispone que: 23

24 «Los servicios públicos de empleo competentes verificarán, asimismo, el cumplimiento de la obligación de dichos beneficiarios de mantenerse inscritos como demandantes de empleo, debiendo comunicar los incumplimientos de esta obligación al Servicio Público de Empleo Estatal en el momento en que se produzcan o conozcan.» Y, seguidamente, el último inciso, cuya dicción se mantiene en los términos de la redacción dada por el Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, dispone que: «Dicha comunicación podrá realizarse por medios electrónicos y será documento suficiente para que el Servicio Público de Empleo Estatal inicie el procedimiento sancionador que corresponda.» De esta manera, aunque el precepto atribuye a los servicios públicos de empleo autonómicos la verificación o comprobación del cumplimiento de la obligación por parte de los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo de mantenerse inscritos como demandantes de empleo, una vez constatado el incumplimiento, lo que corresponde propiamente a estos servicios se reduce a la comunicación formal de esta circunstancia al SEPE, para que sea este el que «inicie el procedimiento sancionador que corresponda». Así, se atribuye a este servicio estatal el «inicio» del procedimiento sancionador y no solo la ejecución de la sanción, lo que implicaría exclusivamente la facultad de retirar la prestación o el subsidio, en tanto que entidad gestora de las prestaciones por desempleo (art. 13. j LE). Puesto que ya hemos analizado, al examinar el artículo 48.5 TRLISOS en el apartado precedente de este fundamento jurídico, la atribución al SEPE de la competencia para sancionar la conducta infractora a la que se refiere el artículo 27.4 LE, segundo párrafo, que ahora dictaminamos, debemos anticipar que consideramos aplicable y hacemos extensible la fundamentación que hemos efectuado sobre la competencia de la 24

25 Generalitat, de acuerdo con las funciones ejecutivas sancionadoras en materia de infracciones del orden social, y en concreto, sobre las prestaciones y subsidios de desempleo. Estas deben incluir, como ya hemos dicho, de acuerdo con la doctrina constitucional, no solo la competencia para imponer la sanción sino también, como en el caso que nos ocupa, la de iniciar el procedimiento sancionador, de acuerdo con lo que hemos visto que establece el artículo 37 bis RGS. Así las cosas, solo cabe reiterar que la competencia para iniciar el procedimiento sancionador, en relación con el incumplimiento de la obligación de mantenerse inscrito como demandante de empleo, debe corresponder, en el caso que nos ocupa, a la Generalitat. Y esto último porque, como ha sostenido el Tribunal Constitucional en relación con la no renovación de la demanda de empleo, no comporta per se ningún tipo de repercusión sobre la actividad económica vinculada directamente a la percepción de los ingresos o a la administración o disposición de los fondos para atender a los gastos correspondientes que se incardine en la materia «régimen económico de la seguridad social» permitiendo la intervención estatal ex artículo CE. En consecuencia, el artículo 7 RDL 11/2013, en la atribución que efectúa en el segundo párrafo del artículo 27.4 LE al SEPE de la competencia de iniciar el procedimiento sancionador en el caso del incumplimiento de la obligación de los beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo de mantenerse inscritos como demandantes de empleo, no encuentra amparo en el artículo CE y vulnera las competencias de la Generalitat del artículo a EAC. 4. Por último, nos referiremos al cumplimiento del presupuesto habilitante previsto en el artículo 86.1 CE. En este sentido, procederemos brevemente, puesto que el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat lo menciona 25

26 expresando dudas sobre su idoneidad, aunque no sea objeto de expresa solicitud. A estos efectos, realizaremos una aproximación formal al contenido del capítulo III, en general, y a los preceptos dictaminados, en particular, obviando los límites materiales del Real decreto-ley, en la medida que, como ha reiterado nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 2), «[...] el Tribunal ha considerado que la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas mediante decreto-ley no comporta una regulación general del derecho (STC 3/1988, de 21 de enero, FJ 8, y 6/1994, de 17 de enero, FJ 3)». Con el fin de efectuar este análisis, será necesario que expongamos sintéticamente los fundamentos de la doctrina constitucional sobre esta materia, con el fin de contrastarlos con los argumentos que ha utilizado el Gobierno del Estado para justificar la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad de realizar las modificaciones normativas efectuadas en el capítulo III. Así, observamos que el preámbulo alude de forma bastante vaga al hecho de que se trata de medidas en materia de empleo y seguridad social que refuerzan la vinculación entre la protección por desempleo y la inserción laboral de las personas desempleadas, y que responden al objetivo de otorgar más seguridad jurídica a los empresarios y perceptores de prestaciones y subsidios. Sobre este particular, la doctrina constitucional (STC 68/2007, de 28 de marzo, que reproduce la establecida a su vez por las STC 189/2005, de 7 de julio, FJ 3; 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5; y las más recientes 1/2012, de 13 de enero, FJ 6, y 39/2013, de 14 de febrero), determina dos reglas interpretativas: la primera se refiere a la necesidad de ponderar el juicio puramente político de los órganos ejecutivos y legislativos, lo que comporta la aceptación de un cierto grado de deferencia respecto del juicio de oportunidad del Gobierno sobre la procedencia de recurrir a la legislación de urgencia; y la segunda es la que exige que la medida adoptada mantenga la 26