EN BUSCA DE LA EFICIENCIA Y LA IGUALDAD Y EL CASO DE BOLIVIA

Transcripción

1 EN BUSCA DE LA EFICIENCIA Y LA IGUALDAD Y EL CASO DE BOLIVIA Iván Finot Seminario sobre Descentralización y Recentralización en América Latina ICHEM UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CHILE 25 de noviembre 2014

2 Pertinencia del tema del seminario: descentralización y centralización la reorganización territorial de la gestión pública se está dando como un continuum Centralización, Ej. Derechos humanos Descentralización, Ej. Desarrollo local Principios que deben guiar estos procesos: Democracia Igualdad de derechos Eficiencia: máximo beneficio con mínimo costo en términos sociales

3 I. Marco normativo En busca de la eficiencia En busca de la igualdad II. El proceso boliviano Geografía diversa, historia excluyente Descentralización: primero al municipio El proceso político actual Las autonomías Avances importantes Competencias Financiamiento, gasto por niveles Desigualdad en la distribución de ingresos III. Algunas conclusiones Contenido

4 Preguntas cruciales: 1) Qué proveer públicamente 2) Por qué nivel de gobierno 3) Cuánto proveer 4) Con qué parte del ingreso de los ciudadanos 5) Cómo producir lo que se va a proveer: con qué tecnología = combinación de recursos I. Marco normativo En busca de la eficiencia

5 1) Qué proveer públicamente? Aquello que si se proveyera privadamente generaría un equilibrio de Nash (todos estarían peor) (Public Choice). Ej. Leyes 2) Por cuál nivel de gobierno (desde subnacional a supranacional)? Por el que mejor corresponda a la respectiva demanda geográficamente diferenciada (Oates): Principio de correspondencia Utilidad de la asociatividad territorial En busca de la eficiencia

6 3) Cuánto proveer? 4) Con qué parte del ingreso de los ciudadanos? Decisiones vinculadas una con otra en cada nivel de gobierno Por qué? - Para que los ciudadanos revelen sus preferencias comparando beneficios con costos Deben poder definir simultáneamente alícuotas de los respectivos impuestos y contribuciones En busca de la eficiencia

7 Representantes que rindan cuentas mejor representación territorial que proporcional Organizaciones sociales normarla para que sea democrática (por ejemplo mínimo de vecinos para elegir una junta vecinal) Participación individual a través de los nuevos medios de comunicación No sólo en qué proveer, también en cuánto aportar La participación es clave

8 Equidad: a cada quien según le corresponda... Pero todos tienen idéntico derecho a los bienes públicos IGUALDAD DE DERECHOS Problema: educación, salud son bienes públicos descentralizables? Incluidas decisiones sobre gasto y aportes? Sí: tienen demandas geográficamente diferenciadas No: todos tienen igual derecho a que el Estado les garantice un nivel mínimo En busca de la igualdad

9 Bienes locales: sociales y territoriales Bienes sociales: con demanda cualitativamente diferenciada pero mínimos garantizados no diferenciados Ejemplo: salud, educación Bienes territoriales: con demanda cualitativa y cuantitativamente diferenciada. Ej. Infraestructura de transporte, gasto en educación adicional al mínimo garantizado nacionalmente Diferenciar entre dos tipos de bienes

10 De bienes territoriales: aportes locales + transferencias territoriales: de libre disponibilidad proporcionales a aportes/ingreso de los habitantes igual gasto territorial a igual aporte De bienes sociales: aportes de todos los niveles para transferencias sociales garantizar un mínimo a todos los habitantes de país Y dos sistemas de financiamiento

11 II. El Proceso Boliviano

12 Geografía diversa, historia excluyente

13 Por su diversidad geográfica y cultural, la gestión pública descentralizada parece la más adecuada Pero además, como tal vez en pocos casos, en Bolivia el proceso de descentralización ha sido Un medio determinante de democratización, de inclusión de mayorías que desde la Colonia estaban excluidas Y con ello, de integración nacional Geografía diversa, historia excluyente

14 1900 Indígenas y mestizos 83%, blancos 13% Población rural 85%, urbana 15% 1976 Indígenas 68.5% Población rural 58%, urbana 42% 2001 De origen indígena 62% Población rural: 33%, urbana 67% La mayoría es de origen indígena

15 Un archipiélago de ciudades en medio de un mar indígena : 9 departamentos > provincias > cantones con autoridades jerárquicas designadas Municipios autónomos (aunque subordinados al de la capital de cada departamento ) sólo para la población urbana Organización territorial hasta 1994

16 Prefecto (departamento), subprefecto (provincia) y corregidor (cantón) Debajo de ellos: Órganos de autogobierno no reconocidos formalmente: comunidades campesinas Caminos, escuelas, riego, fiestas locales realizados con aportes de cada familia, en especie y en dinero Para la población rural, organización jerárquica

17 Se reducían a votar (ni eso antes de la Revolución Nacional, 1952) Gobernaba la etnia minoritaria dominante: la criolla Había varios centros: oligarquías regionales La mayoría estaba excluida de la política

18 Movimiento regional encabezado por el Comité Cívico de Santa Cruz de la Sierra: : regalías petroleras: 11% de la producción : descentralización departamental Autonomía En el Altiplano, también el movimiento indígena aymara planteaba desde 1973 Estado Plurinacional con autonomías indígenas Movimientos autonomistas

19 Sin embargo en 1993 el MNR decide, sin que ningún movimiento lo requiera Descentralizar hacia los municipios! Empezando por ampliar la jurisdicción municipal a toda la sección de provincia Y sólo descentralización administrativa hacia los gobiernos departamentales Descentralización: primero al municipio

20 Incorporó a toda la población a los municipios Transfirió a éstos toda la infraestructura de riego y vialidad local y la de educación escolar y de los tres niveles de salud Creó impuestos municipales y coparticipación del 20% sobre impuestos nacionales a distribuirse por habitante Estableció la planificación participativa con comunidades y juntas vecinales 1994 Ley de Participación Popular

21 a los gobiernos departamentales El Prefecto siguió siendo designado por el gobierno central Pero se crea el Consejo Departamental, elegido sin embargo por los concejales de cada provincia (indirecta, territorial) Se le transfiere (principalmente) la infraestructura vial departamental Se crea un fondo de compensación para que ningún departamento reciba menos del promedio de regalías por habitante Ley de Descentralización Administrativa

22 La organización sindical de cocaleros migrantes campesinos y exmineros al trópico central- aprovechó la municipalización: designó por consenso al candidato a Alcalde de Villa Tunari, que obviamente ganó Luego a su dirigente, como candidato a diputado por la circunscripción uninominal correspondiente su región: Evo Morales. Ganó Y conformó el Instrumento Político por la Soberanía Popular (futuro MAS) con otras organizaciones de campesinos: los de tierras altas, migrantes a otras tierras bajas y la organización de mujeres campesinas Bartolina Sisa (esposa de Túpac Katari) El proceso político actual El surgimiento del MAS

23 La nueva organización política utiliza dos métodos de lucha: Social: marchas y bloqueos Política, participando en elecciones Elecciones 2002: MAS-IPSP: 21% + otro partido indígena (del altiplano): 27% 1º MNR: 22.5% que tiene que aliarse con los demás Dos métodos de lucha

24 2003: Sánchez de Lozada (MNR) renuncia ante el bloqueo de La Paz encabezado por juntas vecinales de El Alto Causa inmediata: privatización de la explotación de hidrocarburos, que originó caída en los impuestos y en el gasto público 2005: Nacionalización de Hidrocarburos Elecciones 2005: MAS 54% : Asamblea Constituyente Elecciones 2009: MAS 64%, 2/3 en el Legislativo Elecciones 2014: MAS 61%, 2/3 en el Legislativo El MAS logra la hegemonía política

25 La nueva Constitución

26 Bolivia se declara plurinacional Formas de democracia: directa y participativa Paridad de género en la representación Formas económicas: comunitaria, estatal, privada y social cooperativa Explotación de hidrocarburos, competencia privativa del Estado Autonomías: gobiernos subnacionales departamentales, municipales e indígenaoriginario-campesinos, todos con igual jerarquía La nueva Constitución

27 Las competencias de las autonomías pueden ser: Exclusivas: legislar, reglamentar, ejecutar Compartidas: legislación de desarrollo, reglamentación, ejecución Concurrentes: reglamentar y ejecutar Reglamentar: detallar la ejecución de lo legislado Además hay Privativas del nivel central en materias exclusivas e intransferibles Las autonomías Tipos de competencias

28 Autonomías Departamentales: Legislativo: directa, territorial Ejecutivo: directa Autonomías Municipales: Legislativo: directa, aún proporcional! (pero no en la CPE) Ejecutivo: directa Sistemas de elección

29 Modificar alícuotas de impuestos Crear impuestos Pero sólo sobre hechos no análogos Crear contribuciones especiales reconociendo aquellas en especie Nuevas potestades tributarias

30 Avances significativos para aumentar correspondencia: los municipios y AIOCs pueden conformar: Mancomunidades públicas También Regiones con competencias adicionales transferidas desde las autonomías departamentales Avances en participación social: no sólo territorial y en todos los niveles (Ley 341 de Participación y Control Social de 2013) Otros avances

31 Infraestructura vial de ferrocarriles transporte aéreo Exclusiva dentro de sus ámbitos Puertos fluviales (y lacustres) Concurrente Nuevas competencias: En transporte

32 Agua potable y residuos Electrificación urbana Frecuencias electromagnéticas Concurrentes (reglamentan y ejecutan): Electrificación rural Fuentes alternativas Exclusivas (desde legislar) en sus ámbitos En servicios básicos

33 Ciencia y tecnología Agricultura y riego Proyectos hidráulicos Concurrentes (reglamentan y ejecutan): Patrimonio cultural y turismo Servicios de desarrollo productivo Empresas públicas, incluso productivas Exclusivas en sus ámbitos En desarrollo económico

34 Gestión de la educación y la salud Concurrente Políticas y personal de educación y salud: nivel central Establecimientos de salud de tercer nivel pasan a los GAD Vivienda y vivienda social Concurrente Grupos vulnerables Deporte Exclusivas en sus ámbitos En gestión social

35 Supuesto implícito Competencias exclusivas: con recursos propios Competencias compartidas y concurrentes: con apoyo de transferencias Principales impuestos Departamentales: sobre herencias y donaciones (Ley Marco) Municipales: sobre propiedad inmueble y de vehículos Transferencias: aún pendiente, se ha previsto para 2015 un Pacto Fiscal Financiamiento - Impuestos

36 Para los gobiernos departamentales Regalías sobre recursos naturales: Sobre hidrocarburos: 11% Sobre minerales, según mineral (bajas) Sobre explotación forestal (bajas) Fondo de compensación por regalías Para beneficiar a los no productores: impuesto sobre consumo de hidrocarburos (IEHD) (según número de habitantes) Sistemas actuales de transferencias

37 Para los gobiernos departamentales, municipales y AIOC: se crea con la Nacionalización Muy importante: 32% del valor de la producción de hidrocarburos. De este monto: 12.5% a cada departamento productor 6.25% a cada departamento no productor De lo que corresponde a cada departamento, 2/3 a los respectivos municipios y AIOC s Impuesto Directo a los Hidrocarburos

38 Distribuidas según número de habitantes: Coparticipación 20% sobre impuestos nacionales Sobre condonación de la deuda externa nacional (HIPC II, residual) Nuevo: Evo Cumple Todo sujeto a presupuestos aprobados por el gobierno central A los municipios y AIOC

39 2003: 15.9 % de $ 5261 millones 12,6 % 3,3% Central 84,1 % Departa mentales Municipal es Participación de los gobiernos subnacionales

40 2008: 16% de $ 15,546 millones 10,4% 5,6% 84,0% Central Departamentales Municipales Participación de los gobiernos subnacionales

41 2013: 13.4% de $ 32,800 millones 5,4% 8,0% 86,6% Central Departamentales Municipales Participación de los gobiernos subnacionales

42 Evolución del presupuesto: , , , , , ,0 Central Departamenta les Municipales 0, Participación de los gobiernos subnacionales

43 Gobiernos: Central 4, , ,413.3 Departamentales , ,771.2 Municipales ,615.1 TOTAL 5, , ,799.6 FUENTE: Elaborado con datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Participación de los gobiernos subnacionales

44 Transferencias por Habitante a Gobiernos Autónomos Departamentales (Dólares) 81 / Desigual distribución de ingresos

45 Transferencias a Gobiernos Autónomos Departamentales Dólares LIBRE DISP. BAJA C GAD REGALÍAS IEHD IDH TOTAL HABITANTES Tarija ,113 Pando ,855 Beni ,590 Chuquisaca ,961 Santa Cruz ,940,683 Potosí ,960 Oruro ,911 Cochabamba ,936,909 La Paz ,922,566 TOTAL ,822, % 4.7% 11.2% Fuente: Elaborado en base a datos de MEH, MMM, MA, INE

46 Transferencias a Gobiernos Autónomos Departamentales Dólares LIBRE DISP. BAJA C GAD REGALÍAS IEHD IDH TOTAL HABITANTES Tarija ,113 Pando ,855 Beni ,590 Chuquisaca ,961 Santa Cruz ,940,683 Potosí ,960 Oruro ,911 Cochabamba ,936,909 La Paz ,922,566 TOTAL ,822, % 4.7% 11.2% Fuente: Elaborado en base a datos de MEH, MMM, MA, INE

47 Transferencias a Gobiernos Autónomos Departamentales Dólares LIBRE DISP. BAJA C GAD REGALÍAS IEHD IDH TOTAL HABITANTES Tarija ,113 Pando ,855 Beni ,590 Chuquisaca ,961 Santa Cruz ,940,683 Potosí ,960 Oruro ,911 Cochabamba ,936,909 La Paz ,922,566 TOTAL ,822, % 4.7% 11.2% Fuente: Elaborado en base a datos de MEH, MMM, MA, INE

48 Promedios de transferencias por Habitante a Gobiernos Autónomos Municipales (Dólares) 8 / Entre municipios también

49 Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales Dólares Baja DEPARTAMENTO Libre disp. condicionalidad Coparticipación HIPC II IDH US$ por Hab. Número de habitantes (Miles) PANDO 7% 2% 91% 1, TARIJA 29% 2% 69% BENI 59% 3% 38% ORURO 34% 3% 62% CHUQUISACA 41% 4% 55% POTOSÍ 47% 5% 48% COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9 SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7 LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6 Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE

50 Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales Dólares Baja DEPARTAMENTO Libre disp. condicionalidad Coparticipación HIPC II IDH US$ por Hab. Número de habitantes (Miles) PANDO 7% 2% 91% 1, TARIJA 29% 2% 69% BENI 59% 3% 38% ORURO 34% 3% 62% CHUQUISACA 41% 4% 55% POTOSÍ 47% 5% 48% COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9 SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7 LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6 Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE

51 Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales Dólares Baja DEPARTAMENTO Libre disp. condicionalidad Coparticipación HIPC II IDH US$ por Hab. Número de habitantes (Miles) PANDO 7% 2% 91% 1, TARIJA 29% 2% 69% BENI 59% 3% 38% ORURO 34% 3% 62% CHUQUISACA 41% 4% 55% POTOSÍ 47% 5% 48% COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9 SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7 LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6 Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE

52 Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales Dólares Baja DEPARTAMENTO Libre disp. condicionalidad Coparticipación HIPC II IDH US$ por Hab. Número de habitantes (Miles) PANDO 7% 2% 91% 1, TARIJA 29% 2% 69% BENI 59% 3% 38% ORURO 34% 3% 62% CHUQUISACA 41% 4% 55% POTOSÍ 47% 5% 48% COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9 SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7 LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6 Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE

53 Transferencias a Gobiernos Autónomos Municipales Dólares Baja DEPARTAMENTO Libre disp. condicionalidad Coparticipación HIPC II IDH US$ por Hab. Número de habitantes (Miles) PANDO 7% 2% 91% 1, TARIJA 29% 2% 69% BENI 59% 3% 38% ORURO 34% 3% 62% CHUQUISACA 41% 4% 55% POTOSÍ 47% 5% 48% COCHABAMBA 59% 3% 38% 155 1,936.9 SANTA CRUZ 62% 3% 36% 167 2,940.7 LA PAZ 62% 4% 34% 146 2,922.6 Fuente: Elaborado con datos del Servicio Estatal de Auonomías y del INE

54 Desigualdad en bienes sociales: Educación: en el gasto equivalente (ponderado por densidad y costos) por estudiante en escuelas públicas Salud: en el gasto equivalente por paciente potencial en establecimientos públicos Desigualdad fiscal: lo cada ciudadano recibe en bienes territoriales por un mismo aporte (recaudaciones locales) respecto a su nivel de ingreso Incide en la desigualdad social

55 Bs 400 Bolivia: Gasto Equivalente en Educación por Estudiante, por Año de Escolaridad, por Municipios, en Bolivianos Bs 350 Bs 300 Bs 250 Bs 200 Bs 150 Bs 100 Bs 50 Bs 0

56 Gasto Equivalente en Salud por Usuario Potencial, por Municipios, en Bolivianos 2006 Bs 700 Bs 600 Bs 500 Bs 400 Bs 300 Bs 200 Bs 100 Bs 0

57 Bienes territoriales que cada habitante recibe por % 0.1% de que aporta a su municipio (en bolivianos) (2006) B s C aiza "D" B s B s B s T omina Y ac uiba C ulpina S an L orenzo R oboré C obija Villa S errano Boyuibe B s B s S an R amón E l P uente C hoque C ota T iahuanacu Naz acara de P aca jes E xalta ción C haquí T arvita S anta C ruz O ruro L lic a T rinidad S amaipata T acobamba L a P az T arija G uayarame rín C oc habamba P az ña R eyes P ojo C oro C oro P otosí Anz aldo GINI: 0,44 B s 0 S an R afael Gas to Territorial Equivalente (Bs )

58 El proceso boliviano de descentralización hace parte de uno más profundo, de democratización, de inclusión de las mayorías étnicas antes excluidas en el Estado y en la política Se inició en 1994 con la incorporación de la población rural a los municipios Al nuevo municipio se le transfirió infraestructura y competencias en forma similar a otros países de la región Algunas conclusiones

59 Fueron instaurados sistemas de transferencias a distribuirse según número de habitantes: un gran avance hacia la igualdad. Pero no contemplaron condiciones de eficiencia Pero si bien los sistemas de transferencias iniciales se orientaron a reducir desigualdades, el creado posteriormente (IDH) las aumentó Algunas conclusiones

60 Los actuales avances en descentralización se dan dentro de una hegemonía política campesino-indígena y respondieron adecuadamente- a las luchas regionales e indígenas por autonomía La instauración de autonomías departamentales e indígena-originario campesinas, y las nuevas transferencias de competencias representan avances sustantivos Algunas conclusiones

61 Pero, al no haber modificado los sistemas de transferencias: La nacionalización de los hidrocarburos y sus altos precios en vez de reducir aumentaron las desigualdades fiscales Se está limitando decisivamente el ejercicio de la autonomía Algunas conclusiones

62 En el Pacto Fiscal se debe conciliar autonomía (vinculada directamente con recursos de libre disponibilidad) con igualdad de derechos Difícil, dados los derechos adquiridos y las fuertes identidades regionales Además, la descentralización sólo será favorable para el desarrollo en general si se logra conciliar estos dos objetivos con el de eficiencia Algunas conclusiones

63 FIN, gracias