Cómo lograr mejores servicios públicos estables al menor costo posible?

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1 Versión 2 (25 de Enero) LINEAMIENTOS PARA LOGRAR MEJORES SERVICIOS PÚBLICOS ESTABLES AL MENOR COSTO Y LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS ETAPA 1 Cómo lograr mejores servicios públicos estables al menor costo posible? INTRODUCCIÓN I. PRINCIPALES CRITERIOS Y ALGUNOS ELEMENTOS CONCEPTUALES II. DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL III. DEFINICIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL IV. PLAN DE ACCIÓN DE LA ETAPA 2 V. LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES VI. ESQUEMA DE SEGUIMIENTO DE IMPACTOS FISCALES Y DE PASIVOS VII. FORMA DE EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE LA ESTRATEGÍA VIII. CONCLUSIONES ANEXO: Lineamientos para orientar la ejecución eficiente de las Asociaciones Público- Privadas (APPs) en el Perú Dirección General De Programación Multianual del Sector Público (DGPMSP) 1

2 INTRODUCCIÓN La optimización de los procedimientos para mejorar la calidad de los servicios públicos que son responsabilidad del Estado ha permitido identificar los aspectos centrales de una estrategia para lograr la provisión mejorada de esos servicios. Esto debe significar que la inversión, la operación y el mantenimiento tengan una estrecha conexión con la demanda, sean sostenibles y no distraigan recursos públicos adicionales. Este documento define orientaciones y criterios iniciales acerca del mejoramiento de calidad de los servicios públicos y el uso de mecanismos para asegurar servicios públicos al menor costo posible. La realidad actual en el Perú es lejana de la óptima. (ver diagnóstico y documentos de referencia DGPMSP y consultores). Hoy se presta atención principalmente a la construcción de infraestructura pero no a la calidad del servicio y ni siquiera a asegurar la operación y mantenimiento de los activos existentes para servicios necesarios. Las Asociaciones Público-Privadas (APP) constituyen parte de la estrategia para mejorar los servicios públicos. Estas APP cubren una diversidad de modalidades de inversión y operación donde participan los sectores público y privado, desde concesiones a particulares hasta proyectos de infraestructura productiva de largo plazo que deben ser vistas como una herramienta de política orientada a mejorar la eficiencia del proceso y no como un fin en si mismo. I. PRINCIPALES CRITERIOS Y ALGUNOS ELEMENTOS CONCEPTUALES Los principales criterios y algunos elementos conceptuales pueden resumirse en: 1. Los servicios a los que pueden aplicarse APP son financiados con recursos públicos parcial o totalmente. La asignación y uso de recursos públicos cuentan ya con orientaciones y normas establecidas. Un elemento principal identificado es la necesidad de que los responsables conozcan el funcionamiento actual del servicio público y hayan realizado intentos serios de optimización del mismo. El responsable de operación así como el responsable de formulación de proyectos de cualquier entidad pública peruana deben conocer detalladamente la operación y mantenimiento del servicio al que se hace referencia; cualquier iniciativa o idea debe establecer el nivel de servicio actual y el optimizado sin proyectos, los estándares y costos totales para sostener de manera estable el servicio. Cuando se trata de proyectos de inversión, estos son proyectos públicos y deben cumplir con elaborar un perfil como paso previo a cualquier propuesta. Una 2

3 primera revisión a nivel de perfil (dentro del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP) debe indicar porque no puede ser ejecutado por privados y, si se debe tratar como una inversión pública tradicional o una en que el sector público paga por resultados. (el Anexo discute los lineamientos conceptuales de las APP dentro del SNIP) 2. En todos aquellos proyectos y actividades donde resulta conveniente pagar por servicios de calidad privados con fondos públicos la entidad pública, con la aprobación del Sector funcionalmente responsable, debe proponer se confirme y apruebe como una operación que debe desarrollarse como asociación pública privada. 3. Cualquier cambio sustancial, respecto al perfil u otro nivel aprobado, en los niveles de servicio, estándares, costos de operación, mantenimiento, reposición o inversión durante el proceso de revisión o en cualquier momento del proceso es causal de retorno al inicio del ciclo de análisis (punto 1). 4. El marco institucional para la etapa inicial de cualquier proyecto es la del SNIP. II. DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL La descripción de la situación actual no se detalla en este documento. La evaluación del marco institucional, operativo, legal y regulatorio actual puede revisarse en los informes del MEF y en trabajos de consultoría realizados en proceso III. DEFINICIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL Ver punto 4. IV. PLAN DE ACCIÓN DE LA ETAPA 2 Los primeros pasos del plan de acción Etapa 2, sujetos a ajustes en la medida de avances en el mismo, se resumen a continuación: a. Evaluación y afinamiento del marco para una estrategia APP adecuada al Perú. El MEF convocará a evaluaciones, con diversas instituciones, durante enero de 2006 Se revisaran los avances, incluyendo las propuestas de la DGPMSP, la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia e Inversión Privada - DGAEICIP y de los consultores. b. Definición de acciones operativas para la implementación de la estrategia de APP. (enero y febrero) 3

4 c. A más tardar en enero de 2006 se definirán los responsables iniciales en el MEF (principal), Sectores, PROINVERSION y otras instituciones. d. Definición de contenido de capacitación inicial respecto a los conceptos básicos ya definidos. Inicio de capacitación a sectores e instituciones principales- Labor continua. e. Definición de condiciones para Promoción de iniciativas APP f. Identificación de experiencias internacionales acerca de APP. De acuerdo a avances g. Identificación de necesidad de asistencia técnica y asesoría. Verificación de capacidad interna h. Identificación de necesidad de cambios en regulaciones i. Definición de mecanismos consultivos y de control necesarios (marzo 2006) j. Selección de experiencias piloto (a más tardar marzo 2006) V. LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES El primer paso en el reforzamiento es la difusión de los conceptos de calidad de servicio al menor costo. Esto significa difundir los conceptos básicos y capacitar a responsable de las áreas de planeamiento sectoriales, OPIs y a responsables de formulación de proyectos de cualquier entidad pública peruana (ver conceptos mencionados en el punto I) VI. ESQUEMA DE SEGUIMIENTO DE IMPACTOS FISCALES Y PASIVOS El esquema de seguimiento de los impactos fiscales y de los pasivos incluyendo los contingentes esta presente en todas las etapas de cada operación. Se inicia con la identificación a nivel de idea de la actual operación del servicio que se pretende mejorar o introducir al modo de APP. En el caso de proyectos de inversión esto significa definir a nivel de perfil los costos de inversión, de operación, de mantenimiento y reposición de cada alternativa planteada con información secundaria. En ese mismo nivel de avance se debe definir aquellos costos que se estima sean cubiertos por ingresos del servicio, aquellos que el estado debe aportar necesariamente y los que pueden o no presentarse de acuerdo a escenarios de diseño e implementación. VII. FORMA DE EVALUACIÓN DE RESULTADOS DE LA ESTRATEGIA La Estrategia propuesta se evaluará regularmente en diversas dependencias. El seguimiento básico estará a cargo de cada sector responsable y del MEF para el seguimiento global. La información de seguimiento y las evaluaciones se pondrán a disposición de los mecanismos consultivos y de control. 4

5 VIII. CONCLUSIONES Las orientaciones presentadas en este documento exigen cambios en la forma en que se operan los servicios públicos con financiamiento público en el Perú. La manera usual de diseñar capacidades o infraestructura sin prestar atención al sostenimiento de una calidad de servicio adecuada se expresa hasta hoy en las licitaciones que concluyen con una obra construida, muchas veces con costos mayores a los estudios con los que se tomó la decisión. La definición previa de niveles de servicio al menor costo, estándares y regulaciones permitirá una mejora en la operación e inversión en actividades que el Estado debe financiar. Un cambio como este encontrará naturales resistencias dentro y fuera del sector público; por otro lado exige personal capacitado para el diseño, seguimiento y control de los servicios. El principal trabajo de los siguientes meses consiste en probar y mejorar el marco conceptual esquematizado en este documento y en los anexos. 5

6 ANEXO LINEAMIENTOS PARA ORIENTAR LA EJECUCION EFICIENTE DE LAS ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS (APPs) EN EL PERU 1. Introducción Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) constituyen una diversidad de modalidades de inversión donde participan los sectores público y privado, desde concesiones a particulares hasta proyectos de infraestructura productiva de largo plazo. Las APPs deben ser vistas como una herramienta de política orientada a mejorar la eficiencia del proceso y no como un fin en si mismo. No obstante, muchos procesos de conformación de APPs en América Latina han contado con renegociaciones recurrentes de los montos de inversión, así como con altas garantías por parte del gobierno, tanto para buenos como malos proyectos. Como señalan Engel, Fischer y Galetovic (2003), 1 los países adoptaron la actitud de privatizar ahora, regular después, ocasionando que los beneficios habituales de la participación privada hayan sido menores a los esperados. Es así que resulta necesario desarrollar lineamientos que expliciten el tratamiento de deberán tener los Proyectos de Inversión Pública (PIPs) que se ejecutan bajo un esquema de APP. En los próximos párrafos se plantea cuáles deberían ser los criterios que orienten el proceso de participación eficiente del sector privado en la provisión de bienes públicos. Es importante, sin embargo, precisar algunas definiciones básicas previas. 2. Conceptos básicos a. Rol del Estado Según la corriente del Desarrollo Económico actual, en un contexto en el que se asume racionalidad individual es decir, dadas sus restricciones de recursos, los individuos toman las mejores decisiones la participación del Estado es justificada y puede mejorar la eficiencia global de la economía si es que esta intervención está orientada a eliminar o corregir fallas de mercado (asimetrías de información, costos de transacción), corregir o internalizar externalidades y proveer bienes públicos. 1 Engel, E., R, Fischer y A. Galetovic (2003), Privatizing Highways in Latin America: Is it Possible to Fix What Went Wrong? Discussion Paper Nº 866, Yale University Economic Growth Center. 6

7 Enfoque Individuos Mercados Instituciones posibles Resultado Intervención pública Comp. Perfecta Arrow-Debreu Racionales. Perfectos. Precios, derechos de propiedad. Pareto óptimo. No necesaria. Desarrollo Económico Actual Racionales. No perfectos: asimetría en la información, costos de transacción, bienes públicos, externalidades. Precios, derechos de propiedad, contratos, mecanismos de solución de conflictos no formales. No óptimo. Puede mejorar eficiencia. Fuente: Elaboración a partir de Hoff, Braverman y Stiglitz (1993). b. Definición de Bien Público Los bienes públicos son aquellos bienes que poseen las características de no exclusión y no rivalidad en el consumo. Un bien privado es excluyente porque por ejemplo si el consumidor no paga el precio de venta de un par de zapatos que se ofrece en una tienda, entonces no puede usarlos. Del mismo modo, un bien privado, es rival en el consumo en tanto si el consumidor usa los zapatos que compró, nadie más puede usarlos en ese momento. Los bienes públicos, por el contrario, no son excluyentes porque más de una persona los puede consumir a la vez y nadie está excluido de su consumo. Ejemplos son un parque público de acceso gratuito o la luz de un faro. 7

8 Definición de Bien Público No exclusión del consumo Consumo rival Parque con pocos juegos Zapatos Faro Club Consumo no rival Exclusión del consumo Queda claro a la teoría económica y, específicamente, a las corrientes del desarrollo económico actual, que al sector privado le corresponde la provisión de bienes privados a la economía y al Estado la provisión de bienes públicos. c. Provisión de Bienes Públicos En el Perú, tradicionalmente, los bienes públicos han sido abastecidos mediante obras públicas, es decir, a través de proyectos financiados y provistos directamente por el Estado ((1) en el gráfico a continuación). 8

9 Financiamiento Público (3) (1) ACTUAL Provisión privada Provisión pública (2) IDEAL Financiamiento Privado Las evaluaciones de este tipo de proyectos muestran en general las siguientes características: - Desconexión con la demanda - Inadecuada operación y mantenimiento - Sensibles a recortes presupuestales - Han requerido reinversiones Como consecuencia de ello, la rentabilidad social y económica de este tipo de intervenciones ha sido frecuentemente cuestionada. Por el contrario, un bien provisto y financiado privadamente ((2) en el gráfico) no enfrenta los problemas mencionados anteriormente: la inversión tiene una estrecha conexión con la demanda, es sostenible y no distrae recursos públicos. Entonces, cómo la provisión de un bien público puede tener las características positivas de una provisión privada? En ese sentido, las Asociaciones Público Privadas (APPs) han sido planteadas como herramienta para mejorar la eficiencia en la ejecución de Proyectos de Inversión Pública, de forma tal que, si bien el sector público puede seguir financiando total o parcialmente el proyecto, el bien público termina siendo provisto por un entre privado ((3) en el gráfico anterior). 3. Propuesta de lineamientos para la ejecución de inversión pública bajo la modalidad APP 9

10 a. Todos los proyectos de inversión pública, independientemente de su financiamiento o modalidad de ejecución (incluye APP), deben iniciarse con la elaboración de un estudio de perfil bajo las metodologías y procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública. Este estudio generará los insumos necesarios para evaluar, en primer lugar, la conveniencia del proyecto y, en segundo lugar, su modalidad de ejecución (a saber: obra pública, concesión o PFI). Es importante señalar que el perfil del proyecto debe contener un diagnóstico que describa claramente la situación sin proyecto que incluya la descripción del problema a ser solucionado, sus causas, profundidad del problema, localización, identificación de la población beneficiaria, entre otras variables. La correcta realización del diagnóstico permitirá identificar el problema a ser resuelto a través de la ejecución del PIP que se formule. El Perfil proveerá, asimismo, una noción inicial de el costo de inversión y los costos de operación y mantenimiento del nivel detallado de servicio público que se intenta proveer a través del PIP. b. Para identificar si el problema identificado puede ser resuelto con la implementación de un Proyecto de Inversión Pública, en el perfil del proyecto debe calcularse el VAN social. Se presentan dos posibles escenarios: ESCENARIO 1: VAN social < 0 En este caso el proyecto se rechaza debido a que los costos que demanda a la sociedad en su conjunto la implementación del PIP exceden los beneficios generados a la comunidad. La ejecución de un Proyecto de Inversión Pública, por lo tanto, no debe realizarse. El Estado no debe invertir dinero público bajo ninguna modalidad de ejecución en caso que la rentabilidad social sea negativa. ESCENARIO 2: VAN social > 0 En este caso el proyecto debe llevarse a cabo. c. Una vez demostrado que el proyecto debe llevarse a cabo, se debe determinar bajo qué modalidad se va a ejecutar; es decir, se debe definir si la provisión del servicio público que generará el PIP se hará por el sector público o por el sector privado. Del mismo modo, deberá definirse, si el financiamiento deberá corresponder al sector público, al sector privado o a ambos. Por ello, el perfil debe contar con una evaluación privada del proyecto (siguiendo todos los procesos y procedimientos establecidos por el SNIP). Así, se calcula el VAN privado del proyecto, y según el resultado se identifican dos escenarios posibles: ESCENARIO 2.1: VAN privado > 0 El proyecto es rentable para el sector privado y, por lo tanto, la provisión y el financiamiento del proyecto deben ser asumidos por el sector privado. En ese caso, el proyecto debe ser promovido a través de PROINVERSION. 10

11 ESCENARIO 2.2: VAN privado < 0 El proyecto no es rentable para el sector privado, por lo que su intervención aún podría ser posible pero limitada. Es necesario un análisis costo-beneficio para sustentar la modalidad de ejecución. d. En este último escenario, con el fin de determinar el grado de intervención del sector público, deberán analizarse los flujos de los costos de Operación y Mantenimiento. Dicho en otras palabras, se debe ver la sostenibilidad del proyecto en términos de evaluar si los ingresos generados por el proyecto permiten cubrir, por lo menos, el flujo futuro de costos de operación y mantenimiento. Aquí caben otros dos escenarios posibles: ESCENARIO 2.2.1: Ingresos > O&M Como el proyecto es sostenible, el proyecto deberá realizarse bajo un esquema de concesión con cofinanciamiento. En este esquema, el financiamiento público debe estar limitado al monto total de la inversión identificado en el perfil del proyecto y la provisión debiera ser privada. ESCENARIO 2.2.2: Ingresos < O&M El proyecto no es sostenible en este caso, por lo que este se implementa bajo un esquema de obra pública tradicional. El sector público aún puede contar con la participación del sector privado (APP - PFI) transfiriéndole recursos con la finalidad de financiar tanto la inversión (PAO) como la operación y mantenimiento (PAMO). No obstante, para que la participación del sector privado sea conveniente, el valor presente de los PAOs más los PAMOs no debe excede el valor presente del costo de inversión más el valor presente del flujo de costos de operación y mantenimiento resultante de haber realizado dicho proyecto bajo la modalidad de obra pública. e. Finalmente, debe tenerse presente que la ejecución de proyectos mediante APP requiere, como requisito previo a la convocatoria de licitación, haber demostrado la rentabilidad social en el marco del SNIP. 11