Impuestos ambientales en España e incentivos perversos en el sector de la energía

Transcripción

1 Impuestos ambientales en España e incentivos perversos en el sector de la energía Green Budget Europe Seminar (Madrid, 26 de noviembre de 2009) Dra. Ana Yábar Sterling Directora del IUCA/UCM Presidenta del CCE-IHDP

2 El marco para el análisis El Consejo de la UE ha recordado que: La reforma fiscal verde ayuda a conseguir una economía eco-eficiente (21,10,2009) Es urgente revisar, sector por sector, las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente y/o incompatibles con el desarrollo sostenible (21,10,2009) Conviene revisar la Directiva sobre la Fiscalidad de la Energía (2003/96/EC) para su mejor servicio a los objetivos de la UE en relación con la energía y el cambio climático (13,03,2008)

3 La reforma fiscal verde en España (1) En general, los Gobiernos de España no han asumido las tendencias mundiales a favor de las Reformas Fiscales Verdes (RFV) No hay una nueva fiscalidad que mande señales a los agentes económicos para reestructurar la oferta ni para reorientar la demanda La mayoría de los cambios realizados en los impuestos del Estado, de contenido ambiental, se originan al transponer Directivas fiscales de la UE Las CCAA han aprobado algunos impuestos ambientales que son ingresos propios, con fines recaudatorios

4 La reforma fiscal verde en España (2) Es relevante analizar la RFV del Estado. Los nuevos impuestos de las CCAA más o menos ambientales exigen armonización para ser ambientalmente eficaces y no segmentar los mercados. Para el Estado español los impuestos ambientales no son instrumentos prioritarios ni de la política ambiental, ni de la política energética Las regulaciones, otros incentivos y hasta los acuerdos voluntarios son más frecuentes en las Estrategias, Planes y Programas nacionales Las materias e instrumentos objeto de la planificación nacional son múltiples

5 Planificación Nacional/Energía (1) Hay numerosos instrumentos de planificación nacional relativos al sector de la energía (incluyendo el Transporte según la metodología IPCC-), con objetivos ambientales. Hasta 11 grandes temas se han abordado con criterios a medio y largo plazo y se encuentran, actualmente, en aplicación: El ahorro y la eficiencia energética: Estrategia de ahorro y eficiencia energética , Plan de Acción ; Plan de Acción y Plan de Activación del Ahorro y la Eficiencia Energética

6 Planificación Nacional/Energía (2) Los sectores de electricidad y gas: Planificación de los sectores de Electricidad y Gas Revisión y, finalmente (desarrollo de redes de transporte) Las energías renovables: Plan de Energías Renovables El mercado de emisiones de CO 2 : Planes Nacionales de Asignación de Derechos de Emisión: y El carbón como sector y recurso para la producción de energía eléctrica: Plan Nacional de Reserva Estratégica de Carbón y Nuevo Modelo de Desarrollo Integral y Sostenible de las Comarcas Mineras La calidad del aire ambiente: Estrategia española de calidad del aire

7 Planificación Nacional/Energía (3) Los techos nacionales de emisión de ciertos gases: Plan Nacional de Reducción de Emisiones de Grandes Instalaciones de Combustión El cambio climático: Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia. Horizonte y posterior Plan de Medidas Urgentes El transporte: Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) La movilidad de los ciudadanos: Estrategia de Movilidad Sostenible El sector del automóvil: Plan PREVER, Plan VIVE y posterior Plan Integral de Automoción

8 Planificación Nacional/Multisectorial Son pocos, en cambio, los docs. multisectoriales de planificación para la defensa global del medio ambiente de España y/o para la sostenibilidad: el Programa Nacional de Reformas (2005), ligeramente; la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible (2007) y la futura Ley de Economía Sostenible ( 12/2009?). La reforma de la fiscalidad del Estado, para hacerla más ambiental, parece ser el gran obstáculo para la aprobación del Proyecto de Ley de Economía Sostenible prometido por el Gobierno.

9 Evaluación de la Planificación (1) La consistencia entre los documentos aprobados de planificación energética no está garantizada Ni en metas, ni en objetivos cuantitativos, ni en instrumentos (creación de mercados, subvenciones, tarifas, incentivos financieros, recomendaciones... ) Sólo en la casi ausencia de impuestos ambientales. No hay órganos adecuados para resolver las inconsistencias entre las normas y las políticas? El Consejo de Ministros no es el órgano adecuado Tampoco la Comisión Delegada del Gobierno para el Cambio Climático (2008). Ver caso del Real Decreto-Ley propuesto por Industria para favorecer el uso de carbón nacional en la producción de energía eléctrica

10 Evaluación de la Planificación (2) Las normas jurídicas derivadas de la planificación nacional son escasas: Ley del mercado de emisiones (transposición de las Directivas 2003/87/CE y 2004/101/CE) Ley de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera (sustituye a la antigua Ley nacional de 1972) Algún Real Decreto-Ley (Plan PREVER) y normas inferiores (Reales Decretos en el ámbito de la edificación, el control de emisiones de COV s, la producción de energía eléctrica en régimen especial, que introducen subvenciones o créditos blandos, por ejemplo para la renovación del parque de vehículos dentro del Plan 2000E o Plan VIVE )

11 Evaluación de la Planificación (3) La fiscalidad ambiental es ignorada en estas normas excepto en la Ley de calidad del aire (Ley 34/2007, de 15,11,2007) porque: Promueve el uso de la fiscalidad ecológica para contribuir a los objetivos de la Ley (art. 25) Reestructura el Impuesto especial sobre determinados medios de transporte (IEDMT) para elevar su eficacia proambiental (Disposición Adicional Octava). Principios esenciales: Que los tipos de gravamen del IEDMT se fijen en función de las emisiones de CO 2 por Km. recorrido Que los vehículos más emisores paguen un tipo de gravamen superior al mayor vigente el 30/06/2007.

12 Expectativas sobre una RFV (1) El gobierno español habla de una RFV: Preámbulo del Real Decreto-Ley 13/2006 que reforma el Plan PREVER: anunciaba una próxima reestructuración de la fiscalidad sobre los medios de transporte desde la perspectiva medioambiental. Ley de Presupuestos para el año 2007 (Ley 42/2006, disposición adicional 59ª): el gobierno a lo largo del ejercicio presupuestario de 2007 incorporará. elementos de Fiscalidad Verde utilizando las figuras fiscales actuales o creando nuevas figuras. La prometida Ley de Economía Sostenible, cuyo Proyecto de Ley parece demorarse por discrepancias sobre el alcance y contenido de la RFV

13 Expectativas sobre una RFV (2) Sin embargo, en el ámbito estatal la RFV todavía no se ha realizado La presión de la Comisión Europea para armonizar las accisas sobre hidrocarburos y para aproximar las legislaciones sobre la fiscalidad de los vehículos está en el trasfondo de algunas reformas en impuestos del Estado español, que podrían calificarse de proambientales: En los impuestos sobre productos energéticos (hidrocarburos IH e IVMDH- y electricidad) y, en menor grado, en la fiscalidad de los vehículos Vehículos: la reestructuración se orienta a que los ingresos fiscales provengan, en mayor medida, de los impuestos anuales de circulación (IVTM, de titularidad municipal) que de los de matriculación (IEDMT) y a una mayor correlación de su carga anual con las emisiones de CO 2 de cada vehículo

14 Impuestos estatales más verdes (2) Fiscalidad sobre los hidrocarburos: Reciente modificación al alza de los tipos impositivos del IH (Real Decreto-Ley 8/2009 de 12/06/2009, art. 10): Sobre las gasolinas: en torno a un 7,5% Sobre los gasóleos para uso general: 13,8% Los biocarburantes en el IH disfrutan del tipo = 0 Por ello, el combustible E85 (mezcla de 85% de bioetanol y gasolina) soporta sólo la carga del IH (la correspondiente a su 15% del componente petrolífero)

15 Impuestos estatales más verdes (3) Fiscalidad sobre los vehículos: Gracias a la Disposición Adicional Octava de la Ley de Calidad del Aire, enmendada, los tipos de gravamen del IEDMT (5 diferentes tipos) quedan ligados a bandas de emisiones máximas de CO 2 por Km recorrido Sin embargo, la base imponible sigue siendo ad valorem, por lo que se generan gravámenes finales para los vehículos matriculados incongruentes con sus efectos ambientales negativos

16 Incentivos en el sector energético El sector público incentiva la producción/consumo de energía en España por motivos diversos, económicos y sociales. Objetivos principales: Seguridad del suministro en un país con escasas fuentes tradicionales (hoy, grado de autoabastecimiento de energía primaria < 20%), Crecimiento económico y el desarrollo Bienestar de los ciudadanos Hoy, incentiva la producción y el consumo de energía con fuentes renovables (EFR), por motivos ambientales y otros. La electricidad en régimen especial, con primas diversas y frecuentes cambios regulatorios

17 Consumo de energía primaria y su cobertura con EFR y Gas Natural

18 Problemas de los Incentivos (1) Las subvenciones y otros incentivos fiscales y financieros no siempre son congruentes entre sí (reciente: sube el IH y se devuelve el IH sobre el gasóleo agrícola) A veces, los incentivos persiguen fines ambientalmente incompatibles o de difícil evaluación ambiental neta Estas inconsistencias se aprecian mejor en los tiempos de crisis económica, como la que vivimos

19 Energía y Crisis económica en España Indicadores energéticos 2009 Tasas de variación (%) 2007/ /2007 I Trimestre II Trimestre Consumo de energía final 3,1-2,8-9,1-9,4 Consumo de energía primaria 1,7-3,5-10,3-9,3 Consumo de gasolinas -5,0-5,7-7,3-2,8 Consumo de queroseno 5,5-1,4-16,5-13,6 Consumo de gasóleos 3,4-8,8-8,6-6,3 Consumo de gas natural 4,3 10,1-17,2-12,4 Consumo de electricidad 2,9 0,2-6,2-8,0 Consumo de energía primaria Mtep Var% Mtep Var% II Trimestre Mtep Var% II Trimestre Mtep Var% Carbón 20,4 10,2 13,9-31,6 3,3-21,6 2,3-15,4 Petróleo 70,8 0,1 68,1-3,9 16,3-7,3 15,6-6,9 Gas natural 31,6 4,3 34,8 10,1 8,1-17,2 7,2-12,4 Hidráulica 2,3 6,4 2,0-14,4 0,7 148,4 0,6-27,9 Eólica y solar 2,4 19,9 3,0 23,3 0,9 17,7 0,8 22,1 Biomasa y residuos 1,5 10,2 1,7 9,6 0,4-4,3 0,4 7,4 Saldo -0, , , ,15 - TOTAL 142,9 1,7 137,9-3,5 33,3-10,3 29,8-9,3

20 España Fuente: Mrio. de Industria. No se incluyen las energías renovables

21 Problemas de los Incentivos (2) Los incentivos a las EFR han de ser estables y conocidos con anticipación (ejemplo: Decreto de Preasignación) El Plan PREVER, el Plan VIVE y el Plan Integral de Automoción (parte del Plan E, 2009): subvencionan la renovación del parque de vehículos / los vehículos nuevos son más eficientes y generan menores emisiones pero abaratan el vehículo privado, fomentando su uso en contra de la movilidad sostenible El Plan Nacional del Carbón contiene incentivos perversos la garantía de precios (medios) por MW/h del carbón nacional para electricidad: 65,9 en 2008

22 Plan del Carbón e incentivos perversos (1) España ha protegido siempre al carbón nacional, de bajo poder calórico y altos costes de extracción. El Plan Nacional del Carbón garantiza su uso para el mix de electricidad, hasta 31/12/2012, pero la crisis tiene efectos universales: la reducción de la demanda de electricidad y el impulso de las EFR perjudicaron la demanda de carbón el sector reclamó el cumplimiento del Plan que establecía un consumo garantizado de carbón nacional se llegó a un acuerdo entre M. Industria y Carbounión, con garantía de cumplimiento y distribución de compras y primas por central térmica (en torno a 20 por encima del precio del pool )

23 El carbón como fuente de energía primaria Consumo de energía primaria Participación por fuentes (%) Año I Semestre Carbón 14,3 10,1 8,9 Petróleo 49,5 49,4 50,6 Gas natural 22,1 25,2 24,2 Nuclear 10,1 11,2 10,6 Hidráulica 1,6 1,5 2,1 Eólica y 1,7 2,2 2,7 solar Biomasa y 1,0 1,2 1,3 residuos Saldo -0,3-0,7-0,4 Total Carbón Petróleo Gas natural Nuclear Hidráulica Eólica y solar Biomasa y residuos Año 2008 I Semestre, 2009 Carbón Petróleo Gas natural Nuclear Hidráulica Eólica y solar Biomasa y residuos Carbón Petróleo Gas natural Nuclear Hidráulica Eólica y solar Biomasa y residuos

24 Plan del Carbón e incentivos perversos (2) El futuro Real Decreto de Industria sobre el carbón nacional ha recibido informe crítico de la CNE Se estima que la aplicación del mismo: garantizará 27 TW/h de carbón en la producción de electricidad, entre desplazará a otras fuentes (fueloil, gas natural, etc.), generando compensaciones a las eléctricas, aumentará el déficit tarifario y el precio final de la electricidad elevará las emisiones de CO 2 en 25 Mt No es necesario para garantizar el suministro Pone en riesgo a las EFR y sus empleos (cerca de frente a de la minería del carbón) No incorpora obligaciones de Captura y almacenamiento de Carbono

25 Conclusiones Hay mucho que hacer en España hasta implantar una RFV: Crear impuestos nuevos y reformar los existentes, de acuerdo con la experiencia internacional sobre: diseño de las Reformas Fiscales Verdes, relación coste-eficacia de las nuevas y viejas figuras tributarias en función de objetivos ambientales concretos Racionalizar los incentivos ambientales en el sector de la energía, en pro de su consistencia y regularidad eliminando subvenciones, primas y otros beneficios ambientalmente perversos para permitir señales de precio adecuadas Proporcionar a las EFR un marco regulatorio estable y un trato preferente por motivos ambientales y por su capacidad de creación de empleo y tecnología.

26 Muchas gracias por vuestra atención Ana Yábar Sterling Catedrática de Economía Aplicada Directora del Instituto de Ciencias Ambientales Universidad Complutense de Madrid Presidenta del Comité Científico Español del IHDP